司林波　張新宇

(燕山大學(xué)文法學(xué)院　河北秦皇島　066004)

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澳大利亞生態(tài)問責(zé)制述評

司林波張新宇

(燕山大學(xué)文法學(xué)院河北秦皇島066004)

摘要：澳大利亞的生態(tài)質(zhì)量在國際上處于領(lǐng)先地位，這主要得益于其相對完備的生態(tài)問責(zé)制度。澳大利亞生態(tài)問責(zé)制度體系較為完善，問責(zé)形式主要由議會問責(zé)、法制問責(zé)、社會問責(zé)、內(nèi)部職能部門問責(zé)、審計(jì)問責(zé)、監(jiān)察專員問責(zé)、績效評估問責(zé)等具體內(nèi)容構(gòu)成，在實(shí)踐中表現(xiàn)出法制化程度高、重視公眾參與、執(zhí)法嚴(yán)格等具體特點(diǎn)。澳大利亞生態(tài)問責(zé)制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)對于我國生態(tài)問責(zé)制的建設(shè)與完善具有重要參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：澳大利亞；生態(tài)問責(zé)制；生態(tài)環(huán)境

一、澳大利亞生態(tài)問責(zé)制的由來

澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是全球第12大經(jīng)濟(jì)體，同時(shí)也是世界上生態(tài)環(huán)境最好的國家之一。地廣人稀，資源豐富，開發(fā)歷史較短，這都為澳大利亞保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了有利條件，但它也面臨著沙漠地帶廣布、淡水資源缺乏等嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[1]。澳大利亞在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的建設(shè)和發(fā)展過程中，其較為完善的生態(tài)問責(zé)制起到了不可替代的作用。所謂生態(tài)問責(zé)制，是指相關(guān)權(quán)益主體以實(shí)現(xiàn)社會公共生態(tài)環(huán)境利益和生態(tài)績效改進(jìn)為目標(biāo)，依據(jù)一定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)Ω骷壵块T及其所屬人員在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理中所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的履行情況進(jìn)行監(jiān)督、質(zhì)詢和評價(jià)，并要求其承擔(dān)否定性后果的一種生態(tài)責(zé)任追究制度。

隨著生態(tài)問題的日益嚴(yán)峻，20世紀(jì)70年代初的西歐最早開始了一場綠色運(yùn)動，由此而來的綠色政治也成為了一些發(fā)達(dá)國家的全新政治思潮。澳大利亞在工業(yè)革命以來，其生態(tài)環(huán)境遭到了嚴(yán)重的影響和破壞，自然災(zāi)害頻發(fā)、生物多樣性減少、海洋污染嚴(yán)重。澳大利亞工黨和工會組織在20世紀(jì)70年代初響應(yīng)國際上的綠色運(yùn)動，在國內(nèi)開展了一場影響深遠(yuǎn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)運(yùn)動。到了80年代，澳大利亞的綠色運(yùn)動逐步發(fā)展成為了一場以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為旗幟的政治社會變革運(yùn)動，綠色政治力量對大選的結(jié)果產(chǎn)生了顯著的影響[2]。政府重視與各個(gè)環(huán)保組織之間的合作，利用權(quán)威性、針對性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策在公眾心中樹立了良好的形象。然而90年代之后，由于一系列的綠色運(yùn)動制約了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)時(shí)倡導(dǎo)實(shí)用主義的澳大利亞工黨不得不放棄了綠色戰(zhàn)略。綠色運(yùn)動的開展，為澳大利亞政府贏得了更多的支持，也為其在新的領(lǐng)域開展政治、社會活動夯實(shí)了基礎(chǔ)，促成了政府早期生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的形成，這對后來澳大利亞政府制定和推行生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策產(chǎn)生了較大的影響。我們從歷屆澳大利亞工黨的政綱可以看出，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題一直是其重點(diǎn)內(nèi)容，并保持了較好的繼承性、實(shí)用性和前瞻性。尤其到了陸克文時(shí)代，其進(jìn)一步提升了環(huán)境保護(hù)問題在國家政策中的地位，在陸克文政府2009年的國家政綱中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題以及政策占據(jù)了重要篇幅。新世紀(jì)以來，澳大利亞政府在生態(tài)問責(zé)方面能夠做到主動承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，保持一種誠實(shí)和積極面對的態(tài)度，設(shè)置了環(huán)境部、水資源部等一系列負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和治理生態(tài)環(huán)境問題的機(jī)構(gòu)，特別是注重發(fā)揮非政府組織和私人組織的力量，形成了一套權(quán)責(zé)分明、密切協(xié)作、相對完善的生態(tài)問責(zé)制度體系。

二、澳大利亞生態(tài)問責(zé)制度體系及主要問責(zé)形式

政府生態(tài)問責(zé)制的完善是生態(tài)文明制度建設(shè)的首要任務(wù)和要求[3]。有效的生態(tài)問責(zé)制保證了澳大利亞政府能夠在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中明確和積極履行自身的生態(tài)責(zé)任，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)工作中密切協(xié)作、有效分工，推動了澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的良性、高效發(fā)展。

(一)基本制度體系

澳大利亞的生態(tài)問責(zé)，包括議會問責(zé)、法制問責(zé)、社會問責(zé)、專門職能部門問責(zé)、審計(jì)問責(zé)、監(jiān)察專員問責(zé)、專業(yè)評估機(jī)構(gòu)問責(zé)等多種形式，它們之間密切協(xié)作，形成了一套權(quán)責(zé)明確、有效分工的生態(tài)問責(zé)運(yùn)行機(jī)制，這是澳大利亞生態(tài)問責(zé)制得以真正發(fā)揮作用的重要保障。涉及生態(tài)責(zé)任問題各利益相關(guān)者，如議會、公眾、審計(jì)署等，關(guān)鍵在于他們之間需要保持一種高度透明公開的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)信息互動，才能讓問責(zé)真正得以進(jìn)行[4]。針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的問題，問責(zé)制要求澳大利亞政府必須具有積極的回應(yīng)性，滿足社會和公民的一些基本要求；所有的政府行為須在法律的軌道中運(yùn)行，增強(qiáng)政府的自我約束性，并接受專門機(jī)構(gòu)和公眾的監(jiān)督與制約，對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的失職行為承擔(dān)相應(yīng)后果和責(zé)任。

在澳大利亞，履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)、提供完善的公共服務(wù)是政府的基本責(zé)任。澳大利亞各級政府要根據(jù)實(shí)際情況制定和實(shí)施適宜的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)并確保其實(shí)施。治理過程中，聯(lián)邦政府、州政府以及其他地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面應(yīng)該通力協(xié)作，可以行使其他法律沒有明確禁止的權(quán)力，但均不能與聯(lián)邦法律的規(guī)定及原則相沖突[5]。政府有責(zé)任評估生態(tài)環(huán)境的變化以及其帶來的后果，并制定適宜的治理政策。生態(tài)環(huán)境的改變會在各個(gè)方面影響著各級政府的規(guī)劃與管理，將這種改變及潛在的影響納入到政府的風(fēng)險(xiǎn)管理和戰(zhàn)略規(guī)劃活動中，將有利于其更好地適應(yīng)和治理生態(tài)環(huán)境[6]。這一點(diǎn)在澳大利亞的地方政府中體現(xiàn)得十分明顯，如維多利亞州政府推行的氣候變化適應(yīng)項(xiàng)目，對整個(gè)澳大利亞都產(chǎn)生了重要的影響，起到了很好的示范作用[7]。除此之外，澳大利亞各級政府還要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)普法的宣傳和推廣職責(zé)。政府因沒有盡職而導(dǎo)致一些錯誤的治理方法應(yīng)承擔(dān)賠償或者普通法中的疏忽責(zé)任[8]。完善的法制體系是澳大利亞生態(tài)問責(zé)的基本保障，各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作需納入到法律的框架之內(nèi)，整個(gè)過程的法制化程度較高。在生態(tài)問責(zé)制的運(yùn)行過程中，堅(jiān)持以人為本的基本理念，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會組織的重要作用。社會組織被認(rèn)為是“小政府，大社會”治理格局中的“第三支柱”，是政府重要的合作伙伴，而問責(zé)制使社會組織的這種作用得到了真正的發(fā)揮[9]。充分體現(xiàn)公眾和社會組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的關(guān)鍵角色，又讓其共同有效監(jiān)督政府，對政府進(jìn)行問責(zé)，增強(qiáng)政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的透明度、互動性與回應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致。

(二)主要問責(zé)形式

1.議會問責(zé)

生態(tài)問責(zé)方面，議會對于政府的問責(zé)主要通過質(zhì)詢和財(cái)政監(jiān)督的方式進(jìn)行。質(zhì)詢分為議會辯論和休會辯論兩個(gè)部分，前者的主要議題是一些生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的立法問題。對于這類辯論的議題，政府及反對黨往往要經(jīng)過長時(shí)間的準(zhǔn)備，對可能涉及的問題進(jìn)行精心預(yù)演，政府經(jīng)常會因此而對擬立的生態(tài)環(huán)境法律進(jìn)行更改。議員利用質(zhì)詢直接向政府部長提問，問題可以涉及其所負(fù)責(zé)的各個(gè)方面，以此質(zhì)詢部長們履行職責(zé)的情況。所有部長必須出席質(zhì)詢，如不出席，要事先向眾議院說明原因[10]。議會將對政府生態(tài)環(huán)境方面年度財(cái)政預(yù)算進(jìn)行審議，由審議長以及其他委員會負(fù)責(zé)審議政府的支出情況，如果發(fā)現(xiàn)問題則需要予以否決或者對原有預(yù)算進(jìn)行修改。

2.法制問責(zé)

(1)完善的法律法規(guī)。澳大利亞作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，其法律與普通法系契合度較高，然而在生態(tài)保護(hù)以及問責(zé)方面，多數(shù)為成文法。其中，各州的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)因其數(shù)量之多而發(fā)揮“主角”的作用，聯(lián)邦政府只對一定范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)負(fù)責(zé)。澳大利亞是世界上最早制定出臺和實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的國家之一。早在20世紀(jì)50年代，澳大利亞就頒布了一系列旨在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，如1952年的《漁業(yè)法》、1953年的《原子能法》等。特別是20世紀(jì)80年代以后，澳大利亞又相繼制定和實(shí)施了越來越多的、更加完善的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，其單項(xiàng)法與綜合法、聯(lián)邦法與地方法相互交叉，理念先進(jìn)，具有較好的系統(tǒng)性。在澳大利亞，聯(lián)邦、州、地方三級政府都制定了生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)。其中，聯(lián)邦生態(tài)環(huán)境立法有五十多個(gè)，如《生態(tài)控制法》《碳稅法》《漁業(yè)行政法》《航運(yùn)(海洋保護(hù))修正法》等。此外，聯(lián)邦政府還有《清潔空氣法規(guī)》等二十多個(gè)專門的行政法規(guī)。各州生態(tài)環(huán)境相應(yīng)立法多達(dá)百余個(gè)，像新南威爾士州的《環(huán)境違法與處罰法》《海洋公園法》，昆士蘭州的《地方管理(環(huán)境與規(guī)劃)法》等[11]。特別值得一提的是，澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法強(qiáng)調(diào)事前控制，以預(yù)防為主。每個(gè)法律法規(guī)條款詳細(xì)，比較易于理解和掌握，可行性和操作性強(qiáng)。比如新南威爾士州的環(huán)境保護(hù)法律，一共17章201條，加上附件總共有15萬字之多。通過立法的方式，澳大利亞基本上將法制涵蓋了涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域，明確了生態(tài)問責(zé)的具體內(nèi)容。

(2)嚴(yán)格的法律執(zhí)行。健全的法律體系需要配以嚴(yán)格的執(zhí)行來保障其在實(shí)際運(yùn)作中得以真正實(shí)施。在澳大利亞，聯(lián)邦和州都有負(fù)責(zé)環(huán)境法實(shí)施的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)包括環(huán)保、計(jì)劃、資源等部門及各種專門的委員會。對于違反環(huán)境法行為的制裁措施主要有通報(bào)、禁止令、恢復(fù)原狀、賠償損失、罰金、履行勞務(wù)和監(jiān)禁等。各級政府設(shè)有環(huán)境法相關(guān)部門，由環(huán)境部長負(fù)責(zé)，同時(shí)規(guī)定該部長必須是相應(yīng)議會的議員，其主要負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境方面法律的實(shí)施。法律授予了其工作人員較為廣泛的調(diào)查權(quán)和應(yīng)急權(quán)，并要求其承擔(dān)一定責(zé)任。澳大利亞在各州還設(shè)置有“環(huán)保警察”，他們統(tǒng)一制服，帶有鮮明的臂章，主要職責(zé)就是確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法，他們具有很大的環(huán)境執(zhí)法和處置權(quán)，權(quán)威性很高。

(3)專門化的審判機(jī)構(gòu)。澳大利亞在1980年建立了世界第一家專門化的生態(tài)環(huán)境法院——新南威爾士州土地與環(huán)境法院。在級別上，該法院與州最高法院地位一致，由此實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件審理的合理化和專業(yè)化。法院由法官和技術(shù)專家委員共同組成，這些專家需要有生態(tài)維護(hù)、環(huán)境科學(xué)等方面的專業(yè)資格和經(jīng)驗(yàn)。土地與環(huán)境法院的成立促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境方面案件的合理解決，也可以發(fā)揮其集中效應(yīng)，起到宣示和教育的作用。土地與環(huán)境法院采取減免部分訴訟費(fèi)用等一系列措施來放寬對生態(tài)環(huán)境訴訟原告的條件限制，還對具有英美法系國家特色的“專家證人制度”進(jìn)行了改善，明確和強(qiáng)調(diào)專家對法院的義務(wù)，提升了公眾以及其他組織對于生態(tài)環(huán)境方面訴訟的自信心和積極性[12]。這都對于澳大利亞生態(tài)問責(zé)實(shí)效性的提升起到了很好的推動作用。

3.社會問責(zé)

澳大利亞在生態(tài)問責(zé)方面重視擴(kuò)大社會參與，倡導(dǎo)多元治理。澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面全民參與程度很高，公民有著較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，能夠自覺地、積極主動地參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)行動中。這也要得益于澳大利亞政府的引導(dǎo)作用，通過全面的宣傳，營造出全民參與的社會氛圍，并在行動上予以鼓勵。政府與各種社會力量形成一種互動合作機(jī)制，充分調(diào)動多元力量的積極性，讓更多的社會力量參與問責(zé)。特別是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法方面，澳大利亞政府需要把相關(guān)的法律法規(guī)草案發(fā)給公眾，廣泛接受公眾的反饋建議，而且澳大利亞的環(huán)保部門還會開辦一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)的課程，以此幫助公眾提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的知識和技術(shù)，從而促進(jìn)了決策的質(zhì)量的提升，也保證了生態(tài)問責(zé)的有效性。

澳大利亞城市的綠化以及園林管理是開放的，無論是民間組織、學(xué)校還是志愿團(tuán)體等都可以廣泛參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來。公眾往往都會自覺參與綠化、植樹、清理垃圾污染、園林維護(hù)等活動。像澳大利亞一些城市居民房屋周圍的花園綠地，都嚴(yán)格按照政府的統(tǒng)一規(guī)劃和要求，政府會提供一些必需的設(shè)備，派專人進(jìn)行指導(dǎo)，然后由居民負(fù)責(zé)日常的管理和維護(hù)。澳大利亞政府會專門規(guī)劃一些學(xué)校園林作為學(xué)生的實(shí)踐課堂、老年人種花養(yǎng)草的社交場所等。公民廣泛參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)，才能更好地了解政府在這一過程中發(fā)揮的作用，對生態(tài)問責(zé)起到真正的監(jiān)督作用。

4.內(nèi)部職能部門問責(zé)

澳大利亞環(huán)境部(The Department of the Environment and Heritage,DEH)是聯(lián)邦政府主要的負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與改進(jìn)的機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府相關(guān)生態(tài)環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。聯(lián)邦與各州兩級政府都設(shè)置有特定的部門來負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境事務(wù)。改善政府部門在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的能力是澳大利亞環(huán)境部的主要職能之一。環(huán)境部能夠?yàn)檎块T提供良好的建議，并通過多種途徑獲取國際上先進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)。在國際生態(tài)環(huán)境問題上，環(huán)境部可以代表澳大利亞聯(lián)邦政府作出承諾和采取行動。其一直致力于生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，提升社會公眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識和專業(yè)化水平。澳大利亞環(huán)境部可以有效促進(jìn)政府間在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題方面的合作，促成和協(xié)調(diào)政府間的共同行動，保障生態(tài)相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)，并提供咨詢和指導(dǎo)[13]。

5.審計(jì)問責(zé)

澳大利亞聯(lián)邦審計(jì)署(The Australian National Audit Office,ANAO)和部分州的審計(jì)局都設(shè)有專門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)部門。澳大利亞的環(huán)保專項(xiàng)資金主要來自政府向私營企業(yè)和公司征收的排污稅和政府的預(yù)算撥款。近年來，澳大利亞關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金使用效益的審計(jì)內(nèi)容不斷深化和完善。澳大利亞的聯(lián)邦審計(jì)署設(shè)有專門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)的工作人員，他們會對一些重大的環(huán)保項(xiàng)目設(shè)計(jì)可行性投資方案，審核項(xiàng)目計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)各州生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)工作，監(jiān)督執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)。由此我們可以看出，聯(lián)邦審計(jì)署的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)側(cè)重整體性和指導(dǎo)性的工作。像新南威爾士州的審計(jì)局，他們除了按要求對聯(lián)邦審計(jì)署制定的部分項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)之外，還要按照州政府的需要進(jìn)行一些具體的審計(jì)工作。而關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理監(jiān)測工作，則部分由州環(huán)保部門來承擔(dān)。州環(huán)保局會建立和維護(hù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，評估環(huán)境質(zhì)量，對生態(tài)方面的問題進(jìn)行跟蹤調(diào)查并及時(shí)治理，制定地方的生態(tài)環(huán)境發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)。我們可以看出，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)、監(jiān)測和執(zhí)法方面，州審計(jì)局和環(huán)保局承擔(dān)的任務(wù)往往會更加具體和繁重。就目前來講，在澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)是一個(gè)新概念，也存在著缺乏定型的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、缺少專業(yè)化人才等問題。

6.監(jiān)察專員問責(zé)

澳大利亞一直倡導(dǎo)建設(shè)和發(fā)展責(zé)任政府，強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性，建立了相對完備的監(jiān)督和問責(zé)制度。澳大利亞最早推行監(jiān)察專員制度的是新南威爾士州，它在1975年制定和實(shí)施了監(jiān)察專員法。監(jiān)察專員的任命需要經(jīng)過一定的程序，首先是州政府根據(jù)廣泛調(diào)查和考核提出監(jiān)察專員的人選，然后再交由州議會商議表決通過。澳大利亞監(jiān)察專員享有較大的調(diào)查、監(jiān)督、建議和責(zé)任追究等權(quán)力，并通過制度保證其行使權(quán)力的獨(dú)立性。雖然這種監(jiān)察專員問責(zé)的方式并不是針對生態(tài)環(huán)境問題而專門確立的，但對生態(tài)問責(zé)制的順利推進(jìn)起到了很大的作用。監(jiān)察專員在實(shí)際的監(jiān)察過程中，針對州政府的工作人員或部門不利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為進(jìn)行調(diào)查取證，向相關(guān)部門提出質(zhì)疑，相關(guān)部門需要及時(shí)予以回復(fù)并舉證。確定該行為不當(dāng)甚至違法之后，監(jiān)察專員將材料提交該部門的主要負(fù)責(zé)人，給出一定的建議，要求其采取措施進(jìn)行整改。但有時(shí)這種建議并不能得到及時(shí)的回應(yīng)，監(jiān)察專員有權(quán)對于失職的政府工作人員或部門提出警告，并采取責(zé)任追究等措施。

7.績效評估問責(zé)

澳大利亞在生態(tài)問責(zé)方面取得的突出成績，很大程度上要依靠其健全的評估問責(zé)模式。特別是在澳大利亞的新南威爾士州，經(jīng)過將近二十年的評估問責(zé)實(shí)踐和探索，“政府部門財(cái)政支出和服務(wù)質(zhì)量評議會”(Council on the Cost and Quality of Government，簡稱CCQG)[14]現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展成為了一種較為健全的對政府進(jìn)行績效評估的模式，有效促進(jìn)了政府公共責(zé)任的履行以及公共服務(wù)質(zhì)量的提升。對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的評估問責(zé)，其主體往往多元化，既有政府內(nèi)部的評估問責(zé)，也包括聯(lián)邦審計(jì)署等外部的評估問責(zé)。CCQG中的成員包括一些非政府部門的專家顧問，約占到總成員數(shù)的三分之一，其他則是政府相關(guān)部門的官員[15]。CCQG主席由非政府部門的專家擔(dān)任，但根據(jù)規(guī)定必須由州總理任命，并向州總理負(fù)責(zé)。這樣一來，確保了CCQG的公信力和權(quán)威。CCQG針對多元化的主體以靈活的方式運(yùn)行，部門和人員優(yōu)化組合，項(xiàng)目評估完畢以后即自動解散，避免了各主體之間的職能交叉，也能夠達(dá)到精簡人員的目的。CCQG評估將法規(guī)與政策、控制方法、戰(zhàn)略計(jì)劃等12個(gè)方面的評估內(nèi)容分為戰(zhàn)略(外部)和管理(內(nèi)部)兩大部分進(jìn)行運(yùn)作，并制定了嚴(yán)格的評估程序。

對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的評估，CCQG有著科學(xué)的評估指標(biāo)體系。就像新公共管理理論所倡導(dǎo)的那樣，CCQG注重對于政府服務(wù)結(jié)果的評估，綜合考量投入(為達(dá)到某個(gè)目標(biāo)投入的資源數(shù)量)、產(chǎn)出(政府提供服務(wù)的數(shù)量)和結(jié)果(公共服務(wù)的質(zhì)量與效果)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、效率性與效益性(如圖1)[16]。

圖1　CCQG評估指標(biāo)設(shè)計(jì)思路[17]

在經(jīng)濟(jì)、效率和效益指標(biāo)的指導(dǎo)下，根據(jù)地方的具體情況，從“政府服務(wù)、服務(wù)對象、信息溝通、利益群體”四個(gè)方面出發(fā)制定一系列具體的評價(jià)指標(biāo)，從而提升評估的準(zhǔn)確性和科學(xué)性(如表1)。

表1　CCQG關(guān)于政府部門服務(wù)工作的評估指標(biāo)[18]

從表1中的評估指標(biāo)來看，澳大利亞CCQG對于政府部門生態(tài)環(huán)保服務(wù)工作的指標(biāo)設(shè)計(jì)十分具體，突出經(jīng)濟(jì)、效率與效益導(dǎo)向。同時(shí)，指標(biāo)反映出來的制定工作戰(zhàn)略與標(biāo)準(zhǔn)、確定工作程序、提升對服務(wù)對象的回應(yīng)性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)也為政府部門在改進(jìn)生態(tài)環(huán)保工作方面提供了方向性的指導(dǎo)。

三、澳大利亞生態(tài)問責(zé)制的基本特點(diǎn)

(一)法制化程度高

澳大利亞在生態(tài)問責(zé)方面實(shí)現(xiàn)了高度的法制化。目前，澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律有五十余部，覆蓋面十分廣泛，像空氣質(zhì)量、包裝材料、垃圾廢棄物運(yùn)轉(zhuǎn)、汽車尾氣排放等一系列日常的指標(biāo)都被列入了聯(lián)邦法律。澳大利亞生態(tài)環(huán)境方面的成文法按照各自不同的內(nèi)容可以大致分為四類：一是生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和污染防治法，包括危險(xiǎn)物品控制、污染防治和土地利用規(guī)劃等；二是自然遺跡和人文遺跡保護(hù)法規(guī)；三是自然資源的開發(fā)利用和管理法；四是職業(yè)安全、勞動保護(hù)以及刑事法律中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律注重協(xié)調(diào)聯(lián)邦與各州的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)預(yù)防，條款詳細(xì)，可操作性強(qiáng)，可以有效壓縮執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，有利于提升執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。一旦違反相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，將會受到嚴(yán)格的責(zé)任追究和極其嚴(yán)厲的處罰。對待生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件，澳大利亞設(shè)有專門的生態(tài)環(huán)境法院來進(jìn)行審理，以此提升此類案件審理的合理合法性。高度完善的法制為生態(tài)問責(zé)的順利推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)重視公眾參與

澳大利亞在生態(tài)問責(zé)方面很大的一個(gè)特色就是重視公眾的參與，強(qiáng)調(diào)以人為本，實(shí)現(xiàn)人與生態(tài)、人與環(huán)境、人與自然之間的和諧發(fā)展。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及問責(zé)不是突然間就可以實(shí)現(xiàn)的，而需要盡可能多的公眾參與進(jìn)來，通過一個(gè)教育的過程來提高公眾在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)素質(zhì)，讓公眾學(xué)會辯證分析和批判[19]，形成公眾自覺、強(qiáng)烈的環(huán)保意識，這是澳大利亞生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)得以良好發(fā)展的重要助推器。像著名的堪培拉“無垃圾城市計(jì)劃”，整座城市廢棄物資源回收率達(dá)到80%，這都要建立在廣泛的公眾參與基礎(chǔ)之上。在澳大利亞，所有組織和個(gè)人不管其利益是否受到了直接損害，都有權(quán)對排污者的違法行為提起訴訟。立法方面，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法會充分接受公眾的反饋意見，這對于防止生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面事故的發(fā)生以及責(zé)任追究的順利執(zhí)行都具有重要意義。

(三)生態(tài)問責(zé)相關(guān)執(zhí)法嚴(yán)格

完善的法律需要嚴(yán)格的執(zhí)行來加以保障，澳大利亞十分重視關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的實(shí)施。在澳大利亞，聯(lián)邦和州都設(shè)有專業(yè)委員會等專門的組織來負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體執(zhí)法工作。一般情況下，聯(lián)邦和各州都有多名專職部長負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)。澳大利亞政府對于各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作往往具有前瞻性和預(yù)見性，建立起各項(xiàng)工作之間的協(xié)作機(jī)制，特別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的實(shí)施過程中，有效避免了推諉、摩擦等情況的發(fā)生。澳大利亞擁有完善的監(jiān)督機(jī)制和專門化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來對生態(tài)環(huán)境保護(hù)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管結(jié)果將向社會公布，并對違規(guī)者施以高額罰款或其他處罰措施。澳大利亞各州設(shè)有隸屬環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)的“環(huán)保警察”(SEPP)來加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。執(zhí)法的嚴(yán)格有利于提升生態(tài)問責(zé)的質(zhì)量和效果，同時(shí)對于生態(tài)失范行為也具有很強(qiáng)的預(yù)警和預(yù)防功能。

四、評價(jià)及啟示

澳大利亞的生態(tài)問責(zé)制起步較早，經(jīng)過了幾十年的實(shí)踐，現(xiàn)已形成了相對完善的生態(tài)問責(zé)體系。其突出特點(diǎn)就是較高的法制化程度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律制度覆蓋面廣泛，注重法律的制定、推廣、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)，保證了法律的實(shí)效性。但我們也應(yīng)看到，聯(lián)邦及各級政府過多的法律難免帶來執(zhí)行中的困境，政府履行職責(zé)缺乏一定的彈性。盡管澳大利亞政府一直強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)法律之間的適應(yīng)和協(xié)調(diào)性，但收效甚微。政府之外的評估機(jī)構(gòu)、公眾和社會對政府的監(jiān)督對于澳大利亞生態(tài)問責(zé)制作用的有效發(fā)揮起到了至關(guān)重要的作用。生態(tài)環(huán)境問題的影響是多方面和多領(lǐng)域的，這也為政府之外其他組織的介入提供了可能。在生態(tài)問責(zé)方面，澳大利亞政府與社會公眾保持了很好的互動性，政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作中有責(zé)任為社會公眾提供必要的幫助和指導(dǎo)。這一方面提升了社會公眾的素質(zhì)，有利于生態(tài)環(huán)境問題的減少和改善；另一方面又保證了問題出現(xiàn)后社會公眾對于政府進(jìn)行生態(tài)問責(zé)的實(shí)際作用。而一些專業(yè)審計(jì)、評估機(jī)構(gòu)，提升了生態(tài)問責(zé)的專業(yè)性和權(quán)威性。澳大利亞長期以來形成的有效的生態(tài)問責(zé)制，促進(jìn)了其生態(tài)環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)事業(yè)的高效積極推進(jìn)，其是現(xiàn)在世界上生態(tài)環(huán)境質(zhì)量最好的國家之一，這也為處在生態(tài)文明建設(shè)關(guān)鍵時(shí)期的我國提供了一定的啟示。

(一)進(jìn)一步完善生態(tài)問責(zé)立法

生態(tài)問責(zé)需要納入到法治的軌道中運(yùn)行。我國已經(jīng)制定了一系列有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對我國生態(tài)環(huán)境的改善起到了積極的推動作用，但在法律法規(guī)系統(tǒng)性和有效執(zhí)行方面還存在著較多問題。澳大利亞生態(tài)問責(zé)很突出的一個(gè)特點(diǎn)就是法制化程度較高，法律法規(guī)種類詳細(xì)，有很強(qiáng)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，由此才能有效減少生態(tài)問責(zé)過程中的阻礙。對于生態(tài)問責(zé)的立法，特別需要注意吸收國外發(fā)達(dá)國家的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際國情，加強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。法律的制定應(yīng)避免以結(jié)果為導(dǎo)向，應(yīng)以預(yù)防為主，但對于觸犯法律的行為予以嚴(yán)厲的制裁。

(二)合理設(shè)置專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審判庭

在我國，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的案件持續(xù)增多，種類多樣并日益復(fù)雜，各地也進(jìn)行過一些生態(tài)環(huán)境司法專門化的嘗試。合理設(shè)置專業(yè)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)審判庭，與刑事審判庭、民事審判庭等專門的審判庭并立，統(tǒng)一審理生態(tài)環(huán)境方面的案件，可以有效提升此類案件審理的效率、專業(yè)性和合理性，由此達(dá)到更廣泛和更深入問責(zé)的目的。我國在設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)審判庭方面，應(yīng)對自己的具體情況進(jìn)行實(shí)際分析，采取適宜的方法逐步推進(jìn)，不能一味“機(jī)械化模仿”，搞一步到位。此外，對于案件專業(yè)化的認(rèn)定，除了法庭中專家委員之外還可以充分利用社會中的專業(yè)技術(shù)力量，以此來提升具體問責(zé)的質(zhì)量和效率。

(三)完善生態(tài)問責(zé)中的績效評估體系

澳大利亞CCQG的評估模式具有主體多元化、指標(biāo)體系設(shè)計(jì)科學(xué)、程序規(guī)范、注重結(jié)果的充分利用等特點(diǎn)，為我國推行“生態(tài)績效評估問責(zé)”提供了有益的啟示。首先是體制方面，CCQG評議會在澳大利亞并不是法定的咨詢機(jī)構(gòu)，但它的成員包括了政府相關(guān)部門的部長級官員還有一些非政府組織的高級顧問，這就從一定程度上保證了CCQG的獨(dú)立性和權(quán)威性；其次，CCQG采用項(xiàng)目工作組的方式組織評估主體，有利于人員的優(yōu)化組合，也符合精簡機(jī)構(gòu)和人員的要求，同時(shí)又從某個(gè)角度上發(fā)揮了外部評估主體的作用；再次，對于生態(tài)問責(zé)評估設(shè)計(jì)微觀、具體化、操作性強(qiáng)的指標(biāo)體系，指向性明確但保留一定的彈性；第四，建立一套相對穩(wěn)定的評估問責(zé)程序，明確每個(gè)階段的具體任務(wù)；最后，突出對于結(jié)果的運(yùn)用，要求被進(jìn)行生態(tài)問責(zé)的政府部門需要根據(jù)評估報(bào)告，制定和實(shí)施改進(jìn)工作的計(jì)劃和方案，并對于落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，避免對于生態(tài)環(huán)境方面的評估問責(zé)流于形式。

(四)發(fā)揮社會參與在生態(tài)問責(zé)中的作用

生態(tài)環(huán)境問題是與所有公眾、社會組織相關(guān)的公益性問題。對于生態(tài)問責(zé)，政府應(yīng)該充分發(fā)揮社會的監(jiān)督作用，全員參與，形成一種良性的互動機(jī)制。引入第三方專業(yè)評估，對政府有關(guān)生態(tài)環(huán)境的具體行政行為作出專業(yè)評估，同時(shí)保持第三方評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)性與權(quán)威性。在社會中營造生態(tài)環(huán)境保護(hù)的氛圍，加強(qiáng)公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，提升公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)素質(zhì)，全民參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)之中。如此一來，公眾才能真正了解生態(tài)環(huán)境保護(hù)，切身感受到政府在這一過程中的行為，更好地發(fā)揮其在生態(tài)問責(zé)中的作用。

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[責(zé)任編輯劉瑜]

收稿日期：2015-09-24

基金項(xiàng)目：2015年度教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“生態(tài)問責(zé)制國際比較研究”(15YJC810013)；2014年度河北省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“西方發(fā)達(dá)國家生態(tài)問責(zé)制比較研究”(HB14GL009)；2012年度國家社科基金項(xiàng)目“行政問責(zé)制國際比較研究”(12BZZ043)。

作者簡介：司林波(1982—)，男，燕山大學(xué)文法學(xué)院行政管理系主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共行政與公共政策。

中圖分類號：D7611.34

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1672-8505(2016)01-0075-07

A Review on the Australian Ecological Accountability

SI Lin-bo ZHANG Xin-yu

(SchoolofHumanitiesandLaw,YanshanUniversity,Qinhuangdao,Hebei, 066004,China)

Abstract:Australia’s ecological quality is in the leading position of the world, which is mainly due to its relatively complete ecological accountability. The system of ecological accountability in Australia is more complete，which includes a variety of forms of accountability. There are parliamentary accountability, legal accountability, social accountability, internal functional departments accountability, audit accountability, monitoring accountability and performance assessment accountability, and the like. In practice, Australian ecological accountability shows the following characteristics: the degree of legalization is relatively high, pay more attention to public participation, strict law enforcement. The successful experience which involved in the process of the construction of the Australia ecological accountability has important reference value for the construction and improvement of the ecological accountability in China.

Key words：Australia; ecological environment; ecological accountability

·澳大利亞研究·