翁士洪

〔摘要〕

在以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標的新時期，如何提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革，是考驗各級黨委的治理能力與治理智慧的大問題。浦東新區(qū)的鎮(zhèn)黨代會常任制，其核心機制體現(xiàn)在實現(xiàn)黨內(nèi)民主的運作機制上，包含三個方面內(nèi)容：民主選舉機制、民主決策機制和民主監(jiān)督機制。對其研究總結(jié)與提煉分析有利于加快我國地方黨內(nèi)民主發(fā)展的進程，同時，對于黨代會常任制的進一步推進也具有基礎(chǔ)性的意義。

〔關(guān)鍵詞〕

黨代會常任制；黨內(nèi)民主；浦東新區(qū)；民主選舉；民主決策；民主監(jiān)督

〔中圖分類號〕D267.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2016）04-0059-10

在以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標的新時期，如何提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設制度改革，加強民主集中制建設，從而充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，提高黨的領(lǐng)導水平和執(zhí)政能力，是考驗各級黨委的治理能力與治理智慧的大問題?！包h內(nèi)民主是黨的生命。”〔1〕黨的十六大報告首次將黨內(nèi)民主提到直接關(guān)系黨的建設和發(fā)展的全局、關(guān)系黨和國家政治生活的全局、關(guān)系黨和社會主義事業(yè)興衰成敗的高度。十八大報告再次肯定了這個命題?！包h內(nèi)民主是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一的重要保證?！薄?〕其中，學界通常認為，黨內(nèi)民主可以成為中國政治民主化的突破口，而黨代表常任制已被視為發(fā)展黨內(nèi)民主的突破口，這可以認為黨的代表大會常任制（簡稱黨代會常任制）有可能成為中國政治民主化的突破口。〔4〕黨代會常任制是馬克思主義執(zhí)政黨從根本上竭誠體現(xiàn)人民主權(quán)的組織形式，執(zhí)政黨通過這種政治運作機制，達到始終代表最廣大人民利益的政治目標。〔5〕現(xiàn)有研究文獻中，有關(guān)縣、市層面上的黨代會常任制的研究較多，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制的研究很少。所以研究黨代會常任制，尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制的民主運作核心機制顯得尤為重要。

黨代會常任制的核心機制體現(xiàn)在實現(xiàn)黨內(nèi)民主的運作機制上，包含三個方面內(nèi)容：民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督。其中民主決策體現(xiàn)了廣大黨員的參與性，民主監(jiān)督體現(xiàn)了民主的競爭性，民主選舉同時體現(xiàn)了民主的參與性和競爭性，這就較好地回應了民主的實質(zhì)。實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表大會常任制的試點工作，是擴大黨內(nèi)民主，并進而推動社會主義政治文明的一種探索與嘗試。這便需要研究黨代會常任制的理論模式與運行機制，從而總結(jié)與提煉分析其理論與實踐價值。這有利于加快我國地方黨內(nèi)民主發(fā)展的進程，同時，對于黨代會常任制的進一步推進也具有基礎(chǔ)性的意義。

2002年始，浦東新區(qū)按照中央和上海市委精神，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面啟動了鎮(zhèn)黨代會常任制試點工作。十多年來，浦東新區(qū)按照制度先行、循序漸進、注重實效的原則，以項目化推進為抓手，在24個鎮(zhèn)逐步推開并全面實行了黨代會常任制工作。各鎮(zhèn)結(jié)合自身實際，加強探索創(chuàng)新，積累了一定的工作經(jīng)驗并形成了一定的工作成果，實現(xiàn)了“多點開花、各具特色”的鎮(zhèn)黨代會常任制工作格局，積極打造具有浦東特色的常任制工作品牌。浦東新區(qū)的鎮(zhèn)黨代會常任制的民主新機制，包含了“12+7”項（表1），核心體現(xiàn)在“三制”，即：民主選舉機制、民主決策機制和民主監(jiān)督機制。

浦東新區(qū)的黨代會常任制的民主新機制的“12+7”項中，12項基礎(chǔ)項目為規(guī)定項目，各鎮(zhèn)必須實行，7項重點項目為自選項目，各鎮(zhèn)自行決定，實行符合鎮(zhèn)情的特色項目。當然，浦東新區(qū)和全國其他地區(qū)黨代會常任制的開展情況有諸多相似，因此也會和其他地區(qū)的做法有共同之處。

一、民主選舉機制

民主選舉，是黨代會常任制的起點，因為選舉是民主的基石。在代議制民主制度下，公眾對自己代表的選擇，最普遍、最實際、最公平、也最為公眾所接受的形式，還是選舉，盡管選舉本身有不少漏洞。比如，被馬克思充分肯定的巴黎公社模式，一條最重要的原則，就是一切公職人員都由人民選舉產(chǎn)生，并隨時可以罷免。在列寧對民主的解釋中，最突出的一條，就是國家機關(guān)和黨的機關(guān)的一切領(lǐng)導人員都經(jīng)過普遍、秘密的無記名投票選舉產(chǎn)生?？梢哉f，選舉是民主借以實現(xiàn)的首要途徑。在浦東新區(qū)鎮(zhèn)黨代會常任制的制度設計中，在黨代會年會上進行“公推直選”是民主選舉的方式，是黨代會常任制有效推進的起點。

（一）黨代會年會制

政黨年會制的理論與實踐探索，歷史悠久。英國1833年正式建立的保守黨和1839年建立的自由黨，都先后實行年會制；德國1836年成立的工人正義者同盟，其同盟章程規(guī)定每年5月進行改選，各級組織領(lǐng)導人任期都是一年。1840年成立的被恩格斯稱之為“近代第一個工人政黨”的英國工人“全國憲章派協(xié)會”，從1840年到1848年先后召開了八次全國性的代表大會。英國資產(chǎn)階級政黨創(chuàng)始的年會制、工人階級憲章派實行代表大會年會制的經(jīng)驗給予馬克思、恩格斯以有益的啟迪?！?〕共產(chǎn)黨代表大會年會制，至今也有一百六十多年，由馬克思、恩格斯所創(chuàng)立。1847年，馬克思、恩格斯在參與創(chuàng)建共產(chǎn)主義者同盟時主張，黨代會必須實行年會制，每年召開一次黨的代表大會在他們參與起草的《共產(chǎn)主義者同盟章程》第三十三條規(guī)定：“代表大會于每年8月舉行。遇緊急狀況中央得召集非常代表大會?！薄?〕從而開創(chuàng)了共產(chǎn)黨代表大會年會制。1869年建立的國家民族范圍內(nèi)的第一個共產(chǎn)黨――德國社會民主工黨，堅持實行黨代表大會年會制，召開了33次黨代表大會。1876年成立的美國社會主義工人黨，1879年成立的法國工人黨以及1884年成立的英國社會民主聯(lián)盟等民族國家群眾性工人政黨都無一例外地采取了黨代表大會的形式，決定黨內(nèi)重大問題。〔8〕列寧在定義黨內(nèi)民主時指出：“黨內(nèi)的一切事務由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；并且，黨的負責人員、所有領(lǐng)導成員、所有機構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換?！薄?〕中國共產(chǎn)黨代表大會制度的建立與運作，是對無產(chǎn)階級革命導師的黨代會年會制的框架設計的繼續(xù)探索，中國共產(chǎn)黨代表大會制度經(jīng)歷了從每年一次到三年一次，從常任制到非常任制的五年一次，再到肯定和試行常任制的曲折發(fā)展歷程，并不斷賦予更多的內(nèi)涵和創(chuàng)新內(nèi)容?！?0〕黨的十八大報告明確指出：“落實和完善黨的代表大會任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點。”〔11〕

黨代會年會制最基本的特征是每年召開一次黨的代表大會。盡管全國各地黨代會制試點中年會的內(nèi)容較多，且有所不同，但是基本上都包含以下四項：選舉、審議、決定和評議。選舉方面內(nèi)容主要有：選舉出席上級黨的代表大會的代表；在換屆時選舉黨委書記、副書記；選舉（增補）黨委、紀委委員和候補委員。浦東新區(qū)的鎮(zhèn)黨代會年會制的特色在于年會主題化，其中公推直選是其亮點。

（二）公推直選

“公推直選”作為中國共產(chǎn)黨從1999年開始進行的黨內(nèi)建設中具有標志性的創(chuàng)新成果，也是基層黨內(nèi)民主建設中一種新的選舉民主模式?！肮啤笔侵更h員和群眾公開推薦基層黨組織領(lǐng)導班子成員，是一個初始提名的問題，目的是增進基層黨組織領(lǐng)導班子的合法性基礎(chǔ)；而“直選”是指黨員直接選舉基層黨組織書記、副書記，是一個自由選擇的問題，目的是更好地體現(xiàn)選舉人的意志。浦東新區(qū)拓展了直選的范圍至直選黨代表。

這其中，浦東新區(qū)高東鎮(zhèn)于2006年4月被區(qū)委組織部定位上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（紀委）換屆“公推直選”試點單位。從2006年8月初到11月初，全鎮(zhèn)2101名黨員選舉出黨委（紀委）委員；同時采取“兩推一選”的方式選舉了112名黨代表，并于黨委（紀委）第一次全體會議選舉出書記、副書記。2011年，高東鎮(zhèn)黨委（紀委）公推直選的試點工作進一步深化。作為鎮(zhèn)黨委（紀委）“公推直選”的延伸，2011年4月鎮(zhèn)機關(guān)、村居、企事業(yè)黨委等56個基層黨支部全部采用“公推直選”完成換屆。高東鎮(zhèn)通過公推直選產(chǎn)生黨代表、黨委委員和黨委書記，從選舉源頭上理清了黨內(nèi)權(quán)力的“上游”和“源頭”，凸顯了黨代表和黨委的權(quán)力來源，彰顯黨員與黨代表之間、黨代表與黨委之間委托授予權(quán)力關(guān)系，為黨代會常任制工作的實施提供了基礎(chǔ)性的制度支撐。對此高東鎮(zhèn)某黨代表回憶道：“現(xiàn)在高東鎮(zhèn)黨內(nèi)民主選舉的第一步跨出了。2006年我們鎮(zhèn)第一次‘公推直選得以圓滿成功，第一次公推直選后我們要求班子成員每年都要到基層（村、居委）進入家庭去走訪。這些年我們一直覺得要多了解下面，解決一些問題?！雹?/p>

高東鎮(zhèn)在推進“公推直選”和黨代會常任制方面得到較快發(fā)展的同時，也發(fā)現(xiàn)了一些問題和不足。比如，黨代表肩負的艱巨任務同自身的履職能力的現(xiàn)實之間尚存在差距，代表履職能力還需要提高；一些制度設計細化仍然不夠，無法全面發(fā)動黨代表和黨員的積極性；鎮(zhèn)外來產(chǎn)業(yè)工人數(shù)量較多，如何通過“公推直選”和黨代會常任制輻射外來產(chǎn)業(yè)工人黨員以影響外來產(chǎn)業(yè)工人群體等。這些涉及到黨員權(quán)利的實現(xiàn)和保障、黨內(nèi)權(quán)力機構(gòu)的設置與運行、黨內(nèi)監(jiān)督、制度整合等問題，都需要在實踐中進一步探索和深化。

二、民主決策機制

民主決策，這是黨代會常任制的過程，因為決策是民主的根本。黨的代表大會制度的實質(zhì)從根本上來說，就是黨員通過選舉授權(quán)于黨代表，通過黨代表參與代表大會來表達自己的利益訴求，并通過決策表決來爭取實現(xiàn)自身的利益?！?2〕浦東新區(qū)鎮(zhèn)黨代會常任制的民主決策機制主要體現(xiàn)為民主參與和民主決策兩方面。

（一）民主參與：黨代表提案提議制

黨代表提案提議制就是通過黨代表參與代表大會，并吸納普通黨員群眾的意見，讓普通黨員群眾間接參與黨代會，表達自己的利益訴求，體現(xiàn)自己的意志，實現(xiàn)民主參與的制度安排。

黨的十六屆四中全會《決定》規(guī)定：“黨代會召開期間，黨代表聯(lián)名可以向大會提出屬于同級黨代會職權(quán)范圍內(nèi)的提案”，①在黨代會閉會期間，黨代表可以通過座談、列席會議等方式，對涉及本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、黨的建設等重大決策和黨內(nèi)重要文件的制定，提出意見和建議。

浦東新區(qū)《關(guān)于深化鎮(zhèn)黨員代表大會常任制工作的實施辦法》對于黨代表的提案提議制度規(guī)定如下：“代表在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，可以向鎮(zhèn)黨員代表大會或鎮(zhèn)黨委提出提案提議。鎮(zhèn)黨員代表大會召開期間，代表10人以上聯(lián)名可以向大會提出提案。提案應有案由、案據(jù)和方案。鎮(zhèn)黨員代表大會閉會期間，代表可以個人、聯(lián)名或代表小組的方式，書面提出代表提議。提案提議內(nèi)容應屬于鎮(zhèn)黨員代表大會黨委會職權(quán)負責范圍?！雹谄謻|區(qū)委并且制定了《中國共產(chǎn)黨上海市浦東新區(qū)黨代表大會代表提議工作暫行辦法》。

鎮(zhèn)黨代表向鎮(zhèn)黨代會及其鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)黨委所屬基層組織提出對各方面工作意見建議的提案，是黨代表行使民主權(quán)利，健全黨內(nèi)民主的重要形式。在此方面，高行鎮(zhèn)比較有代表性， 2002年就開始在浦東新區(qū)率先試點黨代會常任制工作，將黨代表提案制度作為新的工作重點。比如2011年的《高行鎮(zhèn)黨員代表大會代表提案工作實施細則》（試點），就明確了提案的格式、審查交辦、辦理答復、相關(guān)工作要求，確保了提案工作的規(guī)范性和可操作性：

“提案的方式應該是在黨員代表大會召開期間，由鎮(zhèn)黨代表5人以上（含5人），聯(lián)名向大會提出書面意見和建議?！薄拔戳腥胱h案的，作書面提議處理。為了確保提案真正落實到位，黨委在黨代會后召開提案交辦會議，確定主辦單位和協(xié)辦單位，明確責任分工以及辦理、答復時限，切實增強提案辦理的針對性和時效性。主辦單位在提案交辦后于6個月內(nèi)要將代表提案辦理情況書面答復代表，年終報告辦理結(jié)果。對不能如期辦理完結(jié)，需要履行報批手續(xù)?！?/p>

另外，高行鎮(zhèn)還組織部分代表開展提案辦理的專項視察，到實地查看，以強化提案辦理的專項視察監(jiān)督力度，增強代表履職的責任意識。

黨代表的提議也稱為黨代表的意見建議。黨代表的意見建議權(quán)是指黨代表通過黨代會或直接向黨委、紀委以及黨委職能部門提出意見建議的職權(quán)。2009年上海市委組織部制訂《關(guān)于開展黨員代表大會常任制試點工作的意見（試行）》，重點選擇一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展黨代表常任制代表提案、提議試點工作。浦東新區(qū)也探索建立了閉會期間代表提議的處理回復機制，并建立起以代表組為主要形式的黨代表日常活動機制，全區(qū)390名黨代表大會劃分成22個黨代表活動小組，這些為提升黨代表的作用開拓了有效途徑。浦東新區(qū)的部分鎮(zhèn)選擇了黨代表提議這項自選項目，并制定相應措施。

提案提議制度，由于有了黨代表甚至黨員群眾的民主參與途徑，可以為科學決策的參考發(fā)揮重要作用，尤其當之與“下評上”的制度相結(jié)合時，便更加可以產(chǎn)生倒逼機制。浦東新區(qū)鎮(zhèn)黨代表提案制度的運行實踐效果較好。比如川沙新鎮(zhèn)，2010年2月24日《人民日報》、《解放日報》、新華網(wǎng)、《支部生活》專門采訪了其關(guān)于黨代表常任制的經(jīng)驗。訪談時川沙新鎮(zhèn)認為：

“提議提案，這對科學決策是有幫助的。每年有10-13個提議提案。大部分都是老百姓關(guān)心的問題。比如說有盜竊問題，后來都安裝紅外線報警器，這是上海市鄉(xiāng)鎮(zhèn)第一個安防系統(tǒng)。鎮(zhèn)里補貼，老百姓補一點，老百姓非常歡迎。當時川沙新鎮(zhèn)有個工業(yè)園區(qū)，大量企業(yè)進來了，排污廢氣的問題受到關(guān)注，有黨代表提出，通過提案制，并且把問題解決，老百姓有問題都會和黨代表說，黨代表起到了橋梁的作用，幫助老百姓解決了很多問題。我們要做什么提案，就要通過召開座談會、走訪群眾、個別訪談等形式進行了解?！雹?/p>

（二）民主決策：開放式起草報告

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，“討論并決定黨的重大問題”是黨代會的重要職責之一。這就是說，黨代會上需要做出決定的重要問題，必須經(jīng)過黨代表集體決策。

黨員參與黨內(nèi)事務，是推進決策的科學化、民主化，增強黨的生機和活力的重要條件。世界上很多政黨都認識到，政策制定不僅要依靠黨的領(lǐng)導人或?qū)＜?，而且是鼓勵黨員廣泛參與黨的大政方針的決策過程。依據(jù)喬·薩托利的民主理論，影響一個決策團體決策民主化程度有三個主要變量：決策者的人數(shù)、選擇（任命）決策者的方式和決策規(guī)則?！?3〕另外公共決策的程序和主體合法同樣必須得到公眾的參與和認可才有效。相反，如果公眾參與不足，那么即使有專家咨詢制度和有限的政治溝通機會，由于信息資源的有限性和不對稱性，也會造成弱勢的利益相關(guān)者在決策過程中缺位、專家的角色錯位與黨委政府的越位?！?4〕

有效的機制就是開放式?jīng)Q策模式。開放式?jīng)Q策模式大致屬于梅伊的鞏固模式〔15〕和王紹光的借力模式。美國學者科恩指出：“在所有決議規(guī)則中，多數(shù)裁定規(guī)則是最普通和最重要的。由于多數(shù)裁定規(guī)則集效率與保護作用于一體，所以常被選定為最合適的折衷辦法?！薄?6〕從中國的黨代會形成的歷史可以看出，黨代會制度的實質(zhì)是黨員對黨內(nèi)事務的當家作主，它體現(xiàn)的是集體決策、科學決策的原則，因為黨員是黨內(nèi)民主的主體。中國共產(chǎn)黨決策的一個基本原則就是集體決策，具體表現(xiàn)為“集體領(lǐng)導、民主集中、個別醞釀、會議決定”。集體領(lǐng)導是黨的領(lǐng)導的基本要求，民主集中是領(lǐng)導決策的具體實踐過程和根本保證，個別醞釀是科學決策的必要環(huán)節(jié)和基本方法，會議決定是集體決策的實現(xiàn)形式和必經(jīng)程序。〔17〕“對于中國共產(chǎn)黨來說，不論是決策本身的要求，還是組織結(jié)構(gòu)、組織性質(zhì)以及組織任務對決策的要求，都決定了黨內(nèi)決策必須實行集體決策……對于中國共產(chǎn)黨而言，決策要具有科學性必須具備四個條件：一是政策提出的開放性；二是決策參與的集體性；三是決策過程的程序性；四是決策論證的科學性。”〔18〕開放式?jīng)Q策就是一種較好的集體決策方式。

浦東新區(qū)在鎮(zhèn)黨代會常任制的工作中“開放式?jīng)Q策”的方法是開放式起草黨委報告制度，充分發(fā)揮黨代表在民主決策中的主體作用。浦東新區(qū)將開放式起草黨委報告制度作為規(guī)定項目，也就是說所有的鎮(zhèn)都必須選擇這個項目。黨代會的大會報告是黨代會年會的“核心”，是鎮(zhèn)黨委和全體黨員或黨員代表的意志體現(xiàn)。主題化黨代會報告，每年的年會主題是重中之重。其中北蔡鎮(zhèn)比較有代表性。

北蔡鎮(zhèn)的開放式起草報告制度，改變以往“少數(shù)人關(guān)起門寫報告、大會領(lǐng)導讀報告、代表會上聽報告”的習慣做法，形成一種上下結(jié)合，廣泛參與，集思廣益，交流促進，提高思想和工作水平的“一告知、三討論、一綜合”的開放式起草報告過程。通過實踐開放式起草報告制度，北蔡鎮(zhèn)體會到至少三個明顯的收獲：

一是增進了上下的工作共識，夯實了凝心聚力、攻緊克難、謀發(fā)展上臺階的思想基礎(chǔ)。二是強化了干部“主動站高一層想問題、主動超前一段謀發(fā)展、主動跨出一步搞配合”的意識和自覺性。三是密切了黨群政群干群關(guān)系，實現(xiàn)了“我”到“我們”、“要我做”到“我要做并做好”深刻轉(zhuǎn)變，調(diào)動了各方面的積極性，增進了工作合力。①

當然，浦東新區(qū)的“開放式起草報告”模式依然處于完善的過程中，公眾缺乏對黨委政府有效、制度化的監(jiān)督和評估，而且實際有效與互動的參與還不夠，這需要用各種制度作為保證，必須不斷完善決策的規(guī)則和程序，以制度的方式將決策的范圍、效率、形式等各方面都確定下來，防止黨委政府決策的隨意性。

三、民主監(jiān)督機制

民主監(jiān)督，這是黨代會常任制的終點，因為監(jiān)督是民主的保障。監(jiān)督作為對權(quán)力的制約和對權(quán)利的保障，始終與權(quán)力、權(quán)利相伴而行。英國史學家約翰·阿克頓（John Acton）有一句名言：“公共權(quán)力容易使人腐化，絕對的公共權(quán)力絕對使人腐化?！薄?9〕因為在客觀上，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”?！?0〕面對公共利益和私人利益的對立，排除公共權(quán)力的腐蝕性，最有效的措施就是對權(quán)力進行監(jiān)督。美國著名政治家伍德羅·威爾遜認為，“一個有效率的、被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機構(gòu)”，不應“僅限于表達全國民眾的意志，而還應該領(lǐng)導民眾最終實現(xiàn)其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監(jiān)督”。〔21〕監(jiān)督是保證決策落實的重要環(huán)節(jié)，是防止權(quán)力腐敗的重要手段。因而，實行黨代表大會常任制，必須著眼于發(fā)揮監(jiān)督功能。所謂監(jiān)督，是監(jiān)督主體圍繞既定目標或主體利益，采用檢查、審核、督促、評議等手段，促進工作開展或者維護自身權(quán)益的活動，〔22〕其重點是針對公共權(quán)力的資源、主體權(quán)責、運作效能等而相對獨立地開展地檢查、審核、評議、督促活動?！?3〕如果執(zhí)政黨不能充分代表民眾的利益、反映民眾的愿望和要求，同時，作為權(quán)力來源的人民群眾難以對執(zhí)政黨進行有效的制約和監(jiān)督，那么就會導致執(zhí)政黨失去了繼續(xù)執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)?！?4〕

重視黨內(nèi)監(jiān)督，已經(jīng)成為國際政黨政治的普遍現(xiàn)象?！?5〕鄧小平也曾明確指出：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)。”〔26〕

2003年12月31日中共中央印發(fā)并于2004年2月17日新華社以通稿形式向國內(nèi)外公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，是中國共產(chǎn)黨的第一部黨內(nèi)監(jiān)督的法規(guī)。條例首次規(guī)定了黨代表的監(jiān)督權(quán)利和監(jiān)督責任，從而為全面深入推行黨代會常任制找到了最佳切入點。〔27〕

常任制條件下黨代表發(fā)揮作用的方式與非常任制條件下的一個顯著區(qū)別在于：黨代表可以在黨代會閉會期間定期或不定期、有組織或以個人的名義開展視察調(diào)研活動，行使監(jiān)督權(quán)。主要的方式與途徑，除了黨委的工作安排和部署要舉行黨代表聽證會，以及定期組織黨代表對“兩委”委員進行測評以外，還應該有如下兩種重要方式：一是組織黨代表開展視察調(diào)研活動，二是黨代表詢問質(zhì)詢制度。浦東新區(qū)各鎮(zhèn)在黨代表巡查視察調(diào)研和詢問質(zhì)詢這兩方面都有所創(chuàng)新。

（一）黨代表視察調(diào)研制度

黨代表開展視察或黨代表根據(jù)情況自行開展調(diào)查研究，是黨代表在閉會期間行使代表職責，落實代表在決策建議、信息反饋、決策與執(zhí)行監(jiān)督等方面作用的一項重要途徑。浦東新區(qū)《關(guān)于深化鎮(zhèn)黨員代表大會常任制工作的實施辦法》對于黨代表視察制度有如下規(guī)定：“通過代表視察、巡查等方式，對黨委、紀委及有關(guān)部門工作以及對基層黨組織貫徹執(zhí)行上級黨組織的指示精神、代表提案提議辦理情況進行日常監(jiān)督?！雹?/p>

黨代表有權(quán)在黨代會閉會期間深入基層、群眾中，調(diào)研黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)“兩委”工作中存在的主要問題，了解基層黨員群眾的思想狀態(tài)和工作建議。視察調(diào)研方式分代表集中視察調(diào)研和代表個人視察調(diào)研兩種。川沙新鎮(zhèn)制定并實施了比較詳細的黨代表視察制度，包括：對黨委職能部門的監(jiān)督，對黨支部工作的監(jiān)督評議，對政府工作聯(lián)合視察。①

此外，大團鎮(zhèn)、金橋鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn)②、新橋鎮(zhèn)、 新場鎮(zhèn)、惠南鎮(zhèn)、泥城鎮(zhèn)等圍繞如何提高鎮(zhèn)黨代表視察調(diào)研工作的實效性出發(fā)，積極探索視察調(diào)研的方式和途徑，使視察調(diào)研工作逐步走上制度化、規(guī)范化。③如泥城鎮(zhèn)通過以下三種方式來“搭建視察調(diào)研平臺”?！耙皇且茖W選擇內(nèi)容，突出視察重點。根據(jù)每年年會通過的決議、報告的重點來確定視察的內(nèi)容。二是創(chuàng)新視察方式，延伸視察嘗試。改變以往以集中視察為主的單一方式，采取集中視察和分散視察相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合、專題視察和小組視察相結(jié)合，增強視察的靈活性和實效性。三是拓寬視察途徑，放大視察效果。要把開展視察活動與調(diào)研結(jié)合起來，多方面、多層次地對視察過程中的相關(guān)問題進行全面了解和系統(tǒng)梳理?！雹茳h代表通過調(diào)查研究正好可以作為一種橋梁紐帶的溝通渠道，起到這種利益表達與民主監(jiān)督的作用。

盡管視察調(diào)研作為黨代表的一項權(quán)利確定下來，使黨代表的視察活動有組織保障，成為代表自主履行監(jiān)督職責的一個重要途徑。不過，在實際的運作中，開展調(diào)查研究更多地成為黨代表受黨委的委托，為黨委科學決策提供依據(jù)?！?8〕

常任制條件下，黨代表視察調(diào)研權(quán)的行使應該呈現(xiàn)這樣一種狀態(tài)：在方式上，一般應采用集中視察調(diào)研和黨代表個人持證視察調(diào)研相結(jié)合；在內(nèi)容上，黨代表視察調(diào)研主要是了解黨代會制定的路線、方針、政策的貫徹落實情況，特別是貫徹落實中存在的問題，黨代會選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導干部的任職情況和工作情況，黨員群眾的意見與建議，等等；在時間安排上，可以采用不脫產(chǎn)的方式進行視察調(diào)研，也可以根據(jù)情況需要，采用脫產(chǎn)的方式到基層進行視察調(diào)研；在處理結(jié)果上，黨代表視察調(diào)研主要是了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，但不直接處理問題，可以將發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題向黨代會或黨委反映?！?9〕

（二）詢問質(zhì)詢制度

詢問質(zhì)詢是黨代表在黨員代表大會召開或閉會期間，就“三重一大”以及黨員、群眾關(guān)注的熱點、難點問題提出詢問或質(zhì)詢，進行監(jiān)督的一項重要措施。浦東新區(qū)《關(guān)于深化鎮(zhèn)黨員代表大會常任制工作的實施辦法》在“實行黨員代表年會制”板塊中，對黨代表的詢問質(zhì)詢制度也有明確規(guī)定：“黨員代表大會召開或閉會期間，代表可以就‘三重一大以及黨員、群眾關(guān)注的熱點、難點問題提出詢問或質(zhì)詢，由黨委委員、紀委委員負責答復?！雹?/p>

①資料來源：中共浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)委員會，《川沙新鎮(zhèn)進一步延伸拓展黨代表常任制試點工作》，2013年5月22日。

②中共浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)委員會，《中國共產(chǎn)黨浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)代表大會常任制的實施辦法》，2012年7月17日。

③中共浦東新區(qū)委員會組織部編. 探索、積淀、拓展：浦東新區(qū)鎮(zhèn)黨代會常任制工作調(diào)研文集（內(nèi)部資料）2013年。

④資料來源：中共浦東新區(qū)泥城鎮(zhèn)委員會，《推動黨代會年會主題化試點工作邁上新臺階》，2013年5月15日。

⑤上海市浦東新區(qū)委員會組織部，浦委組[2013]18號，《關(guān)于鎮(zhèn)黨員代表大會常任制工作的實施辦法》，2013年3月28日。

從歷史上來看，最初的質(zhì)詢權(quán)產(chǎn)生于英國議會中，是由請愿權(quán)發(fā)展而來的?！?0〕質(zhì)詢權(quán)是常任制條件下黨代表發(fā)揮監(jiān)督作用的一種重要方式。黨代表的質(zhì)詢權(quán)是指黨代表根據(jù)黨員、群眾的意見和要求，對黨的領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導人的重要活動、決策和任免等，特別是可能涉及權(quán)力濫用、侵犯黨員群眾、利益的行為提出質(zhì)問、詢問，并要求其做出答復的職權(quán)。

那么，為何要進行詢問和質(zhì)詢呢？因為授權(quán)者向其授權(quán)的黨的同級委員會和紀律檢查委員會及其成員提出質(zhì)詢、詢問，是履行職責的必要方式，是監(jiān)督被授權(quán)者的必要手段，是確保決策正確、不濫用權(quán)力的重要形式之一，是再正常不過的事情。〔31〕

浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)、泥城鎮(zhèn)在代表詢問質(zhì)詢方面進行了探索實踐。如康橋鎮(zhèn)在2012及2013的年會上，都開展了代表詢問工作，并不斷深入完善。在實踐中，康橋鎮(zhèn)一是注重在黨代表詢問機制上探索實踐。鎮(zhèn)黨委把詢問活動列入黨代會議程，在黨委委員作年度專題述職的基礎(chǔ)上，黨代表們結(jié)合當前的各項重要工作，采取現(xiàn)場一問一答的方式，對黨委各項工作進行了現(xiàn)場詢問。對代表提出的詢問，根據(jù)條線分工和代表要求，由鎮(zhèn)黨委委員就各自分管工作對代表提問一一負責答復解釋。二是在詢問內(nèi)容上各有側(cè)重。詢問內(nèi)容主要圍繞鎮(zhèn)黨委工作報告中提出的奮斗目標、發(fā)展思路、工作重點、主要舉措等開展詢問。著重就黨委班子及其成員屆期內(nèi)在貫徹黨的方針政策，執(zhí)行鎮(zhèn)黨代會作出的決定、決議，履行崗位職責，帶頭創(chuàng)先爭優(yōu)，密切聯(lián)系黨員群眾，熱心為群眾辦實事好事等開展詢問。同時也結(jié)合黨代會前收集的黨情民意來詢問，對那些黨員群眾反映較為集中的熱點難點問題，由代表帶到黨代會上作為詢問的重點。通過黨代表詢問活動，搭建起一個黨內(nèi)平等溝通、互動交流的平臺，強化黨內(nèi)民主監(jiān)督、凝心聚力促進工作的有效落實。當然，從全區(qū)面上來看，新區(qū)的詢問質(zhì)詢工作還推進的不夠深入，效果還不夠明顯。

可見，民主監(jiān)督，包括黨代表視察調(diào)研和對黨代表的質(zhì)詢詢問制度正是民主選舉結(jié)果的檢驗方式，是黨員通過選舉授權(quán)給黨代表后保留的重要權(quán)利。

總而言之，浦東新區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會常任制試點實際工作中，產(chǎn)生了不少新的有益探索，初步形成了自己的特點與新機制，包括“12+7”項，其核心體現(xiàn)在“三制”，即：民主選舉機制、民主決策機制和民主監(jiān)督機制。浦東新區(qū)的黨代會常任制的民主新機制，是擴大黨內(nèi)民主，并進而推動社會主義政治文明的一種有益探索與嘗試。此外，由于當前的信息網(wǎng)絡社會重建了公共領(lǐng)域，黨代表常任制的實行面臨黨外更大的環(huán)境，社會和民眾，那么基層黨代會常任制和社會之間的服務與協(xié)調(diào)就顯得非常重要，這成為進一步研究的另一重要課題。

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