戴瑛+路巖

摘要：IUU捕魚以其破壞漁業(yè)資源環(huán)境，造成魚群種類的滅絕成為國際漁業(yè)規(guī)制亟待解決的問題之一。船旗國作為船舶的登記國家，應(yīng)當對本國船舶IUU捕魚行為承擔(dān)責(zé)任。綜合國外管制IUU捕魚的措施，提出我國加強IUU捕魚管制的建議。

關(guān)鍵詞：IUU捕魚；船旗國；責(zé)任

IUU捕魚是指Illegal（非法的）、Unreported（未報告的） Unregulated（未受管制的）的捕魚活動。針對莫氏犬齒南極魚的大量非法捕撈，在南極海洋生物資源保護委員會（簡稱CCAMLR）上首次提出。由于人類對利益的追逐，對海洋漁業(yè)的保護意識淡薄，國家相關(guān)機制、法律的不完善等因素的影響，各國船只都有從事IUU捕魚的行為，造成漁業(yè)資源的大規(guī)模減少。據(jù)經(jīng)濟合作和發(fā)展組織估計，在2007年，通過IUU手段進行捕撈的水產(chǎn)品數(shù)量就已經(jīng)占全球總量的30%，并且，大約有75%的野生漁業(yè)資源已經(jīng)過度開發(fā)或者已經(jīng)枯竭[1]，人們逐漸意識到IUU捕魚的危害，繼而開始重視對IUU捕魚的控制力度。在實施管理的過程中，船旗國有義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任來規(guī)制IUU捕魚行為。

1船旗國管制IUU捕魚的責(zé)任

國際法中的國家責(zé)任又稱為國家的國際責(zé)任，而船旗國管制IUU捕魚的責(zé)任是指船旗國在管制違反國際義務(wù)IUU捕撈的船舶時，應(yīng)當承擔(dān)法律責(zé)任。船旗國對管制IUU捕魚的責(zé)任主要體現(xiàn)在兩方面：第一，針對本國漁船IUU捕撈行為，船旗國承擔(dān)著加強管制，規(guī)范本國漁船，減少IUU捕魚總量的責(zé)任；第二，針對他國船舶實施的IUU捕撈行為，基于屬地管轄和保護性管轄，應(yīng)在本國領(lǐng)域內(nèi)采取措施維護國家主權(quán)，并與其他船旗國開展多邊合作，共同維護全球漁業(yè)資源，實現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展[2]。

1.1對國內(nèi)的船舶進行登記管理

漁業(yè)船舶的登記管理，首先是對船舶信息的登記管理。船旗國有責(zé)任掌握本國漁船盡可能完整的信息，以便采取保護及管理措施；對船舶進行登記管理，另一方面也可促使船舶主動承擔(dān)維護漁業(yè)資源的義務(wù)。其次便是確保船舶在海上作業(yè)時的安全，對船舶進行檢驗和頒發(fā)證件。船旗國的漁業(yè)監(jiān)管部門對船舶進行檢查，主要從船舶的安全性角度出發(fā)，檢驗其是否符合規(guī)定的一項重要措施。同時，為加強保障水上人身財產(chǎn)安全，對船旗國需要船舶技術(shù)設(shè)備狀況、人員配備情況進行檢查。在檢查中，針對有問題的船只，船旗國有義務(wù)要求該船舶禁止出海，進行整修，在糾正錯誤之后，進行安全復(fù)查，以確保船舶在海上航行的途中，不會有意外事故的出現(xiàn)。同時也需要報備漁業(yè)相關(guān)部門，征求其同意，否則不可擅自離港。為船舶頒發(fā)證件，是一種資格憑證，是對船舶所有權(quán)人權(quán)利的證明。給船舶頒發(fā)證書，可從根本上辨別是否為IUU捕魚，便于提高漁業(yè)監(jiān)管部門的執(zhí)法效率。為確保國內(nèi)船舶登記的順利進行，必須采取審查監(jiān)督措施，以防止權(quán)利的濫用和誤用，遺漏實施IUU捕魚的船舶。

1.2保護本國漁業(yè)資源

漁民之所以進行IUU捕撈，除經(jīng)濟利益的驅(qū)使外，還有一個較為重要的原因則是船旗國境內(nèi)沒有可以捕撈的漁業(yè)資源。目前，受海洋環(huán)境污染的影響，漁業(yè)資源日益短缺，船舶自然而然地轉(zhuǎn)向了漁業(yè)資源豐富的區(qū)域，以滿足自身的需求。在船舶自身不具有該區(qū)域捕撈資格時，便會產(chǎn)生大量IUU捕魚的現(xiàn)象。而大量IUU捕魚現(xiàn)象的出現(xiàn)，會造成漁業(yè)資源減少，魚群種類滅失的后果，從而影響其他船舶的合法捕撈，形成惡性循環(huán)。因此，從保護本國漁業(yè)資源的角度出發(fā)，船旗國有責(zé)任來維護漁業(yè)資源，以確保其能夠給船舶提供一個相對良好的捕撈環(huán)境。

1.3加大懲處措施

雖說船旗國有義務(wù)為本國船舶提供安全的捕撈環(huán)境，但是在本國船舶進行非法捕撈時，船旗國也有責(zé)任來實施處罰措施，以維護合法捕撈船舶的利益。對非法捕撈的船舶進行處罰，一方面，可以預(yù)防船舶再次從事非法捕撈，另一方面也具有警示其他船舶的作用。因此，加大懲處力度也是船旗國進行管制IUU捕魚的一項重要的手段。

1.4以船旗國監(jiān)督為主，以港口國監(jiān)督為輔

船旗國的監(jiān)督是指對懸掛本國國旗的船只進行監(jiān)督，而港口國的監(jiān)督是指對進入港口的外來船舶進行檢查和監(jiān)督。對船旗國而言，一般也為港口國，并且船旗國在二者之中，為主要的監(jiān)督管理船舶安全的行政責(zé)任主體。船旗國有責(zé)任對港口進行監(jiān)督，檢查外來船只的安全問題。港口國也有義務(wù)將自己發(fā)現(xiàn)的有進行IUU捕魚嫌疑船只的信息傳遞給船旗國。船旗國除了需要檢查最基本的船舶捕撈許可證，還需要細化、增加檢查的種類。在對外來入境船只的檢查上，歐盟提供了較好的借鑒內(nèi)容。按照歐盟的法規(guī)要求，外來船只在向歐盟輸入水產(chǎn)品時，除了需要附具《捕撈證書》、《衛(wèi)生證書》，還需要出具《再出口證書》、《加工廠聲明》等合法的捕撈證明文件，并進行核審，否則將被拒絕入境[3]。在檢查證書的同時，需重點查驗產(chǎn)品的描述、品種、產(chǎn)品代碼等相關(guān)信息是否與《衛(wèi)生證書》上的內(nèi)容相符。此外嚴格的對外來船只進行檢查，也可以督促外來的船只準備相關(guān)的證件，例如在應(yīng)對歐盟設(shè)立IUU壁壘上，泰國漁業(yè)積極應(yīng)對，努力防止歐盟IUU規(guī)定對泰國漁業(yè)帶來嚴重的沖擊[4]。從此看來，船旗國嚴格履行該項責(zé)任，也會間接達到減少外來船只進行IUU捕魚的效果。

1.5遵守國際條例，規(guī)范公海漁船活動

船旗國享有對本國在公海捕撈船舶進行管轄和執(zhí)法的權(quán)利。由此可見，船旗國應(yīng)承擔(dān)維護公海漁業(yè)資源、，養(yǎng)護公海的義務(wù)以及規(guī)范公海本國漁船活動的責(zé)任。隨著對公海的重視程度不斷提高，在管理上也逐漸加強。一些懸掛方便旗的漁船的漁業(yè)經(jīng)營者為規(guī)避養(yǎng)護公海資源的責(zé)任，懸掛方便旗出海捕撈作業(yè)的現(xiàn)象日益突出。針對該種現(xiàn)象，船旗國首先要做到遵守國際協(xié)定，采取法律手段對該國內(nèi)船舶進行規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，船旗國也要敦促該國船舶在進行捕撈作業(yè)時共同遵守國際條約，對該國船舶進行教育，提高船舶作業(yè)人員的維權(quán)意識，進而提升自身的素質(zhì)。在公海捕撈的船舶除本國船舶外還有其他船旗國的船舶，在發(fā)現(xiàn)其他船旗國的船舶進行非法捕撈時，應(yīng)及時予以制止，并且對該違法船舶進行登記，并通知該船舶所在國的漁業(yè)管理部門，讓管理部門能夠及時采取有關(guān)措施來制止該國家船舶的非法捕撈行為。基于公海人類共同擁有的性質(zhì)，在一定程度上，可能存在各船旗國都不想讓本國漁民在公海漁業(yè)資源的爭奪中處于劣勢地位的因素，面對該種可能性，船旗國就更應(yīng)努力履行本身的責(zé)任，遵守國際條約，監(jiān)督本國船舶在公海上的作業(yè)，共同創(chuàng)造遵守公約，合法的捕魚環(huán)境。

2國外規(guī)制IUU的經(jīng)驗

2.1船旗國對船舶的管理

船旗國管制IUU捕撈行為的最大阻力之一，便是船旗國無法獲悉IUU捕撈船舶的信息。所以在船舶登記管理方面，船舶信息管理的重要性不言而喻。以挪威為例，挪威首先對漁船進行定位追蹤，在漁船出海的過程中也能掌握漁船的信息。其次挪威對漁獲物進行登記審查，要求對漁獲物進行上報，并且挪威對較大型的捕撈漁船進行限制并予以強行登記，在一定程度上減少了IUU捕魚的可能性。

在船旗國對船舶進行登記的同時，也實現(xiàn)了船旗國對船舶捕撈權(quán)的授予，以澳大利亞為例，澳大利亞對漁船的捕魚權(quán)做出了限制，其規(guī)定只有符合本國規(guī)定的漁船才可以擁有捕魚權(quán)，并且對于實施IUU捕魚的船舶，澳大利亞會對該船舶的資格進行剝奪，嚴格管控船舶的捕魚權(quán)。

2.2養(yǎng)護本國資源，提高懲罰力度

在養(yǎng)護本國漁業(yè)資源方面，以韓國為例，韓國為恢復(fù)水產(chǎn)資源，不斷地擴展資源養(yǎng)護的工作，2007年投入的資金比2006年投入的資金增加57%左右，此外，韓國在不斷地推動海洋牧場的建設(shè)，逐步擴大漁業(yè)資源養(yǎng)護的范圍。

提高懲罰力度方面則以日本為例，日本在應(yīng)對IUU捕撈時采用提高罰款額度的措施，并將相關(guān)措施經(jīng)參議院全體會議一致通過后上升為法律。其主要針對的是侵犯日本權(quán)利的他國漁船。在法律中對拒絕停船接受漁業(yè)監(jiān)管人員檢查的外國人的罰款，相當于目前的10倍。日本加大對IUU捕魚船舶的罰款，一方面保護了本國的主權(quán)，另一方面在抑制IUU捕魚上起到了一定的作用。

2.3海上行政執(zhí)法隊伍的建設(shè)

在海上執(zhí)法隊伍的建設(shè)方面，以美國的海岸警衛(wèi)隊為例。在加強執(zhí)法隊伍建設(shè)上，美國的海岸警衛(wèi)隊從執(zhí)法人員的挑選，到執(zhí)法的力度，都很嚴格。海岸警衛(wèi)隊的海上執(zhí)法人員不僅要熱愛海洋，更要具備海軍科學(xué)知識，并且具有榮譽感和使命感，本身熱愛自身的工作且具有相關(guān)的技能。其次海岸警衛(wèi)隊在執(zhí)法的設(shè)備上，采取海、空雙面作戰(zhàn)，投入大量的高科技武器；從執(zhí)法的結(jié)構(gòu)上來說，海岸警衛(wèi)隊為統(tǒng)分結(jié)合，各部門在實現(xiàn)資源共享的同時，又可以相互監(jiān)督，既提高了執(zhí)法效率，又保證了執(zhí)法公正性。

2.4相互交流合作，共同應(yīng)對IUU捕撈

歐盟共同體采取確定黑名單的制度來抵制IUU捕魚。在確認該漁船是否進行IUU捕魚上主要分為四部分，最后舉行聽證，采取較為公平的手段來防治IUU捕魚，以減少誤判的可能。并且在黑名單上的船舶所在國，除因不可抗力的因素影響，禁止其進入歐盟的港口，歐盟共同體的成員都遵守歐盟共同體所制定的條例，如果第三國違反歐盟的相關(guān)規(guī)定，從事IUU捕魚或者購買其產(chǎn)品，歐盟便會采取將其列入“不合作國家名單”，并禁止該國的船只在歐盟內(nèi)?？咳敫酆弯N售其產(chǎn)品等[5]。

2.5嚴令禁止進口IUU捕撈的產(chǎn)品

船旗國在防治IUU捕魚上，主要目光投向的是海上捕撈船舶，而IUU捕撈產(chǎn)品最終是要投入市場，船旗國可以從最后一道工序來防治非法捕撈的現(xiàn)象。當IUU捕撈產(chǎn)品喪失市場，非法捕撈現(xiàn)象減少是必然的。以美國為例，美國國內(nèi)設(shè)立NOAA（美國海洋大氣廳），NOAA的一項職責(zé)便是定期向美國當局提供IUU捕魚的名單，而美國當局在接收到名單后會對IUU捕撈的認定國，發(fā)出停止IUU捕魚的聲明，當IUU捕撈認定國，依舊進行非法捕魚，那么美國當局就會采取禁止該認定國船只進入美國港口，禁止進口該國的捕撈產(chǎn)品[6]。

3我國規(guī)制IUU建議

3.1加大懲罰機制

進行IUU捕魚作業(yè)的漁民，可以牟取高額的利潤，且違法成本較低，致使IUU捕魚屢禁不止。因此，從這方面來看，國家需要提高IUU捕魚的成本，致使IUU捕魚收益減少。嚴厲的懲罰機制便可以間接地提高IUU捕魚的成本。我國在制定相關(guān)懲罰措施時，可以考慮來增加懲罰金額，采取吊銷船舶的捕撈資格證等更為嚴厲的措施。

3.2擴大養(yǎng)護的范圍

保護本國的漁業(yè)資源是船旗國的責(zé)任之一。因此，我國在防治IUU捕魚上可以擴大養(yǎng)護的范圍。由于漁民捕撈漁具網(wǎng)眼的密度較小，捕撈量增大，使得漁業(yè)資源減少，我國可以增大人為投放魚苗的范圍，促使?jié)O民在本國境內(nèi)的捕撈量增加。我國在漁業(yè)養(yǎng)護方面，不僅要擴大養(yǎng)護面積的范圍，還要擴大養(yǎng)護的種類范圍以及養(yǎng)護的形式。

3.3完善船舶管理制度

首先，信息化是時代發(fā)展的主流，國家在不斷向海洋邁進的同時，也應(yīng)加大信息化建設(shè)，滿足時代的需求。完善國家漁業(yè)數(shù)據(jù)中心是促進我國掌握本國船舶信息的首要條件，在完善漁業(yè)數(shù)據(jù)中心的同時，也應(yīng)該發(fā)展?jié)O業(yè)信息電子化，以方便查詢船舶的相關(guān)信息。此外，船舶監(jiān)控管理系統(tǒng)對在海上進行非法捕撈的船舶具有監(jiān)督作用。要實現(xiàn)對船舶的監(jiān)控，我國不僅要掌握船舶基本信息，也需要掌控船舶在海上的信息，通過信息來判斷，船舶在海上作業(yè)時是否違反國際法的相關(guān)規(guī)定。除了掌握信息之外，還需要進行定期審查，這樣可以實現(xiàn)信息的更正。歐盟登記黑名單制度可以為我國提出借鑒的意義[5]。在進入黑名單的船舶申請重新獲得資格時，需要謹慎認證，以確保沒有再進行IUU捕撈的可能。國家方面，可以采取限制船只進行IUU捕撈的次數(shù)，當船舶多次進行非法捕魚且達到限制的次數(shù)，可以采取剝奪其船舶的捕撈資格。

我國也可以探討對非法捕魚的船舶進行資格剝奪，并且采用網(wǎng)絡(luò)實名制的措施，對進行非法捕魚船只的船員在本人信用上進行標注，取消國家給予的一系列優(yōu)惠措施，減少觸犯IUU捕魚的可能。

3.4完善相關(guān)法律，強化執(zhí)法隊伍建設(shè)

在應(yīng)對IUU捕魚的問題上，首先需要完善相關(guān)法律，我國漁業(yè)法規(guī)的制定起步晚，存在一些地方性漁業(yè)法規(guī)、規(guī)章的條款與漁業(yè)法律以及行政法規(guī)相抵觸，用語上不規(guī)范的情況。隨著時代的發(fā)展，我國不斷地謀求與國際接軌，從我國國情出發(fā)，制定相關(guān)漁業(yè)法規(guī)是亟待解決的問題之一。其次，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。針對我國現(xiàn)存的法律及其規(guī)范性文件，相關(guān)部門也要做到嚴格遵守，提高實施的力度。

在應(yīng)對法律的實施和實現(xiàn)國家對本國船舶的管理方面，更需要一支強有力的執(zhí)法隊伍。而我國的海上執(zhí)法管理體系龐大且權(quán)力分散，國家海洋局和各省的漁業(yè)廳都有不同的管轄范圍，在對我國的船舶進行管理時，存在效率低下的缺點。由于我國的海上執(zhí)法人員并非都經(jīng)過專業(yè)的法律培訓(xùn)，其缺乏海上漁業(yè)的相關(guān)知識，美國的海岸警衛(wèi)隊為我國在執(zhí)法隊伍的建設(shè)上提供了借鑒作用。對于我國來說，需要明確各部門之間的責(zé)任，防止各部門之間的相互推諉，并且在各部門之間建立監(jiān)督措施，謹防海上執(zhí)法權(quán)力的濫用、誤用。其次需要更新我國的執(zhí)法設(shè)備，海上執(zhí)法設(shè)備屬于硬件設(shè)施，在追捕非法捕撈船舶上能夠發(fā)揮重要的作用。

3.5建立共同體制，共同抵制IUU捕魚的行為

在《聯(lián)合國海洋法公約》中明確規(guī)定，在公海上行駛的船舶，除國際條約或聯(lián)合國海洋法公約的明文規(guī)定之外，在公海上應(yīng)受船旗國的專屬管轄。而在法律的制定方面，各個國家都會針對本國國情制定管制IUU捕魚的條款，但由于國家制定的標準不一樣，在對待外國IUU捕魚的方面便有分歧。一些國家為追求利益，默示本國漁船在國外的IUU捕魚行為；或者本身在管制IUU捕魚方面欠缺系統(tǒng)的管理，導(dǎo)致在本國進行IUU捕魚的數(shù)量增加。針對上述情況，船旗國不僅需要在本國國內(nèi)管制IUU捕魚行為，更需要加強與其他國家的合作，來共同應(yīng)對IUU捕魚行為而產(chǎn)生的魚群種類滅絕等問題。現(xiàn)階段共同應(yīng)對IUU捕撈的措施是以協(xié)議的形式進行合作，其中適用較為廣泛的文件為糧農(nóng)組織通過的《負責(zé)任漁業(yè)行為守則》和IPOA-IUU，除了文件之外建立合作共同體制也是必不可少的。

共同體有特殊的責(zé)任以確保進口到本領(lǐng)域的水產(chǎn)品不能來自于IUU捕魚。共同體間還要加強合作，實行模擬練習(xí)，各國間達成默契，大國在一定程度上也要為小國提供援助。在合作的同時，要形成相互之間的監(jiān)督格局，以團體的形式共同抵制非法捕魚。

參考文獻：

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[2] 李良才，宋旭明.我國海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護與管理的法律對策[J].中國水產(chǎn)，2009（06）：25-26

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