劉福元

摘 要：在當(dāng)前城管執(zhí)法所面臨的諸多問題中，主體設(shè)置問題顯得格外重要卻又復(fù)雜難解，且呈現(xiàn)出鮮明的多維樣態(tài)：在橫向維度上，主要表現(xiàn)為城管主體在地位上是與其他工作部門平行還是屬于下設(shè)機(jī)構(gòu)，在管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)合上是獨(dú)立行使還是合署辦公，在履行職責(zé)的過程中如何與其他部門銜接乃至于協(xié)調(diào)配合；在縱向維度上，主要表現(xiàn)為城管主體在國務(wù)院和省級政府中是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置以及如何設(shè)置，在市區(qū)街道中層級數(shù)量和執(zhí)法權(quán)限等應(yīng)當(dāng)如何處理；而在內(nèi)部設(shè)置上，主要表現(xiàn)為城管內(nèi)部由哪些機(jī)構(gòu)組成，某些機(jī)構(gòu)的職能界限和特性，以及執(zhí)法隊(duì)伍的地位、性質(zhì)和編制方面的問題。對照現(xiàn)有的大城管立法例，探尋組織合理化的部門、層級和內(nèi)部設(shè)置，是最大限度地發(fā)揮城管職能的必經(jīng)環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：城管主體 部門關(guān)系 層級關(guān)系 大城管模式

中圖分類號：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）04-0094-18

在當(dāng)前城市管理綜合執(zhí)法所面臨的諸多問題中，盡管法定權(quán)限、處罰程序、強(qiáng)制手段、公眾參與以及內(nèi)部規(guī)范等一系列事項(xiàng)都直接影響著執(zhí)法效果及相對人的體驗(yàn)，但從城管自身的角度看，一個同樣重要甚至更為復(fù)雜難解的問題則是主體設(shè)置問題，包括部門地位、層級關(guān)系、內(nèi)部職能乃至于執(zhí)法隊(duì)伍和人員編制等，其中最為核心的就是城管部門應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置才能使其所享有的諸多職能得以最大限度地發(fā)揮。從行政組織理論的角度講，“組織發(fā)展的每一個階段都需要就組織結(jié)構(gòu)問題作相關(guān)決策，其中包括了決定創(chuàng)建什么樣的組織結(jié)構(gòu)，以及……需要廢除哪些現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)以改造當(dāng)前的組織結(jié)構(gòu)”。①而科學(xué)合理的組織設(shè)置也是后續(xù)職能履行、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)乃至于資源分配和績效評價等的前提和基礎(chǔ)；與此同時，“機(jī)構(gòu)設(shè)置及其相互關(guān)系，通過管轄權(quán)明確主管行政機(jī)關(guān)”②等也是法律規(guī)范對包括城市管理在內(nèi)的行政過程進(jìn)行約束的首要方面。在此基礎(chǔ)上，2013年11月12日，中共十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，要求各級政府“減少行政執(zhí)法層級”、加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的“基層執(zhí)法力量”；2014年10月23日，中共十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，進(jìn)一步要求各級政府“理順城管執(zhí)法體制，加強(qiáng)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)，提高執(zhí)法和服務(wù)水平”。事實(shí)上，從機(jī)構(gòu)定位的視角觀察，城管主體并不是一個單向度的存在，而是處于一個多維的立體空間中：既有橫向上與其他政府工作部門之間的關(guān)聯(lián)，也有縱向上與上下級之間的關(guān)聯(lián)，還有其內(nèi)部具體的職能分工等事項(xiàng)。

一、城管主體的橫向維度：部門間的并行與協(xié)作

在城管主體的“多維構(gòu)設(shè)”中，“橫向定位”是指在某一級城市政府中，《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2008）第1條第5項(xiàng)規(guī)定：“將城市管理的具體職責(zé)交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、城市客運(yùn)、市政設(shè)施、園林、市容、環(huán)衛(wèi)和建設(shè)檔案等方面的管理體制?！币虼?，城管應(yīng)當(dāng)是作為城市人民政府的工作部門或下設(shè)機(jī)構(gòu)而存在。 城管主體與其他政府工作部門之間的關(guān)系問題，主要包括三方面內(nèi)容：一是城管主體在地位上是與其他工作部門平行還是屬于某一部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)；二是城管主體在管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)合上是獨(dú)立行使還是合署辦公；三是城管主體在履行職責(zé)的過程中如何與其他部門進(jìn)行銜接乃至于協(xié)調(diào)配合。

（一）城管主體的部門地位：并行還是下設(shè)

嚴(yán)格來說，城管主體的部門地位本來不應(yīng)該存在問題，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（2000）第2條規(guī)定：“試點(diǎn)城市集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級政府的一個行政機(jī)關(guān)，不得作為政府一個部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)?！倍秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（2002）第3條第4項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定：“不得將集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為政府一個部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)，也不得將某個部門的上級業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級主管部門。集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個獨(dú)立的行政執(zhí)法部門，依法獨(dú)立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。”按照上述規(guī)定，城管在城市政府中只能作為獨(dú)立的工作部門存在，而不能被設(shè)置成其他部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)。筆者考察了全國31個直轄市和省會城市（不含港澳臺）人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，除西寧、拉薩等3個城市未能獲得確切信息外，只有北京和上海兩地的城管主體被定性為“市政府直屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”和“市政府直屬機(jī)構(gòu)”，其余26個城市的城管主體皆被定性為市政府“工作部門”。

仍有一些地方并沒有完全確立“城管主體—市政府工作部門”之間的關(guān)聯(lián)。比如，在陜西省，西安、寶雞、咸陽、榆林的城管主體是政府獨(dú)立的組成部門，而渭南和漢中的城管主體則在2010年的機(jī)構(gòu)改革中被掛靠在市住房和城市管理局。參見王田華：《相對集中行政處罰權(quán)制度實(shí)施情況調(diào)研與思考》，載《價格與市場》2014年第2期，第33頁。 對此，筆者認(rèn)為，原因在于前述國務(wù)院的兩個規(guī)范性文件法律位階較低，可能難以獲得各地方的一體遵行；而作為上位法的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2004），《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規(guī)定：“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。”“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級人民代表大會常務(wù)委員會備案?！?則不僅沒有規(guī)定城管主體的相關(guān)內(nèi)容，反而賦予了地方政府部門設(shè)置的靈活性，即“組織法本身并沒有規(guī)定行政組織必須設(shè)立哪些職能部門，職能如何劃分，一切均由人民政府根據(jù)‘工作需要而定”。金國坤：《行政權(quán)限沖突解決機(jī)制研究——部門協(xié)調(diào)的法制化路徑探尋》，北京大學(xué)出版社2010年版，第26頁。 即城市政府即便將城管設(shè)置為工作部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，也并非毫無法律依據(jù)可言，因此，還需對城管作為城市政府獨(dú)立工作部門的正當(dāng)性進(jìn)行說明。

首先，從法理上說，一個機(jī)構(gòu)是否能在橫向上與其他工作部門處于并行關(guān)系，主要取決于其是否具有獨(dú)立的職責(zé)或職能，或者說，其是否能夠?qū)ｉT負(fù)責(zé)管理某一特定行政領(lǐng)域中的事務(wù)。吉爾霍恩（Ernest Gellhorn）曾言，“行政機(jī)構(gòu)的建立，通常旨在處理現(xiàn)時危機(jī)或糾正嚴(yán)重的社會問題?！畬τ诠惨蟮姆磻?yīng)，經(jīng)常是通過建立一個新的機(jī)構(gòu)，或授權(quán)一個現(xiàn)存的官僚機(jī)構(gòu)的方式來體現(xiàn)?！盵美]奧內(nèi)斯特·吉爾霍恩、巴瑞·B 鮑葉：《美國行政法和行政程序》，崔卓蘭等譯，吉林大學(xué)出版社1990年版，第1頁。 而在我國，2000年前后城管主體在各地方的設(shè)立，正是為了應(yīng)對在城市化進(jìn)程不斷加快的情況下，市容、環(huán)境、衛(wèi)生、園林、綠化乃至于道路、交通、建設(shè)等方面逐步涌現(xiàn)出來的種種錯綜復(fù)雜的問題?？梢哉f，盡管當(dāng)下城管主體的事權(quán)相當(dāng)龐雜，但大多是圍繞著“城市”和“公共空間”這兩個要素展開的，其職能具有明顯的獨(dú)立性和特定性。金國坤教授指出：“從職能部門的地位和性質(zhì)看，各職能部門是代表政府行使對某一領(lǐng)域或?qū)ｉT事務(wù)的管理權(quán)，一個職能部門一經(jīng)設(shè)立，便同時被賦予了某一方面或領(lǐng)域的行政管理和行政執(zhí)法權(quán)限?！鼻耙蕖?顯然，城管主體與城管領(lǐng)域之間的對應(yīng)關(guān)系為其政府工作部門的定位提供了基本的正當(dāng)性理由。

其次，政府工作部門的定位能夠解決城管在行政執(zhí)法中的主體資格問題。按照行政法學(xué)的一般理論，只有“行政主體”才能以自己的名義實(shí)施行政行為并承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任，才能以自己的名義作為行政復(fù)議的被申請人和行政訴訟的被告；或者說，只有具備主體資格者，才能獨(dú)立從事“城市管理綜合行政執(zhí)法”活動。這也是學(xué)者將“保證執(zhí)法主體的獨(dú)立性”、“經(jīng)批準(zhǔn)成立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有行政執(zhí)法主體資格”當(dāng)作“建構(gòu)綜合行政執(zhí)法主體”熊文釗主編：《城管論衡——綜合行政執(zhí)法體制研究》，法律出版社2012年版，第26—27頁。 首要條件的原因所在。而在政府內(nèi)部，一般而言工作部門普遍具有主體資格，而除特殊情況外，工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)則不具備主體資格。在這個意義上，盡管將城管作為下設(shè)機(jī)構(gòu)的部分地方在實(shí)踐中似乎并未受到執(zhí)法有效性的影響，但在法理上，主體資格的有無其實(shí)有著更為復(fù)雜而深遠(yuǎn)的意義，比如將執(zhí)法責(zé)任歸為所掛靠部門（如住建局等）的正當(dāng)性問題、制定規(guī)范性文件的位階及效力問題，以及更重要的，城管作為下設(shè)機(jī)構(gòu)與《行政處罰法》相對集中處罰權(quán)之間的沖突問題等等。

再次，將城管作為政府工作部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)還可能存在其他方面的問題。第一，城管在城市管理領(lǐng)域具有獨(dú)立的職能，因此也具有相應(yīng)的專業(yè)性和技術(shù)性，如果將城管設(shè)置為某一工作部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，則可能出現(xiàn)部門與機(jī)構(gòu)之間專業(yè)不匹配的問題，該部門難以指導(dǎo)和管理城管機(jī)構(gòu)的工作。而從另一個角度看，作為相對集中處罰權(quán)的主體，城管集成了原屬各個部門的事權(quán)，如果讓其作為其中某一部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，則會在部門與機(jī)構(gòu)的事權(quán)邏輯上出現(xiàn)明顯的悖論。第二，城管職能的獨(dú)立性使得其在外部行政過程中有特定的管理對象和執(zhí)法程序，在內(nèi)部的人員管理中有特定的考核、培訓(xùn)和監(jiān)督程序，而這些程序卻難以統(tǒng)合到其他工作部門中，若將其定位為某一部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，則難免會出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。第三，由于政府工作部門與其下設(shè)機(jī)構(gòu)之間相差至少一個層級，如果將城管定位為下設(shè)機(jī)構(gòu)，則在表面上會顯得政府對于城市管理這一職責(zé)的重視程度有所不足，在實(shí)體上也會影響到對于城管機(jī)構(gòu)人財(cái)物的分配，或者說，城管主體的層級越低，相應(yīng)的管理和執(zhí)法資源也會越少，這會使得本就難以負(fù)擔(dān)如此龐雜事權(quán)的城管資源更加捉襟見肘。

（二）城管主體的合署辦公：管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)

城管主體在橫向維度上一個較為常見的現(xiàn)象，即與自身性質(zhì)相同或相近的部門或機(jī)構(gòu)合署辦公，俗稱“一套機(jī)構(gòu)、幾塊牌子”。對此，筆者考察了全國31個直轄市和省會城市（不含港澳臺）城管主體合署辦公的情況。此處將城管辦公劃分成4種類型：（1）城管主體以“城市管理”為名獨(dú)立辦公，如“哈爾濱市城市管理局”、“石家莊市城市管理委員會”等；共有13個城市屬于此種類型，占城市總數(shù)的42%。（2）城管主體雖然獨(dú)立辦公，但其名稱并非“城市管理”，如“天津市市容和園林管理委員會”、“重慶市市政管理委員會”和“拉薩市市政市容管理委員會”履行城管職能，有3個城市屬于此種類型，占城市總數(shù)的9%。（3）在城管的合署辦公中，最為常見的就是“城市管理局”和“城市管理綜合執(zhí)法局”這兩個性質(zhì)相近的部門進(jìn)行合署辦公，如“南寧市城市管理局”和“南寧市城市管理綜合行政執(zhí)法局”合署辦公，“濟(jì)南市城市管理局”和“濟(jì)南市城市管理行政執(zhí)法局”合署辦公等，有12個城市屬于此種類型，占城市總數(shù)的39%。（4）有些城市中與城管合署辦公的對象較為特殊，如“上海市綠化和市容管理局”、“上海市林業(yè)局”和“上海市城市管理行政執(zhí)法局”合署辦公，“長春市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局”和“長春市城市管理行政執(zhí)法局”合署辦公等，有3個城市屬于此種類型，占城市總數(shù)的10%。

其中，“城市管理局”和“城市管理綜合執(zhí)法局”合署辦公的現(xiàn)象，涉及到城市管理過程中“管理權(quán)”和“執(zhí)法權(quán)”之間的相互關(guān)系，如果二者關(guān)系設(shè)置不當(dāng)，則會嚴(yán)重影響執(zhí)法效果乃至于城市管理整體上的實(shí)踐表現(xiàn)。筆者認(rèn)為：（1）基于主體資格或執(zhí)法資格的考慮，“執(zhí)法局”不應(yīng)成為“管理局”的下設(shè)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而至少應(yīng)當(dāng)與之處于平行地位。因?yàn)椋粌H在城市宏觀管理上“管理局”應(yīng)當(dāng)具有以自己的名義發(fā)布規(guī)范和命令的資格，而在城市的微觀執(zhí)法上“執(zhí)法局”也應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立實(shí)施行政處罰和強(qiáng)制并對執(zhí)法結(jié)果負(fù)責(zé)的資格。相反，如果“執(zhí)法局”成為“管理局”的下設(shè)機(jī)構(gòu)，則會出現(xiàn)微觀執(zhí)法中的責(zé)任由宏觀管理部門承擔(dān)這種“文不對題”的悖論。（2）在管理權(quán)和執(zhí)法權(quán)的關(guān)系上，上述這種合署辦公的情況可以視為是將二者一體化的模式，但仍有13個城市是由“管理局”或“執(zhí)法局”單獨(dú)履行城管職能，可以視為將二者相分離的模式，這也是城管體制的傳統(tǒng)模式。從簡化機(jī)構(gòu)的角度看，“管理局”和“執(zhí)法局”在職責(zé)領(lǐng)域（城市管理）上具有高度的同一性；而從行政過程的角度看，“政策制定”與“政策執(zhí)行”之間也具有顯著的關(guān)聯(lián)性，因此，二者的統(tǒng)一往往比分立更便于工作的開展。

至于部分地方將“非城管”主體作為履行城管職責(zé)的部門，筆者認(rèn)為并不適合大范圍推廣。如“天津市市容和園林管理委員會”，雖然其下設(shè)的街容管理處、環(huán)境衛(wèi)生管理處和廢棄物管理處等能夠履行一般城管部門的職能，但其畢竟是以市容和園林管理為核心，難以涵蓋“城市（外觀+內(nèi)在）+公共空間”這一界定標(biāo)準(zhǔn)下的龐雜事權(quán)。而對于城管部門與非城管部門合署辦公的情況，如“上海市綠化和市容管理局”、“上海市林業(yè)局”和“上海市城市管理行政執(zhí)法局”，由于這三個部門的部分職責(zé)較為相近并且關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，在機(jī)構(gòu)整合的意義上具有其合理性，2015年12月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）第（六）項(xiàng)中要求“推進(jìn)市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置”，可見，這種模式也是城管機(jī)構(gòu)改革的方向所在。但合署辦公并不是在城管與其他部門之間隨機(jī)展開，如果職能差異較大或者相近度過低，一味地合署辦公反而可能帶來負(fù)效應(yīng)。

（三）城管主體的橫向關(guān)系：指揮機(jī)構(gòu)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在城管主體的橫向維度上，一個格外重要的問題是與其他政府工作部門之間的關(guān)系，特別是與相對集中處罰權(quán)之前原權(quán)力部門之間的關(guān)系。熊文釗教授將之劃分為三個類別：一是職能劃轉(zhuǎn)關(guān)系，即原部門繼續(xù)行使政策制定權(quán)和審查審批權(quán)，主要的監(jiān)督檢查權(quán)和處罰決定權(quán)由城管機(jī)關(guān)行使；二是職能銜接關(guān)系，即在職能分離的前提下，城管機(jī)關(guān)與原部門之間可能發(fā)生權(quán)限范圍和執(zhí)法依據(jù)適用的爭議，從而需要進(jìn)行案件的移送和爭議的調(diào)處；三是協(xié)助配合關(guān)系，即城管與市政、城建、規(guī)劃、公安、環(huán)保等部門相互支持、相互配合，各行政部門在執(zhí)法工作中采取日常聯(lián)絡(luò)、信息共享、專業(yè)技術(shù)支持、聯(lián)合執(zhí)法等配合形式。參見前引⑨，第44—45頁。 其中，第一種關(guān)系使得城管和其他部門在實(shí)踐中可能基于事權(quán)分配而產(chǎn)生爭議和糾紛，而第二種和第三種關(guān)系則是對這種爭議的彌補(bǔ)。這不僅是因?yàn)橄鄬刑幜P權(quán)過程中城管與原部門的職能劃轉(zhuǎn)存在一定的模糊之處，而且也是管理對象日益復(fù)雜的情況下部門之間事權(quán)分配的必然結(jié)果。

針對上述問題，理論上較有代表性的是奧斯本（David Osborne）提出的“根據(jù)使命而不是根據(jù)分管范圍進(jìn)行組織”，[美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版，第90頁。 以及林登（Russell M Linden）提出的“無縫隙政府”。 [美]拉塞爾·M.林登：《無縫隙政府——公共部門再造指南》，汪大海等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第8—9、52頁。 二者的共同點(diǎn)都是要打破僵硬的部門和職能界限，“去掉部門分割、去掉專門分工，拆毀隔絕和分裂自然工作過程的多重壁壘”；“以顧客為導(dǎo)向，以結(jié)果為導(dǎo)向，以競爭為導(dǎo)向，使政府每一項(xiàng)資源投入、人員活動、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供等，都能真正而有效地符合顧客的需求”。參照這一原理，筆者認(rèn)為，若要解決城管與其他部門的關(guān)系問題，目前可供選擇方案包括：

1.通過法律規(guī)范的形式進(jìn)一步明確城管與其他部門之間的事權(quán)分配。比如，《天津市人民政府關(guān)于明確城市管理執(zhí)法職責(zé)的通知》（2007）通過11個條文詳細(xì)規(guī)定了“違法占用土地進(jìn)行建設(shè)”、“利用機(jī)動車、非機(jī)動車等活動或固定設(shè)施占用道路進(jìn)行非法經(jīng)營活動”等事項(xiàng)的職權(quán)歸屬。

2.通過在城管與各部門之間進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，實(shí)現(xiàn)相同或近似職能的統(tǒng)一行使。前文“合署辦公”的第（4）種形式，亦可視為這種方案的具體表現(xiàn)形式之一。 比如，2015年3月成立的晉中市規(guī)劃和城市管理局，整合了原市住建局的城市管理和行政執(zhí)法職能以及市規(guī)劃局、市園林局、市環(huán)衛(wèi)局的行政職能，將市規(guī)劃、園林、環(huán)衛(wèi)三個單位合三為一，形成了城市規(guī)劃、建設(shè)和管理分工協(xié)作、功能互補(bǔ)、共同促進(jìn)的新體制。參見雷甫：《我市城市管理實(shí)現(xiàn)“建管分離”》，載《晉中日報(bào)》2015年3月30 日第2版。

3.通過大城管模式下的“指揮機(jī)構(gòu)”來統(tǒng)合城管及各部門的職責(zé)履行過程。這一模式也被莫于川教授歸為“綜合協(xié)調(diào)模式”，即“一項(xiàng)行政任務(wù)需多部門協(xié)作時，由一個高位的協(xié)調(diào)辦公室或委員會進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)”。莫于川、雷振：《從城市管理走向城市治理——〈南京市城市治理?xiàng)l例〉的理念與制度創(chuàng)新》，載《行政法學(xué)研究》2013年第3期，第58頁。 晚近在武漢、南京等地開展的大城管立法，其核心特征不僅是從立法上圍繞管理對象來明晰各部門的具體事權(quán)，而且是從主體上成立專門的指揮機(jī)構(gòu)來對城管和各部門行使權(quán)力、統(tǒng)一調(diào)度，包括指揮權(quán)、督察權(quán)和賞罰權(quán)等。如武漢市城市綜合管理委員會、南京市城市治理委員會和長沙市城市管理委員會等都具有這樣的特征，其行政領(lǐng)導(dǎo)大多由市一級的主要領(lǐng)導(dǎo)（如市長、市委書記等）兼任，其權(quán)限也能直接對城管及各部門進(jìn)行指揮和命令。簡言之，大城管模式下指揮機(jī)構(gòu)的設(shè)置，其優(yōu)勢在于從橫向上打破部門之間的事權(quán)壁壘，減少乃至于消除權(quán)限爭議，并能有效推動同一執(zhí)法領(lǐng)域中城管和各部門間的協(xié)作和配合。盡管有些城管設(shè)置了名為“指揮中心”等的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，但其并不具有部門間上位指揮的權(quán)限，而只能從事城管內(nèi)部的指揮工作，因此不是本文所稱的“指揮機(jī)構(gòu)”。比如，根據(jù)《溫州市城市管理與行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）的規(guī)定，作為城管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“指揮中心”，“負(fù)責(zé)指揮和調(diào)度各區(qū)城市管理行政執(zhí)法人員集中查處違法行為；負(fù)責(zé)全市執(zhí)法人員應(yīng)急指揮調(diào)動；負(fù)責(zé)數(shù)字城管信息中心有關(guān)城管與執(zhí)法方面的信息分流與處置協(xié)調(diào)；參與信息采集員隊(duì)伍的管理，監(jiān)督、考核信息采集員的量化工作；負(fù)責(zé)城管熱線電話96310的投訴受理、督辦工作?！?而在指揮機(jī)構(gòu)的詳細(xì)設(shè)置上，以北京市石景山區(qū)城管為例：（1）石景山區(qū)的城管主體為“城市綜合管理委員會”，是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)本區(qū)城市環(huán)境建設(shè)、環(huán)境秩序整治工作，負(fù)責(zé)本區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、交通水務(wù)等行業(yè)管理工作的區(qū)政府工作部門；而區(qū)環(huán)保局、區(qū)園林綠化局、區(qū)城管執(zhí)法局、區(qū)城管監(jiān)督指揮中心、區(qū)環(huán)衛(wèi)中心等部門歸口區(qū)城管委管理。（2）在區(qū)城管委歸口管理的機(jī)構(gòu)中，設(shè)立“區(qū)社會治理綜合執(zhí)法委員會”，并由區(qū)長擔(dān)任主任，從而搭建了高位指揮、高位組織、高位協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法平臺，統(tǒng)一組織全區(qū)性重大執(zhí)法行動，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法的重大問題；同時設(shè)立“區(qū)城市管理監(jiān)督指揮中心”，與區(qū)社會治理綜合執(zhí)法委員會合署辦公，實(shí)現(xiàn)以城市管理事件為核心的監(jiān)督指揮平臺與城市管理執(zhí)法隊(duì)伍的指揮調(diào)度平臺合二為一，從問題的發(fā)現(xiàn)、督辦到執(zhí)法人員的協(xié)調(diào)調(diào)度無縫對接。詳見北京市石景山區(qū)人民政府：《抓“綜合”促“下沉”——北京市石景山區(qū)探索城市管理體制改革新路》，載《城市管理與科技》2015年第2期，第6—11頁。 綜合上述設(shè)置，區(qū)城管委是各相關(guān)部門的上位機(jī)構(gòu)，擁有上位指揮權(quán)限；歸口的區(qū)執(zhí)法委則專門負(fù)責(zé)指揮和協(xié)調(diào)事宜——這一指揮協(xié)調(diào)體系使得城管與各部門間的統(tǒng)籌配合在行政組織層面上得以實(shí)現(xiàn)。

4.相較而言，目前更為常見的另一種模式則是“協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，即“通過建立健全聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)溝通、信息資源共享、案件移送受理反饋等工作機(jī)制，督促各市轄區(qū)、縣政府和有關(guān)行政管理部門切實(shí)履行城市管理的職責(zé)”。王雅琴、沈俊強(qiáng)：《城市管理監(jiān)察綜合行政執(zhí)法之理論與實(shí)踐》，法律出版社2013年版，第20頁。 比如，根據(jù)《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2013）的規(guī)定，作為北京市城管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“執(zhí)法協(xié)調(diào)處”的職責(zé)是“負(fù)責(zé)本市城市管理綜合行政執(zhí)法方面的協(xié)調(diào)工作；負(fù)責(zé)聯(lián)系相關(guān)部門，建立和完善執(zhí)法協(xié)調(diào)制度和工作機(jī)制；負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)向市、區(qū)縣政府或相關(guān)職能部門及時反映問題、通報(bào)情況”。再如，根據(jù)《廈門市城市管理行政執(zhí)法局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2012）的規(guī)定，作為廈門市城管局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“執(zhí)法協(xié)調(diào)處”的職責(zé)包括“協(xié)調(diào)城管執(zhí)法業(yè)務(wù)工作中局處室（含直屬單位）之間、市局與區(qū)局之間、市局與相關(guān)行政管理部門和單位之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)、指導(dǎo)全市城管執(zhí)法隊(duì)伍開展專項(xiàng)執(zhí)法和綜合整治行動，協(xié)調(diào)組織由市局直接強(qiáng)制執(zhí)行的重大執(zhí)法案件和配合相關(guān)行政管理部門辦理的行政執(zhí)法案件；協(xié)調(diào)區(qū)城管執(zhí)法部門和相關(guān)行政管理部門擬移交市局直接查處的城管執(zhí)法案件”等。然而，這類協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)畢竟只是城管主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其在城管和各部門之間的橫向權(quán)限只是進(jìn)行“聯(lián)系”、“協(xié)調(diào)”、“反映問題、通報(bào)情況”等，而非像居于上位的指揮機(jī)構(gòu)那樣能夠進(jìn)行“統(tǒng)籌”和“命令”。因此，盡管有學(xué)者認(rèn)為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置有助于“打破城市管理碎片化局面”，有助于“以公共服務(wù)為對象，推進(jìn)城市管理職能的橫向整合”，王生坤：《城市管理碎片化形成原因與解決路徑》，載《上海城市管理》2015年第2期，第80頁。 但按照豪利特（Michael Howlett）的觀點(diǎn)，為了增強(qiáng)部門間的合作以及減少部門間沖突的機(jī)會，由少數(shù)機(jī)構(gòu)集中權(quán)力的行使往往具有更為明顯的效果。參見[英]邁克爾·豪利特、M.拉米什：《公共政策研究——政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2006年版，第110頁。 筆者認(rèn)為，在處理城管與其他部門橫向關(guān)系的問題上，大城管模式下的指揮機(jī)構(gòu)比現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)更具優(yōu)勢。

二、城管主體的縱向維度：層級間的架設(shè)與分工

在城管主體的“多維構(gòu)設(shè)”中，“縱向定位”是指作為政府的工作部門及執(zhí)法機(jī)構(gòu)，城管主體在中央、省、市、區(qū)、街道等各個層級的具體架設(shè)、權(quán)限分配與相互關(guān)系等，包括兩方面內(nèi)容：一是從上級角度看，城管主體在國務(wù)院和省級政府中是否應(yīng)當(dāng)設(shè)置以及如何設(shè)置；二是從下級角度看，城管主體在市、區(qū)、街道中關(guān)于層級數(shù)量、執(zhí)法權(quán)限以及資源配比等問題應(yīng)當(dāng)如何處理。

（一）城管主體的上位建制：統(tǒng)一的立法與管理

赫梅爾（Ralph P Hummel）曾言，“合理的分工和層級結(jié)構(gòu)對分工進(jìn)行管理的相互作用，成為現(xiàn)代官僚體制無可比擬的權(quán)力工具的范圍、強(qiáng)度和可控性的基礎(chǔ)?！盵美]拉爾夫·P.赫梅爾：《官僚經(jīng)驗(yàn)——后現(xiàn)代主義的挑戰(zhàn)》，韓紅譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第56頁。 與其他政府工作部門一樣，合理設(shè)置縱向的管理層級也是城管系統(tǒng)高效且順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件之一。而對于城管來說，首先遇到的是上位建制問題，即是否應(yīng)當(dāng)在中央政府乃至于省級政府中設(shè)置相應(yīng)的工作部門。而事實(shí)上，城管主體的上位建制是一個頗具爭議的問題。

反對者的主要理由是：（1）中央編辦在《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作意見的通知》（2002）中規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要在城市和區(qū)、縣設(shè)置。省、自治區(qū)政府各部門不再單獨(dú)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；設(shè)區(qū)的市設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，可根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和不同行政執(zhí)法領(lǐng)域，適當(dāng)選擇以市為主或以區(qū)為主的模式?！憋@然，省級和省級以上機(jī)關(guān)不應(yīng)設(shè)置行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。（2）城市管理的對象僅限于城市內(nèi)部，在省級和中央設(shè)置部門沒有必要，而且上下對口、條條管理的模式容易使得下級城管只對上級城管負(fù)責(zé)而不對本級政府負(fù)責(zé)，從而分割政府權(quán)力，導(dǎo)致“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”；石佑啟、張水海：《從社會管理創(chuàng)新角度看城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)制度的完善和發(fā)展》，載《行政法學(xué)研究》2012年第1期，第27頁。 同時，片面地追求“從中央到地方一致”，不僅可能出現(xiàn)“職責(zé)同構(gòu)”的弊病，而且“不同的層級分擔(dān)不同的責(zé)任，這又容易造成各層級均抱怨責(zé)、權(quán)、利不相稱，出現(xiàn)問題互相指責(zé)”。楊沛龍：《減少層級與打破矩陣——城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市治理模式新設(shè)想》，載《長江論壇》2015年第1期，第71頁。 （3）根據(jù)因地制宜的執(zhí)法原則，每個城市都有其特色或特殊性，中央乃至于省級政府不適于集中統(tǒng)一進(jìn)行管理。如崔卓蘭教授所言：“并不是所有的問題中央立法都能作出統(tǒng)一的規(guī)范，例如城市管理、名勝古跡的保護(hù)等問題，而且這些事務(wù)在各地的存在狀況并不一致，有的地區(qū)有江河湖泊，有的地方有高山平原，北方冬季需要集中供熱，南方夏季需要防暑降溫，這就更要求地方國家機(jī)關(guān)享有自主解決本地事務(wù)的權(quán)力。”崔卓蘭等：《地方立法實(shí)證研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2007年版，第15頁。

筆者認(rèn)為，城管主體的上位建制仍然具有十分重要的意義：（1）中央編辦的規(guī)定所限定的僅僅是“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”，而不是作為政府工作部門的“城管部門”，而目前較為常見的做法是將行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置為城管部門的直屬機(jī)構(gòu)，專門從事執(zhí)法工作。也就是說，盡管該規(guī)定將“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”的層級限定為省級以下，但并未對“城管部門”進(jìn)行限制，城管主體并非不能作為國務(wù)院或省政府的工作部門出現(xiàn)。（2）盡管城管在市級以下建制的模式充分照顧到了不同城市的特殊情況，但也使得“各自為政”的現(xiàn)象普遍存在，即便是違法建筑、占道經(jīng)營等具有共性的問題，也有可能在相鄰的兩個城市之間存在顯著的管理和制度上的差別。筆者認(rèn)為，按照因地制宜原則，上位立法不應(yīng)規(guī)范過于微觀的事項(xiàng)，但城市管理中具有宏觀性和共通性的事項(xiàng)，則仍需由上位立法加以明確。（3）上位建制的缺失使得城管在管理方式、執(zhí)法模式等方面沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可供遵循，無法集中力量進(jìn)行問題研究，也無法獲得上級主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督?！叭绻辉O(shè)上級主管部門，則全國的城管部門無法統(tǒng)一著裝、協(xié)調(diào)一致行動、統(tǒng)一人員身份、相互溝通交流工作經(jīng)驗(yàn)”，前引B23，第27頁。 因此，有必要“確立一個綜合機(jī)構(gòu)作為城管執(zhí)法局的主管部門，督促、指導(dǎo)城管執(zhí)法，總結(jié)、提升城管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)”。黃磊：《城管改革的法治軌道》，載《人民政壇》2013年第9期，第9頁。 （4）上位建制的缺失導(dǎo)致了城管上位立法的缺失。由于目前多數(shù)城管主體都是在市級以下人民政府中設(shè)置，因此相關(guān)的法律規(guī)范也多數(shù)是市一級的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，而中央層級的全國人大的法律、國務(wù)院的行政法規(guī)和部門規(guī)章皆處于缺失狀態(tài)，這樣就無法對分布在全國各個城市中的城管主體進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和約束。于是，城管執(zhí)法經(jīng)常被稱之為“借法執(zhí)法”，即依照環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、土地、建設(shè)、工商等部門的法律規(guī)范去執(zhí)法，而后者顯然無法顧及到城管主體的特殊情況；而在缺乏上位法統(tǒng)一梳理、整合的情況下，各地方城管對于“所借之法”的實(shí)際執(zhí)行也就呈現(xiàn)出“千姿百態(tài)”的局面。（5）城管上位建制的缺失還在一定程度上限制了相對人申請行政復(fù)議的權(quán)利。根據(jù)《行政復(fù)議法》第12條的規(guī)定，對政府工作部門的具體行政行為不服的，申請人既可以向本級人民政府申請復(fù)議，也可以向上級主管部門申請復(fù)議。但由于多數(shù)地方并無省級城管部門或機(jī)構(gòu)的設(shè)置，那么對于市級城管部門的行為，申請人就只能向同級人民政府而無法向上級主管部門申請復(fù)議?？梢哉f，城管的上位建制也有助于進(jìn)一步保障相對人的權(quán)利。

至于城管主體的上位建制在組織機(jī)構(gòu)的角度上究竟應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置，筆者認(rèn)為，較為理想的情況是在國務(wù)院和省級人民政府專門設(shè)置城管工作部門，即將城管主體設(shè)立為國務(wù)院的一個獨(dú)立部委或者省級政府的一個獨(dú)立廳局。根據(jù)前文的統(tǒng)計(jì)，絕大多數(shù)直轄市和省會市的城管主體皆為政府工作部門，從縱向的統(tǒng)籌指揮和業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面考慮，國務(wù)院和省級政府也有必要將城管主體定位為政府工作部門。有學(xué)者建議成立專門的全國性綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)——國家綜合行政執(zhí)法總局，來負(fù)責(zé)全國的綜合行政執(zhí)法工作。參見前引⑨，第31頁。 但顯然這一機(jī)構(gòu)的管理對象是“綜合行政執(zhí)法”，一方面其涵蓋了文化、農(nóng)業(yè)、海事等諸領(lǐng)域的綜合執(zhí)法而非僅限于城管執(zhí)法；另一方面城管主體的職責(zé)不僅包括執(zhí)法，還包括城市基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境等多方面的管理事項(xiàng)，這就超出了“執(zhí)法總局”的職權(quán)范圍，因此，這種設(shè)置很難和各地方的城管主體形成嚴(yán)格的對應(yīng)關(guān)系。

從“主管部門”而非“工作部門”的角度看，首先，在中央層面上，《指導(dǎo)意見》第（五）項(xiàng)中要求“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)對全國城市管理工作的指導(dǎo)，研究擬定有關(guān)政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)對省、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導(dǎo)監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)地方各級政府城市管理事權(quán)法律化、規(guī)范化”。住建部門的職能與城市管理有著較多相近之處。比如，有相當(dāng)多省份的住建廳都下設(shè)了“城市建設(shè)處”，其中，安徽省住建廳城市建設(shè)處的職能包括：“指導(dǎo)城市供水、節(jié)水、燃?xì)?、熱力、市政設(shè)施、園林、市容環(huán)境治理、城建監(jiān)察工作；指導(dǎo)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè)；指導(dǎo)城市規(guī)劃區(qū)的綠化工作；……負(fù)責(zé)全省風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作”；福建省住建廳城市建設(shè)處的職能包括：“指導(dǎo)全省城市道路、橋梁、路燈、供水、節(jié)水、排水、生活污水處理和管網(wǎng)配套、生活垃圾處理、燃?xì)狻⑹腥莪h(huán)衛(wèi)、市政公用設(shè)施等行業(yè)建設(shè)管理工作；……擬訂全省風(fēng)景名勝區(qū)、城市園林綠化政策并指導(dǎo)實(shí)施；……指導(dǎo)和管理全省城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的園林綠化工作?！笨梢?，不僅上述職能與城管事權(quán)的涵攝范圍有所重合，其中某些細(xì)目在某些地方就是由城管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施的。因此，由住建部主管城管工作一方面有助于解決上述的各自為政、立法缺失、標(biāo)準(zhǔn)不明等問題，另一方面由于職能的相近也不會產(chǎn)生嚴(yán)重的“排異反應(yīng)”。

在省級層面上，《指導(dǎo)意見》第（五）項(xiàng)規(guī)定：“各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)確立相應(yīng)的城市管理主管部門，加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價。”而此處并未明確規(guī)定城管主體及其主管部門具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式。筆者認(rèn)為，將省住建廳設(shè)置為城管主管部門，而將城管主體以“城市管理局”或“城市管理處”的名義設(shè)置在住建廳內(nèi)部，是目前最為合理的建制方案，也是部分省份已經(jīng)實(shí)施的方案。比如，2015年3月成立的江蘇省住建廳城市管理局，其主要職責(zé)為：“指導(dǎo)城鎮(zhèn)市容、環(huán)衛(wèi)、環(huán)境綜合整治等管理工作；擬訂城市管理執(zhí)法、市容環(huán)衛(wèi)等城市管理的政策措施并指導(dǎo)、監(jiān)督實(shí)施；指導(dǎo)市容管理和環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)及運(yùn)營管理；指導(dǎo)全省城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍管理；指導(dǎo)數(shù)字化城市管理工作?！笨纱颂幍某枪芫謸碛辛艘?guī)則制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、隊(duì)伍管理等多方面的職能，并且，按照“綜合整治”這樣的表述，其也可以履行跨部門協(xié)調(diào)等職責(zé)。再如，湖北省住建廳城市管理處的主要職責(zé)為：“研究擬訂城市管理執(zhí)法、城建監(jiān)察、市容環(huán)境衛(wèi)生的發(fā)展戰(zhàn)略、政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施；指導(dǎo)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)的稽查執(zhí)法工作；指導(dǎo)城市市容環(huán)境衛(wèi)生治理和執(zhí)法工作；指導(dǎo)城市垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)及運(yùn)營管理工作；組織對城鄉(xiāng)規(guī)劃、住房保障、房地產(chǎn)市場、住房公積金、建筑市場、標(biāo)準(zhǔn)定額、工程質(zhì)量安全、建筑節(jié)能、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、歷史文化名城和風(fēng)景名勝區(qū)、城鎮(zhèn)減排等方面違法違規(guī)問題實(shí)施稽查。”顯然，這一機(jī)構(gòu)的職責(zé)更加偏重于執(zhí)法監(jiān)督方面。此處還需注意的是，上述兩個省住建廳的城市管理處/局并未與城市建設(shè)處合并，二者獨(dú)立履行各自的職能。 同理，城管主體在中央的建制亦可考慮在住建部內(nèi)設(shè)置“城市管理司”，“從國家層面提供相對統(tǒng)一規(guī)范的政策指導(dǎo)、方針指導(dǎo)、方法指導(dǎo)、技術(shù)指導(dǎo)以及信息溝通，特別是及時有力地推動中央層次的有關(guān)立法和部門協(xié)調(diào)”，莫于川：《從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2013年第6期，第43頁。 最終實(shí)現(xiàn)城管主體從中央到地方的完整建制。

（二）城管主體的基層分布：以街道為重心

城管主體的“基層分布”主要是指城管在市、區(qū)、街道三級的設(shè)置情況。

第一，在基層城管的層級數(shù)量方面，為優(yōu)化信息傳遞和執(zhí)法決策，其應(yīng)盡可能地采取扁平化設(shè)置。（1）就行政信息而言，“有效率的信息傳遞和處理對于有效的決策是必不可少的”。[英]戴維·畢瑟姆：《官僚制》，韓志明、張毅譯，吉林人民出版社2005年版，第10頁。 而信息在層級之間縱向傳遞時（自下而上和自上而下）的失真程度與層級數(shù)量成正比，層級數(shù)越多，信息從一端傳到另一端之后的準(zhǔn)確性和真實(shí)性就會越低。就如格拉伯（Doris A Graber）所言，“信息在通過等級制的層層中間環(huán)節(jié)時會發(fā)生失真。任何一個環(huán)節(jié)都有可能忽略關(guān)鍵信息，必須通過的層層等級也會造成信息的延誤，從而導(dǎo)致效率低下或行動無效?！鼻耙?，第93頁。 同樣，對于城管而言，如果層級過多，信息從執(zhí)法人員傳遞到部門領(lǐng)導(dǎo)之時就會受到更多的損失，從而影響到上級宏觀決策與真實(shí)實(shí)踐狀況的切合度；并且，信息從部門領(lǐng)導(dǎo)傳遞到執(zhí)法人員之時也會有所遺漏，從而使得執(zhí)法實(shí)踐中難以完整把握宏觀的執(zhí)法方向和微觀的執(zhí)法細(xì)則。（2）過多的層級數(shù)也會使得上層領(lǐng)導(dǎo)在處理下層信息中出現(xiàn)問題。一方面，層級過多會使得信息傳遞的縱向通道過長，而下層的重要信息很容易在層層傳遞時被過濾掉；另一方面，如果上層領(lǐng)導(dǎo)集中掌握信息處理權(quán)，那就容易出現(xiàn)信息過量的問題，即難以在短時間內(nèi)處理來自下層的大量信息，從而延誤處理、耽誤決策以及難以及時應(yīng)對重要信息。對于城管而言，其在執(zhí)法過程中經(jīng)常面臨著龐大的信息量，如執(zhí)法區(qū)域的特殊情況、執(zhí)法對象的個別狀況、法律規(guī)范的適用問題等等，如果層級過多，這些問題向上傳遞的過程就會十分漫長，同時也可能出現(xiàn)重要問題無法傳達(dá)、部門領(lǐng)導(dǎo)無法及時處理的弊端。（3）在城管層級數(shù)量的具體設(shè)置上，較為原則性的做法是，對于直轄市、省會市等較大的市成立市、區(qū)兩級城管主體，區(qū)級主體下設(shè)若干街道執(zhí)法隊(duì)伍，以區(qū)級主體的名義進(jìn)行執(zhí)法活動；而在中小城市和縣城，可采取一級主體的模式。參見前引⑨，第30頁。 以衢州市為例，其在執(zhí)法改革中特別強(qiáng)調(diào)了“一級執(zhí)法”的設(shè)置，即“1個市城管局—4個區(qū)城管分局—18個街道執(zhí)法大隊(duì)”的模式，衢州市編辦：《衢州市綜合行政執(zhí)法改革探索》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2015年第3期，第15—16頁。 只有街道一級的執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作，較好地避免了多層級執(zhí)法所帶來的種種問題。

第二，在層級之間的管理權(quán)限劃分方面，《指導(dǎo)意見》第（八）項(xiàng)要求“按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，合理確定設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)城市管理部門的職責(zé)分工。市級城市管理部門主要負(fù)責(zé)城市管理和執(zhí)法工作的指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，以及跨區(qū)域及重大復(fù)雜違法違規(guī)案件的查處”。具體而言，應(yīng)當(dāng)由上層主體負(fù)責(zé)宏觀的政策性和協(xié)調(diào)性事宜，下層主體負(fù)責(zé)執(zhí)法實(shí)踐中的微觀事宜，層級之間的職責(zé)分配應(yīng)當(dāng)盡可能地清楚明晰。首先，從層級之間的領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系來看，盡管垂直領(lǐng)導(dǎo)似乎更為高效，也能更為有效地避免“條塊矛盾”，參見前引B24，第71頁。 但我國城管系統(tǒng)目前仍然大多采用了雙重領(lǐng)導(dǎo)的模式。垂直管理體制是指上級城管對下級城管的人事任命、財(cái)政預(yù)算、物資管理和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行直接管理；而在雙重管理體制下，上級城管對下級城管的管理權(quán)限僅限于業(yè)務(wù)指導(dǎo)和績效考核評比等方面，而對下級城管的人事任命、財(cái)政預(yù)算、物資管理等方面沒有管理權(quán)，這些權(quán)力歸屬于下級城管所在的地方政府。參見前引B18，第17—19頁。 這就意味著，如果本級和上下級城管主體、本級和上下級人民政府之間的管理權(quán)限劃分不清楚、不嚴(yán)格，即有可能出現(xiàn)“互爭管轄—重復(fù)執(zhí)法”或者“互相推諉—消極執(zhí)法”的現(xiàn)象。對此，筆者考察了5部規(guī)范性文件，即《寧波市城市管理局關(guān)于明確新增執(zhí)法職責(zé)分工以及供熱排水管理方面的執(zhí)法職責(zé)分工的通知》（2013）》《盤錦市綜合執(zhí)法局〈關(guān)于市城市管理綜合行政執(zhí)法局與政府行政執(zhí)法工作銜接的意見〉（2010）》《廈門市人民政府關(guān)于進(jìn)一步明確市區(qū)城市管理行政執(zhí)法部門基體職責(zé)劃分的通知（2009）》《郴州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整理順城區(qū)城市管理和行政執(zhí)法體制的通知（2013）》《汕頭市政府〈關(guān)于理順我市城市管理行政執(zhí)法體制的若干意見〉（2007）》。并對其中涉及的城管層級權(quán)限劃分情況進(jìn)行了梳理，可以看出：（1）5部規(guī)范性文件都對市一級城管和區(qū)一級城管的職權(quán)劃分情況進(jìn)行了說明；而在雙重管理體制下，市政府、區(qū)政府和街道辦的職權(quán)狀況卻沒有任何一部文件進(jìn)行說明。盤錦市文件在職權(quán)列舉時雖然使用的是“區(qū)政府”的表述，但筆者認(rèn)為這些職權(quán)事實(shí)上應(yīng)當(dāng)歸屬于區(qū)級城管。 筆者認(rèn)為，若要充分明晰雙重管理體制下各方的權(quán)限，應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范的形式對上述缺漏進(jìn)行彌補(bǔ)。（2）5部文件中有3部（即廈門市、郴州市及盤錦文件）規(guī)定了市級城管較為微觀的執(zhí)法事項(xiàng)，這也意味著，其城管并非“一級執(zhí)法”——既然擁有對特定事項(xiàng)的執(zhí)法權(quán)，其內(nèi)部必然存在執(zhí)法隊(duì)伍，這與“集中執(zhí)法力量”、“下沉執(zhí)法重心”乃至于撤銷市級執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主張并不一致。（3）在權(quán)限劃分的理由上，寧波市文件中規(guī)定的河道管理和軌道交通建設(shè)管理這兩個事項(xiàng)的權(quán)限劃分，理由并不十分鮮明；相較而言，廈門市文件在第2條對市級和區(qū)級城管各自的職權(quán)范圍進(jìn)行了列舉：市級城管主要負(fù)責(zé)需要進(jìn)行部門間橫向協(xié)調(diào)的執(zhí)法事項(xiàng)，而區(qū)級城管則負(fù)責(zé)除此之外的事項(xiàng)，這也符合前文對于縱向“指揮機(jī)構(gòu)”的論述。（4）在權(quán)限劃分的原則上，盤錦市文件將立法目的設(shè)置為“確保城市管理權(quán)限下放后區(qū)政府相對集中行政處罰權(quán)的順利實(shí)施”，實(shí)質(zhì)上是將市級城管的執(zhí)法權(quán)下放到區(qū)級，因此市級城管只享有監(jiān)督權(quán)，具體執(zhí)法工作由區(qū)級城管進(jìn)行；而郴州市文件同樣將市級城管的權(quán)限設(shè)定為更具宏觀性的立法、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等事項(xiàng)，并由區(qū)級城管承擔(dān)具體執(zhí)法工作。這兩個文件中的層級權(quán)限規(guī)定較為符合本文的主張。（5）需要注意的是，只有汕頭市文件對“執(zhí)法隊(duì)伍派駐街道”進(jìn)行了說明，這也意味著下沉到街道的“一級執(zhí)法”模式并非各地方的通行做法。

第三，在層級之間的執(zhí)法力量配比方面，《指導(dǎo)意見》第（九）項(xiàng)規(guī)定：“執(zhí)法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過調(diào)整結(jié)構(gòu)優(yōu)化執(zhí)法力量，確保一線執(zhí)法工作需要。區(qū)域面積大、流動人口多、管理執(zhí)法任務(wù)重的地區(qū)，可以適度調(diào)高執(zhí)法人員配備比例。”從執(zhí)法人員的角度講，“正是那些負(fù)責(zé)實(shí)際執(zhí)行的人最能了解政策的執(zhí)行是否適當(dāng)”。前引B30。很多時候，面對特殊情形應(yīng)當(dāng)如何處理、法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)如何適用，執(zhí)法人員往往能夠做出最為正確的判斷；此時，如果執(zhí)法中的決定權(quán)乃至于部分決策權(quán)能夠分散到執(zhí)法人員及下層機(jī)構(gòu)手中，則有助于提高執(zhí)法效率、實(shí)現(xiàn)個案正義乃至于激勵執(zhí)法方式的創(chuàng)新。盡管這種權(quán)力下移可能會產(chǎn)生裁量權(quán)濫用以及上層決策權(quán)弱化等問題，但可以通過后續(xù)的監(jiān)督機(jī)制和案例—規(guī)則反饋機(jī)制加以彌補(bǔ)。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度講，執(zhí)法重心下移、加強(qiáng)基層執(zhí)法力量也更符合城管的實(shí)踐特征。目前很多地方三級執(zhí)法機(jī)構(gòu)（市、區(qū)、街道）都存在執(zhí)法力量過于分散或者集中于上層而基層執(zhí)法力量過于薄弱等問題。馬懷德教授建議大幅壓縮上級部門的執(zhí)法力量，“將所有的執(zhí)法力量下沉至基層，充實(shí)縣區(qū)一級的執(zhí)法力量，同時考慮授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府一定的行政執(zhí)法權(quán)”。馬懷德：《健全綜合權(quán)威規(guī)范的行政執(zhí)法體制》，載《中國黨政干部論壇》2013年第12期，第30頁。 其理由主要包括兩個方面：一方面，推行綜合執(zhí)法的核心目的之一，即是整合執(zhí)法資源、提高執(zhí)法效率，讓行政資源得到充分利用；而如果執(zhí)法力量在市、區(qū)、街道三級配置得過于分散，則不僅無法實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，而且在執(zhí)法范圍存在交叉或模糊的事項(xiàng)上還容易引發(fā)重復(fù)執(zhí)法。另一方面，將執(zhí)法重心下移，其實(shí)與“屬地管理”的原則有些相近。因?yàn)?，所在地的?zhí)法者不僅距離管理對象和案件發(fā)生地更近、更能了解管轄區(qū)域的具體情況，而且對各類案件的反應(yīng)速度也更快，更能及時應(yīng)對和處理突發(fā)事件。這一點(diǎn)在奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）教授對中小規(guī)模警察機(jī)構(gòu)的長期考察結(jié)論中即有鮮明的體現(xiàn)。參見[美]埃莉諾·奧斯特羅姆等：《公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》，宋全喜、任睿譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第20—23頁。按照上述原理，青島市在執(zhí)法改革中要求“執(zhí)法人員原則上下沉到鎮(zhèn)（街道），比例應(yīng)不低于85%”；“執(zhí)法中隊(duì)人員相對穩(wěn)定，嚴(yán)格控制中隊(duì)與機(jī)關(guān)之間的逆向流動”。唐立軍：《青島市全面推進(jìn)區(qū)市綜合行政執(zhí)法改革的調(diào)研報(bào)告》，載《機(jī)構(gòu)與行政》2015年第2期，第16頁。 而衢州市同樣將人員配置向基層傾斜，“人員中近九成配備在基層執(zhí)法一線”，“執(zhí)法大隊(duì)直接設(shè)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更加貼近群眾”；同時下放執(zhí)法權(quán)限，實(shí)現(xiàn)問題在一線發(fā)現(xiàn)、在一線解決，矛盾問題由“上交處理”向“就地解決”轉(zhuǎn)變。參見前引B33，第16頁。

在上述因素的基礎(chǔ)上，《指導(dǎo)意見》第（八）項(xiàng)要求“在設(shè)區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，市轄區(qū)能夠承擔(dān)的可以實(shí)行區(qū)一級執(zhí)法，區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推動執(zhí)法事項(xiàng)屬地化管理；市轄區(qū)不能承擔(dān)的，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu)，開展綜合執(zhí)法工作”。筆者認(rèn)為，在條件允許的前提下，由派出或隸屬于街道的執(zhí)法隊(duì)伍掌握具體執(zhí)法權(quán)的“一級執(zhí)法”模式在城管執(zhí)法體制中更具合理性。舉例而言：（1）根據(jù)青島市的執(zhí)法改革方案，其在管理體制上將執(zhí)法中隊(duì)交由街道領(lǐng)導(dǎo)和管理，區(qū)市綜合執(zhí)法部門不再保留執(zhí)法隊(duì)伍，轉(zhuǎn)而重點(diǎn)履行對執(zhí)法中隊(duì)的監(jiān)督、考核及執(zhí)法協(xié)調(diào)等職能；其在執(zhí)法程序上則進(jìn)一步下放了執(zhí)法權(quán)限，即各街道綜合執(zhí)法辦公室首先對執(zhí)法合法性進(jìn)行審查，并簽署執(zhí)法文書，區(qū)市綜合執(zhí)法部門對執(zhí)法文書只作形式審查，合格的即予簽署公章，不再做事前的實(shí)質(zhì)審查?！案鶕?jù)誰管理、誰負(fù)責(zé)的原則，因執(zhí)法中隊(duì)執(zhí)法行為違法造成的一切法律責(zé)任，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府承擔(dān)。區(qū)市綜合執(zhí)法部門對各執(zhí)法中隊(duì)濫作為或不作為的違法行為，有權(quán)接受投訴并作出審查結(jié)論，并有權(quán)對違法者進(jìn)行處分?！鼻耙鼴41，第16頁。 （2）汕頭市政府在《關(guān)于理順我市城市管理行政執(zhí)法體制的若干意見》中明確規(guī)定：“賦予或委托授權(quán)給區(qū)街道一級更多的城市管理職權(quán)。凡是能由街道行使的，依法采取直接下放或以委托授權(quán)的方式下放到街道”；“城市管理行政執(zhí)法日常工作將主要交由區(qū)、派駐街道隊(duì)伍負(fù)責(zé)”，真正實(shí)現(xiàn)“執(zhí)法重心下移，屬地管理”。（3）在天津市濱海新區(qū)的執(zhí)法改革中，實(shí)現(xiàn)了街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“一支隊(duì)伍管全部”，即按照“每個街鎮(zhèn)實(shí)行一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的要求，在18個街鎮(zhèn)分別建立了綜合執(zhí)法大隊(duì)，由綜合執(zhí)法大隊(duì)以街鎮(zhèn)名義行使行政處罰權(quán)。參見王斗斗：《街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法一支隊(duì)伍管全部》，載《法制日報(bào)》2014年8月8日第006版。 而這種典型的一級執(zhí)法模式顯著提高了執(zhí)法效率：執(zhí)法隊(duì)員每天24小時不間斷在轄區(qū)開展流動巡控檢查，發(fā)現(xiàn)問題立即反饋給街道辦事處；“日常巡視發(fā)現(xiàn)一般問題，要求當(dāng)天處置當(dāng)天解決；較難案件三天有回復(fù)，半月有結(jié)果；特難案件，件件有回復(fù)，結(jié)果及時反饋，迅速辦理，讓行政執(zhí)法力量真正沉到基層”。李新濱：《破解困局——天津市濱海新區(qū)創(chuàng)新基層綜合執(zhí)法模式》，載《今日中國》2014年第10期，第57頁。

然而，實(shí)踐中街道一級的城管主體設(shè)置還存在一些問題，主要包括：

第一，城管主體在街道層級的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，目前主要有兩種形式：一是將街道城管定性為市或區(qū)級城管的派出機(jī)構(gòu)；二是將街道城管定性為街道辦的組成部分。相較而言，前一種定性更為多見，并且按照《指導(dǎo)意見》第（八）項(xiàng)的要求，“派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作接受市或市轄區(qū)城市管理部門的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主”。例如，北京市轄區(qū)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）城管執(zhí)法分隊(duì)屬于區(qū)、縣城管執(zhí)法大隊(duì)的派出機(jī)構(gòu)，以其所在的區(qū)、縣城管執(zhí)法大隊(duì)的名義行使行政職權(quán)，人事任免和業(yè)務(wù)工作方面都要接受其區(qū)、縣城管執(zhí)法大隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。參見前引B18，第18頁。 再如，根據(jù)汕頭市政府《關(guān)于理順我市城市管理行政執(zhí)法體制的若干意見》的規(guī)定，“區(qū)城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍按街道設(shè)置中隊(duì)，配備到各街道，由街道統(tǒng)一指揮、管理，以區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的名義執(zhí)法”。天津市的街道綜合執(zhí)法采用的則是第二種定性——《天津市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建方案》（2014）第2條規(guī)定：“在市內(nèi)六區(qū)的街道和郊區(qū)縣的街道、重點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立綜合執(zhí)法隊(duì)伍，名稱統(tǒng)一稱為‘天津市××區(qū)（縣）××街（鎮(zhèn)）綜合執(zhí)法大隊(duì)，為街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府管理的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，規(guī)格為正科級。主要職責(zé)是全面落實(shí)《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》規(guī)定的各項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)，集中行使相應(yīng)的行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施?！眳⒁姟短旖蚴薪值谰C合執(zhí)法暫行辦法》（2014）第5條、第7條規(guī)定?？梢?，城管執(zhí)法作為執(zhí)法事項(xiàng)之一被納入到了街道綜合執(zhí)法的大棋盤中，街道辦本身即有執(zhí)法權(quán)和主體資格，執(zhí)法分隊(duì)或支隊(duì)也不再是上級城管的派出機(jī)構(gòu)，而是街道辦本身的組成部分。盡管天津模式在“相對集中處罰權(quán)”和“執(zhí)法重心下沉”這兩個角度上程度更高并且更具合理性，但考慮到處罰權(quán)的問題，則對于多數(shù)地方前一種定性更具可行性。深圳市的街道城管兼具了上述兩種特征?！渡钲谑腥嗣裾P(guān)于全面推進(jìn)街道綜合執(zhí)法工作的決定》（2006）第3條第1項(xiàng)規(guī)定：“各區(qū)城市管理行政執(zhí)法局，在轄區(qū)各街道設(shè)立街道執(zhí)法隊(duì)，作為區(qū)城管執(zhí)法局的派出機(jī)構(gòu)，街道執(zhí)法隊(duì)以區(qū)城管執(zhí)法局的名義實(shí)施行政處罰。”第3項(xiàng)規(guī)定：“街道執(zhí)法隊(duì)實(shí)行條塊結(jié)合、以塊為主的管理體制，街道執(zhí)法隊(duì)的人事、財(cái)務(wù)由街道辦事處管理，日常工作由各街道辦事處指揮、調(diào)度和考核?！边@就是說，街道層級的城管在定性上屬于區(qū)級城管的派出機(jī)構(gòu)，但在人財(cái)物和工作、考核等方面又由街道而非區(qū)級城管進(jìn)行管理，其地位很像是街道的組成部分。

第二，城管主體在街道層級的處罰權(quán)問題上，根據(jù)《行政處罰法》第20條的規(guī)定，只有縣級以上地方人民政府才享有行政處罰權(quán)。天津市的街道綜合執(zhí)法之所以能夠直接行使多達(dá)13項(xiàng)的行政處罰權(quán)，可能是因?yàn)槠渥鳛橹陛犑?，街道辦的行政層級相當(dāng)于區(qū)政府；這一模式如果在非直轄市的城市中使用，就有可能在處罰權(quán)的權(quán)限上出現(xiàn)問題。如果將街道城管定性為區(qū)級城管的派出機(jī)構(gòu)，并以區(qū)級城管的名義進(jìn)行執(zhí)法，則可以解決該問題；這也是該模式在各地方更為常見的主要原因之一。比如，在青島市，“由于法律法規(guī)規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)均由縣級以上執(zhí)法部門行使，鎮(zhèn)（街道）政府行政執(zhí)法權(quán)在法律上處于缺失狀態(tài)。為解決上述問題，采取在區(qū)市設(shè)立綜合執(zhí)法部門、向各鎮(zhèn)（街道）派駐執(zhí)法中隊(duì)的模式”，“執(zhí)法中隊(duì)以區(qū)市綜合執(zhí)法部門的名義執(zhí)法，符合法律有關(guān)執(zhí)法主體的要求，也符合執(zhí)法重心下移的要求”。前引B41，第15—16頁。

第三，城管主體在街道層級的資源配置上，由于街道城管大多屬于區(qū)級城管的派出機(jī)構(gòu)，因此其相關(guān)開銷一般由區(qū)級政府財(cái)政提供資金支持；又由于隨著執(zhí)法重心下移，相當(dāng)多數(shù)的執(zhí)法事項(xiàng)由街道一級負(fù)責(zé)，因此區(qū)級政府的執(zhí)法開銷顯著增加。由此，在市區(qū)兩級分立的財(cái)政體制下，部分地方就出現(xiàn)了區(qū)級政府不堪重負(fù)、市級政府又不下?lián)苜Y金，市級和區(qū)級之間財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象。為確保街道執(zhí)法的資金支持，有學(xué)者建議由市級政府將執(zhí)法資金以專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的形式劃撥給區(qū)級政府，并根據(jù)各區(qū)的事權(quán)劃分情況合理調(diào)配資金。參見謝標(biāo)：《武漢市市區(qū)政府社會管理職能劃分研究——以城市管理為例》，載《長江論壇》2013年第6期，第33頁。 針對這一問題，《郴州市人民政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整理順市城區(qū)城市管理和行政執(zhí)法體制的通知》進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定：“‘二區(qū)一園支隊(duì)財(cái)務(wù)由各區(qū)城管局獨(dú)立的專賬管理?！^(qū)一園協(xié)管員經(jīng)費(fèi)由市、區(qū)財(cái)政各承擔(dān)50%；……市級財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)不足部分（含專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)）由各區(qū)政府（管委會）列入?yún)^(qū)級財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。”汕頭市政府《關(guān)于理順我市城市管理行政執(zhí)法體制的若干意見》則規(guī)定，協(xié)管員的經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)，而“各區(qū)城市管理行政執(zhí)法局罰沒收入全額上繳區(qū)財(cái)政，……專項(xiàng)用于執(zhí)法裝備和辦公經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充”。由于協(xié)管員在基層執(zhí)法中處于重要位置，其經(jīng)費(fèi)完全由區(qū)財(cái)政承擔(dān)顯然不如郴州市的市區(qū)兩級各承擔(dān)一半更為合理；而通過罰沒款收入來補(bǔ)充執(zhí)法裝備和辦公經(jīng)費(fèi)的做法，也可能導(dǎo)致實(shí)踐中處罰權(quán)的過度使用。對此，《深圳市人民政府關(guān)于全面推進(jìn)街道綜合執(zhí)法工作的決定》（2006）第3條第6項(xiàng)規(guī)定：“街道執(zhí)法隊(duì)所需經(jīng)費(fèi)由財(cái)政部門全額撥款，……罰沒收入全部上繳財(cái)政，嚴(yán)禁將罰沒收入與執(zhí)法經(jīng)費(fèi)掛鉤。”這顯然更有助于確保處罰過程和結(jié)果的公正性。目前國內(nèi)也有個別地方將城管執(zhí)法的重心進(jìn)一步下沉至社區(qū)，即取消街道層級，確立區(qū)直轄社區(qū)的管理體制，將城市管理方面的各支行政執(zhí)法隊(duì)伍在社區(qū)層面進(jìn)行整合，建立城市社區(qū)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍。這一做法在行政組織法上還有一些問題未能明確，暫時不宜大范圍推廣。關(guān)于社區(qū)綜合執(zhí)法的實(shí)踐范例，參見李曉波：《城市社區(qū)綜合行政執(zhí)法探究——以黑龍江省大慶市社區(qū)管理體制改革為例》，載《大慶社會科學(xué)》2014年第2期，第116—118頁。

三、城管主體的內(nèi)部設(shè)置：部門內(nèi)的機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍

在城管主體的“多維構(gòu)設(shè)”中，“內(nèi)部設(shè)置”指的是城管內(nèi)部由哪些機(jī)構(gòu)組成、整體架設(shè)如何，以及某些機(jī)構(gòu)的職能界限和特性等問題；其中，直接負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作的執(zhí)法隊(duì)伍，其地位、性質(zhì)以及編制方面的設(shè)置，則是直接影響到城管職能發(fā)揮的更為重要的問題。

（一）城管主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：監(jiān)督、宣傳及其他

從整體上審視政府工作部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，敦利威（Patrick Dunleavy）曾經(jīng)述及，“大多數(shù)美國聯(lián)邦部門都由5到10個重要的機(jī)構(gòu)、行政部門或辦公室組成，他們掌管著以不同方式運(yùn)作的項(xiàng)目和政策領(lǐng)域。每個機(jī)構(gòu)或行政部門都有一個通常由高級官員組成的子結(jié)構(gòu)，也有一個小型的由主要行政管理者組成的部門核心?！盵英]帕特里克·敦利威：《民主、官僚制與公共選擇——政治科學(xué)中的經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋》，張慶東譯，中國青年出版社2004年版，第195頁。 首先，目前除了少數(shù)具有“大城管”特征的城管主體集成了其他部門的職能并設(shè)置了較多數(shù)量的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)外，其余大部分地方的城管內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在數(shù)量和職能方面都符合上述要求。前者如武漢市城管局，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除常規(guī)設(shè)置外還包括了市政維護(hù)處、景觀管理處、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理處等在內(nèi)，多達(dá)17個；其直屬機(jī)構(gòu)也包括了固體廢物管理處、橋梁維修管理處、燃?xì)鉄崃芾磙k公室、城管局水上管理處等在內(nèi)，多達(dá)11個。

而作為比較常規(guī)的設(shè)置模式，熊文釗教授指出：（1）市級城管主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)至少應(yīng)包括辦公室、政策法規(guī)處、財(cái)務(wù)處、組織人事處、執(zhí)法協(xié)調(diào)處、執(zhí)法監(jiān)督處或監(jiān)察室；區(qū)級城管主體的內(nèi)部機(jī)構(gòu)可以和市級類似。（2）市城管局可下設(shè)直屬分局和專業(yè)分局，各區(qū)分局可下設(shè)直屬中隊(duì)和專業(yè)分隊(duì)。（3）基于執(zhí)法監(jiān)督的需要，可以設(shè)立督察分局；基于執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)籌調(diào)度的需要，可以設(shè)立指揮中心；基于數(shù)字化城市管理的需要，可以設(shè)立信息中心；基于對外聯(lián)絡(luò)和塑造公眾形象的需要，可以設(shè)立宣傳中心。參見前引⑨，第31頁。 而北京市城管局的內(nèi)部設(shè)置就比較符合上述做法，只是其督察總隊(duì)、執(zhí)法總隊(duì)和指揮中心被定性為直屬機(jī)構(gòu)，而科技信息中心和宣傳教育中心則被定性為直屬事業(yè)單位。

綜合各地方城管主體的內(nèi)部設(shè)置，筆者認(rèn)為以下具體機(jī)構(gòu)可供進(jìn)一步分析：

第一，很多地方的城管內(nèi)部設(shè)置了“執(zhí)法監(jiān)督考核處”。目前的大城管立法中多數(shù)都是由指揮機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督考核權(quán)，比如在武漢市由城市綜管委對城管和各部門的執(zhí)法工作進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，亦由城市綜管委對其執(zhí)法工作進(jìn)行統(tǒng)一考核，并根據(jù)考核結(jié)果實(shí)施獎懲（《武漢市城市綜合管理?xiàng)l例》第43、47條）。但此時可能出現(xiàn)大城管指揮機(jī)構(gòu)和作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法監(jiān)督考核處職能重合的問題。比如，根據(jù)《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2013）的規(guī)定，其執(zhí)法監(jiān)督考核處的職能為“負(fù)責(zé)建立完善本市城市管理綜合行政執(zhí)法工作的考核評價體系和獎懲機(jī)制并組織實(shí)施；負(fù)責(zé)監(jiān)督行政執(zhí)法責(zé)任制的落實(shí)；受理、調(diào)查對城市管理綜合行政執(zhí)法行為的投訴和舉報(bào)；建立城市管理綜合行政執(zhí)法社會監(jiān)督評價體系；負(fù)責(zé)本市城管特約監(jiān)督員的聯(lián)絡(luò)工作”。這一規(guī)定在將處理投訴和舉報(bào)的權(quán)限授予執(zhí)法監(jiān)督考核處的同時，又集中授予了其監(jiān)督、考核和獎懲的權(quán)限，而后者與指揮機(jī)構(gòu)的權(quán)限頗為相似。再如，根據(jù)《蘇州市市容市政管理局（蘇州市城市管理行政執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）的規(guī)定，其監(jiān)督考核處的職能為“負(fù)責(zé)對縣級市、區(qū)及市相關(guān)部門市容市政管理工作的日常聯(lián)系，行使行業(yè)監(jiān)督職能；負(fù)責(zé)全市城市管理工作的綜合考評，組織開展環(huán)境綜合整治和專項(xiàng)整治活動；負(fù)責(zé)市政府管理目標(biāo)考核工作；承擔(dān)城市管理委員會辦公室的日常工作”。這一規(guī)定同樣將城市管理整體上（包含橫向和縱向）的監(jiān)督考核職能賦予了內(nèi)設(shè)的監(jiān)督考核處。筆者認(rèn)為，在大城管的視域下，指揮機(jī)構(gòu)與內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系有兩種方案可供選擇：（1）撤銷內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，由居于上位的指揮機(jī)構(gòu)集中行使監(jiān)督考核職能；（2）保留內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的同時，進(jìn)行嚴(yán)格的職能分工，以避免交叉重合。而目前更為合理的分工模式是，由大城管指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對城管和各部門整體的監(jiān)督考核，而由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對具體執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法人員的監(jiān)督考核。比如，《成都市城市管理局（成都市城市管理行政執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）規(guī)定，其執(zhí)法督察處的職能為“負(fù)責(zé)五城區(qū)和成都高新區(qū)城市管理執(zhí)法工作的督察和執(zhí)法隊(duì)伍作風(fēng)督察；負(fù)責(zé)對五城區(qū)和成都高新區(qū)城市管理重大執(zhí)法案件及跨區(qū)域案件的督查；負(fù)責(zé)城市管理行政執(zhí)法督察制度和網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)；負(fù)責(zé)對執(zhí)法人員履行職責(zé)、行使職權(quán)和紀(jì)律情況實(shí)施監(jiān)督檢查和現(xiàn)場查處糾正，對城市管理執(zhí)法中違章違紀(jì)問題的投訴進(jìn)行調(diào)查處理并提出建議、意見”。顯然，該督察處所負(fù)責(zé)的是對執(zhí)法人員、執(zhí)法隊(duì)伍和重大案件的監(jiān)督，并不負(fù)責(zé)各部門整體和部門間協(xié)作情況的監(jiān)督。再如，《連云港市城市管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）規(guī)定，其督查處的職能為“……負(fù)責(zé)局屬城管行政執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法裝備標(biāo)志、隊(duì)容隊(duì)貌和執(zhí)法人員執(zhí)法行為規(guī)范、著裝儀容、履行職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查；負(fù)責(zé)對局機(jī)關(guān)、局直屬單位工作人員工作作風(fēng)和工作行為規(guī)范進(jìn)行督查；會同局相關(guān)處室對行政執(zhí)法人員行政不作為、亂作為和違反相關(guān)工作制度的行為進(jìn)行調(diào)查，并提出處理意見；負(fù)責(zé)信訪、投訴事項(xiàng)的接待、受理、分解、轉(zhuǎn)辦、督辦、回復(fù)件審核及信訪件（批辦件）的回復(fù)工作；……”可見，該督查處的職能仍然集中于執(zhí)法人員、執(zhí)法行為和執(zhí)法作風(fēng)的監(jiān)督，并且更具個案性質(zhì)。鑒于上位指揮機(jī)構(gòu)和內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人員組成、機(jī)構(gòu)層級和管理權(quán)限等方面的不同，如若二者同時履行監(jiān)督職能，則必須進(jìn)行明確分工，而“指揮機(jī)構(gòu)→部門”、“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)→個案”的模式，更有助于確保城管執(zhí)法監(jiān)督與考核的全面性。

第二，部分地方的城管內(nèi)部設(shè)置了“投訴受理處”，專門處理投訴、舉報(bào)、信訪、批評、建議等相關(guān)事項(xiàng)。比如，《長春市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局（長春市城市管理行政執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2009）規(guī)定，其投訴受理處的職能為“負(fù)責(zé)城管‘110、市長公開電話和‘12319公開電話投訴舉報(bào)受理；負(fù)責(zé)來信來訪接待辦理；負(fù)責(zé)人大政協(xié)議案提案和批評建議辦理；負(fù)責(zé)對媒體反映的有關(guān)問題進(jìn)行督辦；負(fù)責(zé)上級和市局領(lǐng)導(dǎo)交辦案件的督辦；負(fù)責(zé)指導(dǎo)、督辦城區(qū)、開發(fā)區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理和城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)投訴受理工作”。亦有地方將其命名為“信訪受理處”，同樣負(fù)責(zé)投訴、信訪等相關(guān)事項(xiàng)。比如，根據(jù)《金華市城市管理行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）的規(guī)定，其信訪受理處的職能為“負(fù)責(zé)信訪接待工作；負(fù)責(zé)來信來訪的清理分類、跟蹤落實(shí)及相關(guān)考核工作；負(fù)責(zé)對有關(guān)行政執(zhí)法案件和執(zhí)法人員的舉報(bào)、投訴的受理工作；負(fù)責(zé)對縣級城市管理行政執(zhí)法部門信訪案件的復(fù)查工作”。 此處存在的問題有：（1）有些地方（如連云港市）在上文提及的“執(zhí)法督察處”中也集成了受理投訴、信訪等事項(xiàng)，在這兩個機(jī)構(gòu)并存的情況下，同樣應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確的分工，即由督察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理內(nèi)部投訴，而由投訴機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理外部投訴；或者說，投訴城管隊(duì)員違規(guī)執(zhí)法的案件應(yīng)當(dāng)交給“執(zhí)法督察處”，而投訴違反城市管理法規(guī)的無照經(jīng)營、噪音擾民、非法小廣告等案件應(yīng)當(dāng)交給“投訴受理處”。（2）亦有少數(shù)地方將“執(zhí)法督察處”和“投訴受理處”的職能進(jìn)行了全面合并。比如，《廈門市城市管理行政執(zhí)法局主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2012）規(guī)定，其執(zhí)法督查處（投訴中心）的職能為“受理有關(guān)城管執(zhí)法的信訪和相關(guān)部門轉(zhuǎn)辦投訴件工作；監(jiān)督檢查區(qū)城管執(zhí)法部門和直屬單位對群眾投訴件的辦理情況，建立健全督查績效考評機(jī)制；負(fù)責(zé)牽頭督查、落實(shí)市‘110社會聯(lián)動有關(guān)城管執(zhí)法方面的備勤值班、接出警和相關(guān)案件辦理工作……”從職能整合的角度看，這種設(shè)置亦無不可，但“內(nèi)部督察”和“外部投訴”畢竟有著明顯的區(qū)別，合并后的機(jī)構(gòu)必須注意其職責(zé)的全面性，不能顧此失彼。

第三，部分地方的城管內(nèi)部設(shè)置了“宣傳教育處”，專門負(fù)責(zé)面向社會公眾的關(guān)于城管執(zhí)法的宣傳教育工作。由于城管的執(zhí)法事件經(jīng)常有來自媒體的負(fù)面報(bào)道，加之公眾普遍對城管的工作缺乏理解，因此，宣傳、教育、公關(guān)等事項(xiàng)就顯得愈發(fā)重要，以至于部分地方的城管部門將其交由專門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理。比如，《福州市城市管理委員會主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2015）規(guī)定，其公共關(guān)系處的職能為“負(fù)責(zé)城市管理宣傳教育、政風(fēng)行風(fēng)建設(shè)工作；制定公共關(guān)系和新聞發(fā)布策略并組織實(shí)施；收集城市管理輿情，發(fā)布新聞信息，負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)宣傳工作，正確引導(dǎo)輿論；負(fù)責(zé)政務(wù)公開、12345投訴件及數(shù)字城管批辦件辦理，負(fù)責(zé)群眾來信來訪的接待、處理工作”。顯然，這一職能的設(shè)定可以將對外宣傳作為一種常態(tài)固定下來，有助于實(shí)現(xiàn)城管的“計(jì)劃性宣傳”。“計(jì)劃性宣傳并不是由緊急情況引起，它是有意識的活動，目的在于吸引公眾對議題、事件或組織的注意力。組織有時間來策劃事件及將其傳送給新聞媒體的方式?！眳⒁奫美]奧蒂斯·巴斯金等：《公共關(guān)系——職業(yè)與實(shí)踐》，孔祥軍等譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第234頁。 而部分地方還在“宣傳”的同時增加了“動員”的職能，即在城管執(zhí)法過程中積極開展公眾參與，從而進(jìn)一步尋求公眾的認(rèn)同和支持。比如，《濟(jì)南市城市管理行政執(zhí)法局（濟(jì)南市城市管理行政執(zhí)法總隊(duì)）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）規(guī)定，其社會動員處的職能為“負(fù)責(zé)城市管理、城管執(zhí)法的社會動員工作；負(fù)責(zé)城市管理、城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)工作；負(fù)責(zé)組織社會志愿者、城市管理協(xié)管員開展相應(yīng)工作；負(fù)責(zé)與城市管理和城管執(zhí)法工作有關(guān)的輿情監(jiān)測、收集、分析和新聞報(bào)道工作；負(fù)責(zé)城市管理和城管執(zhí)法法律、法規(guī)、規(guī)章宣傳工作；……”

第四，為了滿足數(shù)字化城管的需要，亦有部分地方的城管內(nèi)部設(shè)置了“數(shù)字城管綜合處”。比如，《溫州市城市管理與行政執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）規(guī)定，其數(shù)字城管綜合處的職能為“……負(fù)責(zé)數(shù)字城管規(guī)劃的落實(shí)和數(shù)字城管的硬件建設(shè)；負(fù)責(zé)全局計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)中心、城管與執(zhí)法方面道路監(jiān)控系統(tǒng)、無線指揮網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、建設(shè)和維護(hù)管理；負(fù)責(zé)數(shù)字城管與12345市長熱線及相關(guān)部門的聯(lián)系、協(xié)調(diào)與銜接工作?！北M管數(shù)字化城管系統(tǒng)目前主要用于案件信息收集和執(zhí)法信息傳遞等事項(xiàng)，但隨著該系統(tǒng)的逐步完善，其可適用的領(lǐng)域也會逐漸增加；即便僅就目前而言，這一系統(tǒng)的運(yùn)行也需要具有相關(guān)技術(shù)的工作人員專門值守，因此，對于已經(jīng)開展或即將引進(jìn)數(shù)字系統(tǒng)的城管主體而言，在其內(nèi)部設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作就是必要的；雖然這一機(jī)構(gòu)的設(shè)置會產(chǎn)生額外的機(jī)構(gòu)和人員編制，但數(shù)字城管這一系統(tǒng)本身則能減輕執(zhí)法工作的壓力和負(fù)擔(dān)，在平衡之后會使人員編制的需求總量得以降低。

（二）城管主體的執(zhí)法隊(duì)伍：地位、性質(zhì)和人員編制

一般而言，執(zhí)法隊(duì)伍是城管主體內(nèi)部負(fù)責(zé)法律規(guī)范的具體執(zhí)行，并與相對人進(jìn)行直接接觸的“一線執(zhí)法者”?？梢哉f，城管的多數(shù)職能是與“城市外觀”有關(guān)的，而諸如道路交通、廣告牌匾、無照經(jīng)營等事項(xiàng)多數(shù)又是由其所屬的執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)直接查處或現(xiàn)場執(zhí)法的；因此，執(zhí)法隊(duì)伍的風(fēng)氣、紀(jì)律乃至于執(zhí)法手段、執(zhí)法方式等是否合法合理，都會直接影響到城管工作的整體狀況。

第一，從執(zhí)法隊(duì)伍的地位來看，目前多數(shù)城管主體都將其設(shè)置為“直屬機(jī)構(gòu)”而非“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”。比如，北京市城管局的“執(zhí)法總隊(duì)”即為直屬機(jī)構(gòu)；再如，撫順市城市管理局下設(shè)的市容管理行政執(zhí)法大隊(duì)、市政園林管理行政執(zhí)法大隊(duì)和房屋拆改行政執(zhí)法大隊(duì)皆為直屬大隊(duì)；又如，西安市城管執(zhí)法局一支隊(duì)、二支隊(duì)、三支隊(duì)和直屬支隊(duì)，以及南昌市城管執(zhí)法支隊(duì)直屬一大隊(duì)、二大隊(duì)、三大隊(duì)和四大隊(duì)皆為直屬機(jī)構(gòu)。一般來說，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和直屬機(jī)構(gòu)的區(qū)別在于：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不具備行政主體資格，不能單獨(dú)以本機(jī)構(gòu)的名義對外行使職權(quán)；而直屬機(jī)構(gòu)則是本部門下設(shè)的承擔(dān)某項(xiàng)具體或?qū)ｉT工作的機(jī)構(gòu)，雖然歸本部門領(lǐng)導(dǎo)，但一般具有行政主體資格，在職責(zé)范圍內(nèi)可以對外行使職權(quán)。筆者認(rèn)為，作為城管主體的組成部分，執(zhí)法隊(duì)伍之所以大多被設(shè)置為“直屬機(jī)構(gòu)”而非“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，一方面是考慮到前者能夠使其具備獨(dú)立的執(zhí)法資格，另一方面則是在下述的機(jī)構(gòu)性質(zhì)和人員編制等問題上做出的權(quán)衡。

第二，從執(zhí)法隊(duì)伍的性質(zhì)來看，目前多數(shù)城管主體都將其設(shè)置為“事業(yè)單位”而非“行政機(jī)構(gòu)”。比如，黃岡市城市管理執(zhí)法局、遵義市城市管理局、天津市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)等。然而，這種通行做法值得商榷：（1）《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》（2014）第4條規(guī)定：“本細(xì)則所稱事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播電視、社會福利、救助減災(zāi)、統(tǒng)計(jì)調(diào)查、技術(shù)推廣與實(shí)驗(yàn)、公用設(shè)施管理、物資倉儲、監(jiān)測、勘探與勘察、測繪、檢驗(yàn)檢測與鑒定、法律服務(wù)、資源管理事務(wù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督事務(wù)、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督事務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)、公證與認(rèn)證、信息與咨詢、人才交流、就業(yè)服務(wù)、機(jī)關(guān)后勤服務(wù)等活動的社會服務(wù)組織?！倍枪軋?zhí)法隊(duì)伍的職能顯然不在上述范圍內(nèi)。與此同時，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（2011）第8條明確規(guī)定：“將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。對承擔(dān)行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)”，而前述很多事業(yè)單位性質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍都是新近組建的。筆者認(rèn)為，既然城管執(zhí)法隊(duì)伍具有鮮明的執(zhí)法職能，能夠針對相對人的違法行為行使行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，那么其在性質(zhì)上就應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)；而其中的執(zhí)法人員，按照《公務(wù)員法》第14條第2款的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)屬于“行政執(zhí)法類公務(wù)員”。可見，目前事業(yè)單位和事業(yè)編制的定性顯然與執(zhí)法隊(duì)伍的職能存在較大沖突——即便將其中的執(zhí)法人員“參照公務(wù)員管理”，也仍然無法改變其事業(yè)單位的核心屬性。需要注意的是，目前部分地方還存在著“行政執(zhí)法類事業(yè)單位”和“行政執(zhí)法類事業(yè)編制”的說法。比如，《成都市城市管理局（成都市城市管理行政執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2011）規(guī)定：“……成都市城市管理行政執(zhí)法局一分局、成都市城市管理行政執(zhí)法局二分局、成都市城市管理行政執(zhí)法局三分局和成都市城市管理行政執(zhí)法局火車北站分局均為市城管局（市城管執(zhí)法局）直屬正處級參照公務(wù)員法管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，分別配備行政執(zhí)法類事業(yè)編制8名、7名、7名、50名、50名、50名和50名。”再如，《襄樊市城市管理執(zhí)法局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）規(guī)定：“市城市管理行政執(zhí)法督察大隊(duì)為市城市管理執(zhí)法局管理的副縣級行政執(zhí)法類事業(yè)單位?！边@兩種單位和編制的設(shè)置并沒有充分的上位法依據(jù)。 （2）從執(zhí)法主體資格的角度看，事業(yè)單位也未被《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》直接授予處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，但目前多數(shù)事業(yè)單位性質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍都可以行使這兩種職權(quán)。比如，《遵義市城市管理局（市城市綜合執(zhí)法局）主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》（2010）規(guī)定，其三個執(zhí)法大隊(duì)“具體負(fù)責(zé)相對集中后按一般程序?qū)嵤┬姓幜P的立案、調(diào)查、取證并提出處理意見；承辦重大案件和跨區(qū)域案件以及市局交辦的其他行政處罰執(zhí)法案件”等。然而，根據(jù)《行政處罰法》第15條的規(guī)定，行使行政處罰權(quán)的主體僅限于“行政機(jī)關(guān)”；即便是第16條“相對集中處罰權(quán)”的情形，其集中者也應(yīng)當(dāng)是“行政機(jī)關(guān)”；同時，由于目前并無上位法規(guī)定，作為事業(yè)單位的執(zhí)法大隊(duì)也不是第17條所規(guī)定的法律、法規(guī)授權(quán)的組織；那么，若要為其找到行使處罰權(quán)的依托，就只能是第19條所規(guī)定的“受委托組織”。比如，在《福州市市容管理局關(guān)于市城市管理綜合行政執(zhí)法支隊(duì)行使行政執(zhí)法權(quán)的通知》（2013）中就明確提及了“局行政執(zhí)法權(quán)委托支隊(duì)行使”這一原則，也就是說，執(zhí)法支隊(duì)的行政處罰權(quán)是由作為行政機(jī)關(guān)的市容管理局委托行使的，而執(zhí)法支隊(duì)的性質(zhì)則是受委托的事業(yè)單位。然而即便如此，我們?nèi)钥梢蕴岢鱿铝幸蓡枺浩湟?，盡管“行政委托”可以解決這一問題，但這種委托通常出現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)與其外部的事業(yè)單位之間，而執(zhí)法隊(duì)伍往往是城管主體的“直屬機(jī)構(gòu)”，在雙方存在隸屬關(guān)系的前提下進(jìn)行“行政委托”是否有些勉強(qiáng)？另外，其無法解決強(qiáng)制權(quán)的問題——《行政強(qiáng)制法》第17條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托?！逼涠?，將城管隊(duì)伍設(shè)置成事業(yè)單位，還有可能出現(xiàn)罰款和罰沒物品不當(dāng)使用的風(fēng)險(xiǎn)，即行政機(jī)關(guān)的處罰所得必須全部上繳國庫（《行政處罰法》第53條），但事業(yè)單位的處罰所得則有可能被當(dāng)做“單位業(yè)績”。其三，總體上說，具有鮮明執(zhí)法性質(zhì)的城管執(zhí)法隊(duì)伍為何不直接設(shè)置成行政機(jī)構(gòu)？筆者認(rèn)為，一方面，其可能與上文所述的“直屬機(jī)構(gòu)”地位相匹配，即，若非事業(yè)單位，執(zhí)法隊(duì)伍就應(yīng)當(dāng)屬于城管主體的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而難以成為更具獨(dú)立性的直屬機(jī)構(gòu)；事業(yè)單位與直屬機(jī)構(gòu)之間屬于互為因果的關(guān)系。另一方面，則可能是因?yàn)楣珓?wù)員編制過于緊張或無法容納合理范圍內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量，將其設(shè)定為事業(yè)單位則有助于解決人員編制上的問題。

第三，從執(zhí)法人員的編制來看，目前主要存在兩方面問題：（1）在執(zhí)法人員的身份上，上文已經(jīng)提及，由于其所在執(zhí)法隊(duì)伍大多是事業(yè)單位性質(zhì)，因此其大多是事業(yè)編制。但根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（2000）第2條的規(guī)定，“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員?！边@種矛盾使得“城管執(zhí)法人員身份尷尬，說是行政執(zhí)法，大量的卻是事業(yè)編制、臨時工；要求用公務(wù)員，卻沒有公務(wù)員編制”。戢浩飛、黃磊：《“城管”前世今生》，載《人民政壇》2013年第9期，第8頁。 有學(xué)者建議，讓“執(zhí)法人員具有公務(wù)員身份，通過考試錄用方式進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍，以此逐漸取代行政執(zhí)法隊(duì)伍中大量存在的臨時執(zhí)法人員，以從根本上解決當(dāng)前行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高、參差不齊的狀況”；前引④，第35頁。 但熊文釗教授指出，“現(xiàn)代城市管理所需要的龐大的執(zhí)法人員數(shù)量遠(yuǎn)非有限的公務(wù)員編制所能消化的，全部落實(shí)執(zhí)法人員的公務(wù)員身份不太現(xiàn)實(shí)”，前引⑨，第29—30頁。 而作為其解決方案，無論是從“行政契約”的角度讓城管執(zhí)法成為“可購買的公共服務(wù)”，還是將執(zhí)法隊(duì)員歸入“聘任制”模式，《公務(wù)員法》第95條規(guī)定：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，可以對專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制?！倍枪軋?zhí)法人員既不是“專業(yè)性較強(qiáng)的職位”，也不是“輔助性職位”，依照該條規(guī)定，不應(yīng)實(shí)行聘任制。 都與其“行政執(zhí)法”的性質(zhì)相沖突，甚至與現(xiàn)行立法不匹配。于是，作為一種折中或權(quán)衡，《指導(dǎo)意見》第（九）項(xiàng)規(guī)定：“各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法工作特點(diǎn)合理設(shè)置崗位，科學(xué)確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌解決好執(zhí)法人員身份編制問題，在核定的行政編制數(shù)額內(nèi)，具備條件的應(yīng)當(dāng)使用行政編制?！币簿褪钦f，在條件尚不具備時也可以不使用行政編制。（2）在執(zhí)法人員的編制數(shù)量上，即便是事業(yè)編制也往往有所欠缺，“人手不足”成了一種常態(tài)。比如，在成都市武侯區(qū)，“全區(qū)城管行政執(zhí)法編制僅100多人，與全區(qū)除大量‘一般控制區(qū)街道外有武侯祠大街、蜀漢路等約50條計(jì)70公里長的‘嚴(yán)管街道、近100個社區(qū)的市容管理任務(wù)比實(shí)在內(nèi)外難顧”。黃仕紅：《關(guān)于城管執(zhí)法進(jìn)社區(qū)的探索與思考：以成都城市管理為例》，載《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期，第37頁。 再如，南京市新街口商圈集中了近700家商店，2012年零售總額達(dá)339億元，約占全市總量的11%，核心區(qū)日均人流量達(dá)到50多萬人次；然而上百萬平方米的地面商貿(mào)設(shè)施、20多萬平方米的地下商業(yè)，僅有6位城管。參見鹿琳、顏芳：《用剛性執(zhí)法勒住瘋狂渣土車》，載《新華日報(bào)》2014年1月16日第A09版。 針對上述問題，以下兩種措施是值得考慮的：（1）加強(qiáng)城管執(zhí)法人員的編制管理。在宏觀上，中央編辦《關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》（2002）第3條第3項(xiàng)規(guī)定：“加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，建立并完善監(jiān)督制約機(jī)制。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制實(shí)行中央宏觀調(diào)控下的分級管理?！瓕ｍ?xiàng)用于行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的編制納入全國編制統(tǒng)計(jì)范圍，重新核定，中央編辦進(jìn)行宏觀管理并對相關(guān)工作進(jìn)行指導(dǎo)?！倍谖⒂^上，適時地進(jìn)行編制清理也是從另一個層面為執(zhí)法隊(duì)伍“補(bǔ)充人手”的方式。比如，《合肥市城市管理局關(guān)于清理規(guī)范全市城管執(zhí)法人員在編不在崗問題的通知》（2012）規(guī)定：“凡被借調(diào)在城管綜合執(zhí)法系統(tǒng)之外其他區(qū)直單位的執(zhí)法隊(duì)員，要一律回原城管執(zhí)法崗位工作；”“凡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或區(qū)其他部門任職但仍占城管執(zhí)法編制，且確實(shí)不能回原單位工作的，一律辦理人事關(guān)系調(diào)離手續(xù)，與原執(zhí)法單位脫離關(guān)系，以便空出編制下一步統(tǒng)一補(bǔ)充。”（2）執(zhí)法人員的編制數(shù)量應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法工作量相匹配。此處的“執(zhí)法工作量”包括管轄城區(qū)面積、管轄人口數(shù)量、執(zhí)法事項(xiàng)、案件數(shù)量和難度等多項(xiàng)因素。根據(jù)學(xué)者的論證，人口、地域面積、具體事權(quán)等都是城管執(zhí)法隊(duì)伍編制測算的重要依據(jù)。詳見唐立軍：《城市管理行政執(zhí)法隊(duì)伍編制規(guī)模測算辦法初探》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2014年第7期，第23—24頁。 比如，從人口數(shù)量上看，住建部《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》（2008）規(guī)定：“市容環(huán)境衛(wèi)生綜合執(zhí)法監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)按城市人口的萬分之三至萬分之五”配備，但很多地方執(zhí)法人員的編制數(shù)量低于這個標(biāo)準(zhǔn)；而定期按照城市或轄區(qū)人口數(shù)量的變化來核定執(zhí)法人員的編制，則是保證城管職能充分履行的必要途徑。再如，從執(zhí)法事項(xiàng)上看，很多地方在相對集中處罰權(quán)的過程中，各部門將其原有事權(quán)轉(zhuǎn)移給城管集中行使的同時，卻沒有將人員、編制、裝備和經(jīng)費(fèi)等一并轉(zhuǎn)移，這就導(dǎo)致城管在執(zhí)法事項(xiàng)日益膨脹的同時，人員編制卻沒有發(fā)生變化，“綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)獲得的權(quán)力、人員編制和經(jīng)費(fèi)是有限的，但管理職責(zé)和義務(wù)又是無限的”。前引B41，第30—31頁。 如此一來，已無相關(guān)執(zhí)法權(quán)卻又未撤銷執(zhí)法隊(duì)伍的原部門“人手過?！钡默F(xiàn)象，和城管執(zhí)法“人手不足”的狀況形成了鮮明的對照。筆者認(rèn)為，包括城管在內(nèi)的任何部門間的事權(quán)轉(zhuǎn)移都應(yīng)當(dāng)伴隨著編制、經(jīng)費(fèi)等的轉(zhuǎn)移。還需注意的是，由于目前有些地方的處罰權(quán)集中并未完全結(jié)束，城管的具體事權(quán)仍處于動態(tài)變化中，因此，相應(yīng)的編制管理部門也應(yīng)及時對其編制狀況規(guī)定進(jìn)行審核和調(diào)整。

Abstract： The urban management enforcement has encountered many issues to be solved among which the subject settlement is of vital importance and extremely complex with multiple patterns. From the horizontal perspective， whether the urban management subject is parallel to or subject to other departments in status； whether the integration of powers on management and enforcement should be exercised independently or jointly； how to coordinate with other departments in duty performance. From the vertical perspective， whether the urban management subject should be set up and how to be set up in the State Council and provincial government； how many departments should be set at district and community levels and how to resolve the power limit of enforcement. As to the internal system， issues are centered on which organs the urban management should be composed of as well as other aspects such as the functional limit and features of some departments， the status， the nature and human resources of the enforcement personnel. Considering the current legislations on comprehensive urban management， it is suggested to seek the reasonably organized departments， levels and internal settlement so as to maximally develop the functions of urban management.

Key words：urban management subject relations among departments relation of levels pattern of comprehensive urban management

[作者簡介]郭富青，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

① 參見鄭曙光：《股東違反出資義務(wù)違法形態(tài)與民事責(zé)任探究》，載《法學(xué)》2003年第6期，第68頁。

② 參見朱慈蘊(yùn)：《股東違反出資義務(wù)應(yīng)向誰承擔(dān)違約責(zé)任》，載《北方法學(xué)》2014年第1期，第36頁；葉林：《公司股東出資義務(wù)研究》，載《河南社會科學(xué)》2008年第4期，第119—120頁。