謝世清(副教授) 　王　赟

?

國(guó)際貨幣基金組織(IMF)對(duì)歐債危機(jī)的援助

謝世清(副教授)①王赟②

國(guó)際貨幣基金組織(International Monetary Fund，IMF)創(chuàng)建于1945年，是第二次世界大戰(zhàn)后“布雷頓森林體系”的核心組織，其主要宗旨在于促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易，維護(hù)國(guó)際匯率穩(wěn)定，改善國(guó)際收支平衡，提供技術(shù)援助等，以防范國(guó)際貨幣體系的潛在危機(jī)。因?yàn)镮MF的專家更專注于債務(wù)危機(jī)的處理，其危機(jī)救助方式也被世人所知曉，所以IMF比任何一個(gè)國(guó)際性經(jīng)濟(jì)組織都更適合參與債務(wù)危機(jī)的援助。在20世紀(jì)80 年代拉美和2001 年阿根廷的主權(quán)債務(wù)危機(jī)的紓困措施中，IMF都曾起到了領(lǐng)導(dǎo)作用。

2009年10月，希臘政府宣布面臨主權(quán)債務(wù)違約，標(biāo)志著歐債危機(jī)的全面爆發(fā)。IMF通過貸款、警告、建議、監(jiān)督和引導(dǎo)輿論等方式參與主權(quán)債務(wù)危機(jī)的國(guó)際應(yīng)對(duì)。IMF與地區(qū)性組織歐盟(European Union，EU)以及歐洲中央銀行(European Central Bank，ECB)共同協(xié)作，形成了治理歐債危機(jī)的“三駕馬車”(the Troika)機(jī)制。經(jīng)過各方努力，各危機(jī)國(guó)的狀況日益好轉(zhuǎn)，歐債危機(jī)總體形勢(shì)趨緩，歐盟經(jīng)濟(jì)總體向好。在危機(jī)救助機(jī)制中，IMF主要承擔(dān)了救助資金提供者、經(jīng)濟(jì)改革監(jiān)督者以及全球輿論引導(dǎo)者這三個(gè)重要角色。

一、 歐債危機(jī)爆發(fā)后，擔(dān)任輔助貸款人角色

隨著歐債危機(jī)在歐元區(qū)爆發(fā)并蔓延，援助計(jì)劃所需貸款數(shù)額也屢創(chuàng)新高。2009年12月，希臘政府宣布其主權(quán)債務(wù)高達(dá)3000億歐元，創(chuàng)下了歷史紀(jì)錄。雖然IMF不斷提升貸款余額，但其2010年的貸款余額只有600億歐元，難以獨(dú)自填補(bǔ)如此巨大的援助資金缺口。此時(shí)，歐盟的區(qū)域性援助機(jī)制EFSM(European Financial Stability Mechanism)與EFSF(European Financial Stability Facility)相繼成立，并與歐元區(qū)國(guó)家聯(lián)合提供大部分援助貸款，IMF只通過備用貸款安排(SBA)或中期貸款(EFF)提供補(bǔ)充性援助。

(一)對(duì)希臘的三次貸款援助

面對(duì)日益增加的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，希臘政府于2010年4月23日正式宣布向IMF和歐盟申請(qǐng)450億歐元的援助，供其償還即將到期的債務(wù)。希臘也因此成為第一個(gè)向IMF申請(qǐng)?jiān)臍W元區(qū)國(guó)家。面對(duì)希臘政府的援助申請(qǐng)，2010年5月2日，歐盟成員國(guó)和IMF宣布向希臘提供3年期、利率5%、總額1100億歐元的金融援助。其中，IMF提供數(shù)額為300億歐元的備用貸款安排(SBA)。歐元區(qū)國(guó)家共提供800億歐元的雙邊貸款，德國(guó)和法國(guó)提供了最大的資金支持，分別向希臘貸款222億歐元和167億歐元。援助資金在希臘政府滿足相關(guān)條件的前提下分期撥付，歐元區(qū)和IMF的第一輪援助貸款基本可以填補(bǔ)希臘2010年約500億歐元的融資需求。

2010年5月獲得第一輪救助之后，希臘債務(wù)危機(jī)得到一定緩解，但由于之后經(jīng)濟(jì)改革和財(cái)政緊縮政策沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，債務(wù)水平和經(jīng)濟(jì)狀況依然持續(xù)惡化。所以希臘不得不再次向歐盟與IMF申請(qǐng)第二次援助。2011年7月21日，第二輪援助計(jì)劃出臺(tái)，歐元區(qū)國(guó)家向希臘提供1090億歐元的雙邊貸款，貸款利率為3.5%，期限為15～30年；私人部門將通過債務(wù)折減等方式提供370億歐元援助；IMF也將在2015年額外提供82億歐元的援助資金。也正是在援助希臘的過程中，逐漸形成了“IMF—?dú)W盟—私人部門”的一套完整的貸款援助機(jī)制。

2015年6月25日，對(duì)希臘的救助協(xié)議即將到期，“三駕馬車”在歐元區(qū)峰會(huì)上提出一份新的協(xié)議草案，同意向希臘提供第三輪貸款。但希臘與歐盟談判破裂，拒絕接受緊縮條件。7月5日，希臘進(jìn)行全民公投，結(jié)果顯示超過60%的希臘民眾反對(duì)接受改革換援助計(jì)劃，代表希臘的債務(wù)問題很可能無法得到歐盟的援助，希臘極有可能退出歐元區(qū)。但一周后希臘與歐盟達(dá)成和解，對(duì)“三駕馬車”的嚴(yán)苛援助條件進(jìn)行了妥協(xié)。歐元區(qū)峰會(huì)于7月13日就對(duì)希臘進(jìn)行第三輪救助達(dá)成協(xié)議，提供860億歐元的救助資金。盡管“退歐”警報(bào)暫時(shí)解除，但在經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境惡化的情況下，希臘仍面臨巨大挑戰(zhàn)，未來的命運(yùn)不甚明晰。

(二)對(duì)愛爾蘭的貸款援助

就在IMF以及歐元區(qū)區(qū)域援助機(jī)制對(duì)希臘開展救助的同時(shí)，愛爾蘭的主權(quán)債務(wù)問題逐漸浮上水面。2009年國(guó)際金融危機(jī)期間，愛爾蘭高速發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破滅，導(dǎo)致銀行壞賬數(shù)額驟增。為了維護(hù)國(guó)內(nèi)金融穩(wěn)定，政府不得不出手借入大量外債用以救助瀕臨破產(chǎn)的銀行。愛爾蘭政府2010年9月宣布需要500億歐元來救助本國(guó)銀行業(yè)。到2010年年底，愛爾蘭全國(guó)財(cái)政赤字規(guī)模占當(dāng)年GDP的30.8%，公共債務(wù)占GDP比值更是高達(dá)92.1%，這種救助模式愈發(fā)難以為繼。

面對(duì)這種情況，愛爾蘭政府只能尋求外部援助。2010 年11月21日，愛爾蘭政府正式請(qǐng)求歐盟和IMF給予貸款援助。11月28日，IMF和歐盟首腦會(huì)議通過了援助計(jì)劃，其貸款總額達(dá)到850億歐元，其中愛爾蘭財(cái)政和國(guó)家養(yǎng)老基金共籌集175億歐元，其余675億歐元來自于援助機(jī)構(gòu)：IMF提供225億歐元援助貸款，占到了援助貸款總額的26.5%，EFSM提供225億歐元貸款，剩余的177億歐元援助來自EFSF，48億歐元來自雙邊貸款。貸款中的350億歐元被用于向銀行系統(tǒng)注入流動(dòng)性，其余500億歐元?jiǎng)t被用于支持政府財(cái)政。

(三)對(duì)葡萄牙的貸款援助

葡萄牙在1986年加入歐共體后經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，GDP增長(zhǎng)率一直高于歐共體平均水平，1999年成為歐元區(qū)第一批成員。但是，低利率和寬松的財(cái)政政策使得葡萄牙面臨國(guó)內(nèi)需求膨脹而供給不足的問題，經(jīng)濟(jì)逐漸失去了競(jìng)爭(zhēng)力。其經(jīng)濟(jì)增速在2001年之后開始放緩，在國(guó)際金融危機(jī)的影響下，2009年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，政府公共開支驟增，財(cái)政赤字大幅上升，2009年赤字率達(dá)9.3%。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，公共債務(wù)和赤字高企，不斷攀升的失業(yè)率和通貨膨脹率等問題深深困擾著葡萄牙。

歐債危機(jī)發(fā)生后，葡萄牙國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況疲軟，政府財(cái)政赤字高企，形勢(shì)不容樂觀。因此，三大國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)多次下調(diào)葡萄牙的主權(quán)信用評(píng)級(jí)，引起投資者對(duì)于葡萄牙前景的擔(dān)憂。2011年4月6日，葡萄牙總理蘇格拉底宣布申請(qǐng)救助。5月16日，歐元區(qū)財(cái)長(zhǎng)批準(zhǔn)對(duì)葡萄牙的援助方案，同意在今后三年中和IMF一起向葡萄牙提供780億歐元的援助貸款，其中520億歐元來自歐盟內(nèi)部的EFSM以及EFSF兩大援助機(jī)制，剩余的260億歐元由IMF提供。

二、 作為改革倡導(dǎo)者，監(jiān)督政策執(zhí)行情況

除了提供救援資金，IMF還作為改革的倡導(dǎo)者，積極參與到受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和政策改革進(jìn)程中，并監(jiān)督其改革計(jì)劃的執(zhí)行狀況。IMF與歐盟以及歐洲央行合作，建立了EFSM和EFSF兩個(gè)臨時(shí)性的區(qū)域救助機(jī)制，并推動(dòng)永久性援助機(jī)制——?dú)W洲穩(wěn)定機(jī)制(ESM)的成立與發(fā)展，向陷入危機(jī)的歐元區(qū)成員國(guó)提供低長(zhǎng)期、優(yōu)惠、大規(guī)模的援助貸款。對(duì)于受援國(guó)，IMF 提出有針對(duì)性的改革方案，并對(duì)其經(jīng)濟(jì)改革成果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，是市場(chǎng)的“認(rèn)證者”。

(一)歐元區(qū)改革

歐債危機(jī)全面爆發(fā)后，救援資金缺口越來越大。為了更有效地繼續(xù)救助危機(jī)國(guó)家，IMF與歐盟以及歐洲央行合作，開創(chuàng)性地成立了EFSM和EFSF兩個(gè)臨時(shí)性的區(qū)域救助機(jī)制，通過發(fā)放緊急貸款以及購(gòu)買一級(jí)市場(chǎng)債券來援助危機(jī)國(guó)家。在創(chuàng)新性區(qū)域援助機(jī)制的建立以及運(yùn)行過程中，IMF的主要作用在于：(1)提供初始援助資金；(2)根據(jù)其豐富的危機(jī)援助經(jīng)驗(yàn)為EFSM、EFSF提供咨詢服務(wù)；(3)作為第三方監(jiān)督救助計(jì)劃的實(shí)行，確保資金的來源和使用都是合乎規(guī)范的。然而EFSM和EFSF都屬于臨時(shí)性援助機(jī)構(gòu)，經(jīng)過漫長(zhǎng)的磋商后，永久性的救助機(jī)制ESM得以成立。

作為非營(yíng)利性質(zhì)的政府間國(guó)際金融組織，ESM的日常運(yùn)營(yíng)主要包括投資、融資、貸款以及其他運(yùn)營(yíng)活動(dòng)。ESM具備獨(dú)特的法律地位、完善的治理結(jié)構(gòu)、雄厚的資本結(jié)構(gòu)、安全的緩沖機(jī)制、明確的投資活動(dòng)以及多元化的融資方式。這些特點(diǎn)使得ESM獲得了穆迪Aaa的最高信用評(píng)級(jí)。因此，ESM有能力向陷入危機(jī)的歐元區(qū)成員國(guó)提供低于市場(chǎng)利率的、長(zhǎng)期的、大規(guī)模的援助貸款，再加上多樣化的援助工具，使得ESM能夠迅速有效地發(fā)揮作用，防止歐債危機(jī)的進(jìn)一步惡化與蔓延。

(二)受援國(guó)家改革

在發(fā)放緊急援助貸款的同時(shí)，IMF貸款通常附加一定的經(jīng)濟(jì)改革政策條件，并強(qiáng)制受援國(guó)加以執(zhí)行。這些貸款條件包括：(1)實(shí)行緊縮支出和增加收入的政策；(2)通過規(guī)定中央銀行的貼現(xiàn)率和銀行的準(zhǔn)備金來控制整個(gè)銀行體系的信貸供應(yīng)量，監(jiān)督匯率政策；(3)規(guī)定外債的最高限額，控制短期外債的增長(zhǎng)；(4)取消基本食品補(bǔ)貼。如表1所示，IMF設(shè)定貸款條件的目的主要有兩個(gè)：一是確保借款國(guó)調(diào)整其相關(guān)政策，解決實(shí)際問題；二是確保借款國(guó)有能力按時(shí)足額還款。

在向希臘提供第一輪1100億歐元的援助貸款時(shí)，希臘政府的赤字率高達(dá)13.6%，在所有歐元區(qū)國(guó)家中情況最差。作為貸款條件，IMF要求希臘實(shí)行財(cái)政緊縮政策，大幅縮減政府支出，增加收入，旨在將希臘政府的赤字率從2009年的13.6%降到2014年的3%。希臘政府所需做出的改革強(qiáng)度以及幅度也是IMF之前的貸款案例中所罕見的。希臘關(guān)鍵的改革要素，包括政府收入、收入管理和支出控制、金融穩(wěn)定、養(yǎng)老金改革、結(jié)構(gòu)政策和削減軍費(fèi)等。這些改革可以確保希臘按時(shí)償還IMF貸款，同時(shí)為本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力。

歐盟和IMF在對(duì)愛爾蘭提供援助貸款的同時(shí)，也提出了一攬子改革計(jì)劃，旨在恢復(fù)市場(chǎng)信心和金融穩(wěn)定。具體包括：(1)在重組銀行體系方面，援助計(jì)劃將建立規(guī)模更小、更健康以及資本運(yùn)作良好的銀行部門，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。(2)在確保公共財(cái)政安全方面，愛爾蘭政府恢復(fù)計(jì)劃旨在于2011—2014年間削減赤字150億歐元(相當(dāng)于GDP的9%)，其中2011年計(jì)劃削減的赤字為60億歐元。(3)在提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力方面，待愛爾蘭國(guó)內(nèi)不平衡恢復(fù)后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將轉(zhuǎn)向出口推動(dòng)型增長(zhǎng)；愛爾蘭政府計(jì)劃進(jìn)一步取消貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)限制，鼓勵(lì)投資和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)；改革失業(yè)救助體制，激勵(lì)更多的人去工作。

表1　危機(jī)國(guó)在主權(quán)債務(wù)危機(jī)中采取的財(cái)政整頓政策

資料來源：欒彥.全球視角下的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)研究[D].遼寧大學(xué)，2012

IMF對(duì)葡萄牙提出的援助條件為：(1)進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政調(diào)整，使其財(cái)政恢復(fù)可持續(xù)發(fā)展。(2)改革經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，平衡經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，著重提升產(chǎn)品市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。在產(chǎn)品市場(chǎng)，給予產(chǎn)品定價(jià)充分的浮動(dòng)空間，同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新研發(fā)；在勞動(dòng)力市場(chǎng)，減少一定的勞工保護(hù)。(3)向金融部門注入流動(dòng)性，以保障其償債能力。(4)改革醫(yī)保和公共管理制度，實(shí)施國(guó)企私有化計(jì)劃。為此，葡萄牙政府需要進(jìn)一步開源節(jié)流和緊縮財(cái)政，以便在2013年將財(cái)政赤字占GDP的比例減少至3%。

除了對(duì)受援國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革的監(jiān)督外，IMF的特派人員常常與歐盟委員會(huì)和歐洲央行的專家共同組成經(jīng)濟(jì)改革評(píng)估小組，對(duì)相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)改革成果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，承擔(dān)著市場(chǎng)“認(rèn)證者”的角色。2011年11月，20國(guó)集團(tuán)首腦會(huì)議委托IMF和其他專家組成的小組評(píng)估意大利政府是否切實(shí)履行了援助計(jì)劃附加的財(cái)政緊縮政策。2012年7月，歐盟委托IMF來監(jiān)督西班牙的金融體系改革發(fā)展情況，并對(duì)其銀行業(yè)重組方案提出建議。通過監(jiān)督相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程，IMF一直處于危機(jī)處理的最前線，也掌握了更加詳細(xì)的信息和發(fā)展動(dòng)態(tài)。

三、 發(fā)布報(bào)告，引導(dǎo)全球輿論

除了直接提供資金援助、指導(dǎo)和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)改革，IMF的影響還體現(xiàn)在其對(duì)于全球輿論的領(lǐng)導(dǎo)力方面。IMF通過每年發(fā)布兩期《世界經(jīng)濟(jì)展望》和《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》，在歐債危機(jī)發(fā)生前就提出危機(jī)預(yù)警，對(duì)潛在的危機(jī)規(guī)模和發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)判。在危機(jī)發(fā)生后，IMF保持對(duì)危機(jī)的持續(xù)密切關(guān)注，通過報(bào)告和媒體宣傳等方式引起國(guó)際社會(huì)對(duì)于危機(jī)的注意，為陷入債務(wù)危機(jī)的國(guó)家提供改革建議，督促其關(guān)注自身的債務(wù)危機(jī)形勢(shì)，及時(shí)修正可能出現(xiàn)問題的財(cái)政金融體系，并對(duì)可能陷入危機(jī)的國(guó)家提出警惕。

(一)在危機(jī)發(fā)生前發(fā)布預(yù)警

由于近年來金融危機(jī)愈加頻繁，IMF逐漸建立起一套全面的危機(jī)預(yù)警模型，對(duì)近期可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)判。IMF在2010年1月的《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》中表示，由于主權(quán)信用評(píng)級(jí)下調(diào)和財(cái)政整頓的不確定性，歐洲的主權(quán)債務(wù)發(fā)行國(guó)將會(huì)遭受更大的償債壓力，尤其是形勢(shì)最為嚴(yán)重的希臘 ，由于歐元區(qū)的特殊性，這一危機(jī)可能蔓延到其他國(guó)家和市場(chǎng)，并顯著打擊投資者信心。2010年2月4日，德國(guó)宣稱其2010年預(yù)算赤字可能達(dá)到GDP的5.5%，大幅超過3%的標(biāo)準(zhǔn)。這表明作為歐元區(qū)核心國(guó)家的德、法等國(guó)也開始面臨債務(wù)危機(jī)的威脅。這在投資者中造成了極大的恐慌，使得歐元迅速貶值，股市大幅下挫。

(二)對(duì)危機(jī)發(fā)展形勢(shì)持續(xù)關(guān)注

IMF每年會(huì)發(fā)布兩期《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》以及《世界經(jīng)濟(jì)展望》，對(duì)當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)及金融形勢(shì)進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)未來一段時(shí)間內(nèi)的趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)和展望?！度蚪鹑诜€(wěn)定報(bào)告》主要是對(duì)各國(guó)現(xiàn)有的金融體系進(jìn)行分析和評(píng)估，指出潛在的風(fēng)險(xiǎn)和問題，并提出適當(dāng)?shù)恼呓ㄗh。《世界經(jīng)濟(jì)展望》主要是分析世界主要經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，探討全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與可能的未來發(fā)展，包括經(jīng)濟(jì)政策的現(xiàn)狀和未來。這兩份權(quán)威的報(bào)告逐漸開始引導(dǎo)世界范圍內(nèi)對(duì)于金融風(fēng)險(xiǎn)的討論，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)定下基調(diào)。

(三)提醒相關(guān)國(guó)家警惕危機(jī)外溢風(fēng)險(xiǎn)

IMF一直對(duì)歐債危機(jī)保持高度關(guān)注，并提出政策建議。2012年，IMF提出應(yīng)當(dāng)通過提高歐元區(qū)的一體化程度來從根本上解決歐債危機(jī)，降低潛在主權(quán)債務(wù)危機(jī)的可能性。此外，IMF還通過報(bào)告以及廣泛的媒體宣傳引起國(guó)際社會(huì)對(duì)歐債危機(jī)的關(guān)注，并警惕其他國(guó)家和地區(qū)發(fā)生主權(quán)債務(wù)危機(jī)的可能性。2012年8月，IMF發(fā)布第二份《綜合外溢報(bào)告》，提醒同歐元區(qū)國(guó)家經(jīng)濟(jì)來往密切的其他國(guó)家和地區(qū)要時(shí)刻警惕歐債危機(jī)的“外溢”效應(yīng)，防止歐債危機(jī)通過貿(mào)易往來等途徑在更大范圍內(nèi)蔓延。同時(shí)，IMF也指出，這些國(guó)家可以運(yùn)用貨幣和財(cái)政手段刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以抵消歐債危機(jī)外溢帶來的負(fù)面效果，避免出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退。

(四)對(duì)應(yīng)對(duì)債務(wù)危機(jī)不力的國(guó)家提出警告

IMF還通過提出警告的方式敦促相關(guān)國(guó)家關(guān)注自身的債務(wù)危機(jī)形勢(shì)，及時(shí)修正可能出現(xiàn)問題的財(cái)政金融體系。早在2010年5月，IMF就對(duì)西班牙提出了嚴(yán)重警告，指出其失業(yè)率偏高和財(cái)政赤字嚴(yán)重等問題，并敦促西班牙進(jìn)行經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政改革，以防止當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)一步惡化。另外，IMF也會(huì)對(duì)危機(jī)國(guó)家的政策執(zhí)行力以及可能后果予以評(píng)估和提示。2012年3月，IMF對(duì)希臘發(fā)出警告，如果希臘退出歐元區(qū)，其政治經(jīng)濟(jì)狀況將陷入混亂。如果不能借此次危機(jī)進(jìn)行改革而是選擇退出歐元區(qū)，那么希臘經(jīng)濟(jì)將有很大可能一直衰退下去。

四、 IMF對(duì)歐債危機(jī)援助的特點(diǎn)

自歐債危機(jī)爆發(fā)以來，由于危機(jī)國(guó)家需要的貸款規(guī)模較高，IMF受限于自身有限的資源，只能為危機(jī)國(guó)提供30%左右的援助金，因此在援助活動(dòng)中一直承擔(dān)輔助性角色。與之相對(duì)的，歐盟的區(qū)域性援助機(jī)制EFSF、EFSM以及ESM成為危機(jī)救援的骨干力量。雖然從表面上來看，IMF在歐債危機(jī)援助中的作用存在被“邊緣化”的趨勢(shì)，但其在促進(jìn)區(qū)域性援助機(jī)制成立和發(fā)展方面的積極作用卻是不容忽視的。IMF為援助機(jī)制的建立提供初始援助資金，為其運(yùn)行提供咨詢服務(wù)，并作為第三方監(jiān)督救助計(jì)劃的實(shí)行符合規(guī)范。

(一) 區(qū)域性援助機(jī)制占主導(dǎo)力量，IMF承擔(dān)輔助角色

歐債危機(jī)的援助機(jī)制中，一個(gè)較為明顯的特點(diǎn)是區(qū)域治理占主導(dǎo)地位，而IMF一改以往在經(jīng)濟(jì)危機(jī)救助中的主導(dǎo)地位，其作用有被外圍化的傾向。IMF所提供的援助貸款在總援助金額中占比并不大，大部分的援助貸款還是來自歐元區(qū)的內(nèi)部援助機(jī)制。究其原因，主要有兩個(gè)方面：(1)歐債危機(jī)受援國(guó)均為發(fā)達(dá)國(guó)家，資金缺口巨大，IMF依靠其特別提款權(quán)份額難以籌措滿足巨額資金需求；(2)歐元區(qū)一體化程度較高，區(qū)域治理水平較好，因此能夠建立起卓有成效的區(qū)域性援助機(jī)制。

面對(duì)如此巨大的資金缺口，IMF依靠自身有限的救助資源無疑難以承受。IMF內(nèi)部成員國(guó)對(duì)于是否增資用以援助歐元區(qū)國(guó)家也產(chǎn)生了較大的分歧。雖然歐盟計(jì)劃向IMF注資2000億歐元，但最終由于英國(guó)拒絕出資只能落實(shí)1500億歐元，且歐美在注資方式上也存在嚴(yán)重分歧。德國(guó)出資400億歐元的條件是將資金注入IMF的“普通資金賬戶”，以防止歐洲國(guó)家繞開歐洲央行將IMF作為中轉(zhuǎn)賬戶對(duì)危機(jī)國(guó)救助。美國(guó)則希望新增注資記入“特別托管賬戶”，以防止歐債危機(jī)影響到IMF其他成員。

在借助外力受限的情況下，區(qū)域性援助機(jī)制成為主導(dǎo)就是必然的選擇：(1)歐元區(qū)是一個(gè)高度一體化的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，其內(nèi)部成員之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系十分密切。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好時(shí)期，這種聯(lián)盟有著較大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。但是一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)，危機(jī)在聯(lián)盟內(nèi)部的蔓延也非常迅速，危機(jī)救助難度頗高。(2)IMF在過去危機(jī)處理中的歷史成績(jī)并不佳，其援助貸款嚴(yán)苛的附加條件讓部分受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)愈發(fā)困難。若仍以IMF為主導(dǎo)進(jìn)行危機(jī)救助，其附加條件很可能影響到歐元區(qū)貨幣政策的自主性。正是基于以上兩點(diǎn)考慮，在歐盟委員會(huì)、歐洲央行、IMF以及德法兩國(guó)的推動(dòng)下，區(qū)域性援助機(jī)制EFSF、EFSM以及ESM相繼成立。

(二)促進(jìn)區(qū)域性援助機(jī)制的建立

IMF在歷次救助中的救助手段主要是充當(dāng)最后貸款人，向主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生國(guó)提供援助貸款，減輕其償債壓力；同時(shí)規(guī)定受援國(guó)家必須進(jìn)行一定程度的財(cái)政改革，以提升其國(guó)際信用，從而恢復(fù)國(guó)際社會(huì)對(duì)于危機(jī)發(fā)生國(guó)的信心。但是，IMF的這種貸款具有很明顯的滯后性與臨時(shí)性。主要體現(xiàn)在：(1)援助貸款的數(shù)額、安排以及發(fā)放時(shí)間等都是危機(jī)發(fā)生之后才進(jìn)行商議的，之前并沒有一個(gè)制度安排來確保貸款的發(fā)放；(2)貸款只是為了緩解危機(jī)及國(guó)家短期債務(wù)壓力，并不能從根本上解決危機(jī)發(fā)生的原因。

歐債危機(jī)與歷次金融危機(jī)以及主權(quán)債務(wù)危機(jī)不同的地方在于危機(jī)發(fā)生國(guó)家處于相對(duì)比較富裕的歐洲地區(qū)，以往較好的福利政策使得所需救援資金量遠(yuǎn)超往常危機(jī)援助資金數(shù)額，即便是IMF也難以獨(dú)自承擔(dān)救援工作，因此IMF積極推動(dòng)地方性援助機(jī)制的建立。在EFSM和EFSF兩個(gè)臨時(shí)性的救助機(jī)制的成立中，IMF主要提供了初始援助資金，提供咨詢服務(wù)，監(jiān)督救助計(jì)劃的實(shí)行，但是危機(jī)形勢(shì)仍然沒有能夠得到緩解。在此背景下，ESM以其制度的永久性以及援助措施的創(chuàng)新性獲得青睞。

ESM原定于2013年7月EFSF停止援助新項(xiàng)目之后再開始運(yùn)行。2011年12月9日，歐盟峰會(huì)與會(huì)首腦達(dá)成共識(shí)，為了更好地進(jìn)行危機(jī)援助， ESM將提前一年啟動(dòng)，與EFSF共享運(yùn)作團(tuán)隊(duì)，并行一年。但是由于歐盟核心成員國(guó)德國(guó)直到2012年6月仍未正式批準(zhǔn)ESM成立，而荷蘭和芬蘭等國(guó)明確反對(duì)ESM干預(yù)債市，因此ESM的啟動(dòng)日程一拖再拖。2012年7月18日，IMF發(fā)布長(zhǎng)達(dá)45頁專門針對(duì)歐元區(qū)問題的報(bào)告，明確指出若ESM被推遲執(zhí)行，將損害危機(jī)應(yīng)對(duì)措施的效力。在各方努力下，ESM最終于2012年10月8日正式啟動(dòng)。

總體而言，IMF通過援助貸款、倡議改革以及引導(dǎo)輿論等方式介入到歐債中的援助過程中，取得了較好的成果，尤其是永久性援助機(jī)制ESM的成立，有效阻止了歐債危機(jī)惡化的趨勢(shì)，成為歐債危機(jī)援助的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在接受援助前后，各危機(jī)發(fā)生國(guó)家也按照IMF和歐盟的建議進(jìn)行了各種各樣的改革，以改變其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀。歐元區(qū)內(nèi)的國(guó)際收支失衡程度有所降低，歐元區(qū)體制缺陷所帶來的不利影響也得到了一定抑制。

五、 結(jié)語

IMF的援助貸款具有三方面作用：(1)幫助危機(jī)國(guó)家償還到期債務(wù)，以避免其采取破壞性的經(jīng)濟(jì)調(diào)整措施或主權(quán)債務(wù)政策來避免違約。(2)具有催化劑作用，為危機(jī)國(guó)帶來更多資金。IMF向成員國(guó)貸款，一方面意味著這些國(guó)家必須要采取相應(yīng)政策調(diào)整措施，另一方面相當(dāng)于給這些國(guó)家的主權(quán)債務(wù)做擔(dān)保，有助于增強(qiáng)投資者信心。(3)預(yù)防歐元區(qū)內(nèi)其他國(guó)家的潛在主權(quán)債務(wù)危機(jī)。一國(guó)資本賬戶危機(jī)通常會(huì)傳染到與其經(jīng)濟(jì)來往密切的其他國(guó)家，應(yīng)在資本賬戶問題演變?yōu)閺V泛性危機(jī)前，采取措施加以控制。

IMF在對(duì)歐債危機(jī)的救助過程中，其援助機(jī)制也表現(xiàn)出一些需要改進(jìn)的地方：(1)援助資金短缺。資金短缺問題是制約IMF發(fā)揮危機(jī)援助職能的瓶頸，如果不能確保IMF資金來源的持續(xù)性，其作用的發(fā)揮將受到極大限制。(2)貸款援助方案仍比較僵化。成員國(guó)出現(xiàn)危機(jī)向IMF尋求援助時(shí)，IMF為了收回其貸款，往往建議成員國(guó)實(shí)行緊縮政策來恢復(fù)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。(3)援助決策仍由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)。

IMF的投票機(jī)制決定了重大決策仍由發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，在一些關(guān)鍵問題上，若得不到發(fā)達(dá)國(guó)家的支持，IMF的貸款援助就不會(huì)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

總體而言，IMF在歐債危機(jī)的救助過程中發(fā)揮了積極的作用。一方面，在歐債危機(jī)“ESM+IMF+雙邊貸款”的混合救助貸款機(jī)制中，IMF由于自身資金限制，只提供了占援助貸款總額1/3左右的份額，承擔(dān)著輔助性的貸款人角色。但是在歐債危機(jī)早期，區(qū)域性援助機(jī)制還沒有建立起來，IMF的貸款有效地延緩了危機(jī)的進(jìn)一步蔓延。另一方面，IMF促成了EFSM以及EFSF的成立，并最終建立了永久性機(jī)制ESM。在歐債危機(jī)的援助過程中，這些區(qū)域性援助機(jī)制也一直占據(jù)著主導(dǎo)作用，這是區(qū)域經(jīng)濟(jì)治理的一個(gè)重大發(fā)展。

[本文受國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(編號(hào)：13BGJ014)的資助。]

(作者單位：①北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，②北京大學(xué)軟件與微電子學(xué)院；責(zé)任編輯：周明)