連維良

近日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號(hào)）。這是我國社會(huì)信用體系建設(shè)方面的一個(gè)重要文件，是全面深化改革，特別是深化放管服改革的一項(xiàng)重要舉措。

黨中央、國務(wù)院高度重視社會(huì)信用體系建設(shè)。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)均對(duì)社會(huì)信用體系建設(shè)提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)社會(huì)誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒揚(yáng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制”。國務(wù)院專門發(fā)布了社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要。這次印發(fā)的《指導(dǎo)意見》是落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神和國務(wù)院社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要的具體舉措。

《指導(dǎo)意見》制訂出臺(tái)的目的，是有效治理失信行為高發(fā)問題，使失信者付出足夠的代價(jià)，并通過實(shí)施正面激勵(lì)讓守信者受益，做到讓守信者一路綠燈、失信者處處受限，從而形成引導(dǎo)社會(huì)成員誠實(shí)守信的正確導(dǎo)向。守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制是社會(huì)信用體系建設(shè)的核心機(jī)制，對(duì)于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，構(gòu)建以信用為核心的新型市場(chǎng)監(jiān)管體制，進(jìn)一步推動(dòng)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，營造公平誠信的市場(chǎng)環(huán)境，提高社會(huì)治理能力，都將發(fā)揮重要的支撐作用。

第一，這是第一部關(guān)于信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲的規(guī)范性文件。國內(nèi)外實(shí)踐表明，完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制離不開信用體系的支撐。而信用體系之所以能發(fā)揮作用，最重要的就是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面對(duì)守信者予以激勵(lì)，對(duì)失信者進(jìn)行懲戒。在許多發(fā)達(dá)國家，人們一般不愿失信、不敢失信。因?yàn)橐坏┦?，讀書、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、信貸、保險(xiǎn)、租房、租車、出入境等都會(huì)受到影響，可以說是“處處受限”，在社會(huì)上很難立足，形成了使人們自覺守信的倒逼機(jī)制。實(shí)踐證明，這種做法是十分管用和有效的，值得我們學(xué)習(xí)借鑒?！吨笇?dǎo)意見》充分總結(jié)借鑒了國內(nèi)開展的試點(diǎn)探索和國外行之有效的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)激勵(lì)懲戒對(duì)象、可采用的激勵(lì)懲戒措施、協(xié)同運(yùn)行機(jī)制等做出了規(guī)范。

第二，《指導(dǎo)意見》體現(xiàn)了激勵(lì)與懲戒并重的原則?！吨笇?dǎo)意見》充分體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)關(guān)于“褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”的要求，在加大對(duì)嚴(yán)重失信主體懲戒力度的同時(shí)，充分運(yùn)用多種措施對(duì)誠實(shí)守信主體進(jìn)行激勵(lì)。對(duì)誠實(shí)守信者進(jìn)行聯(lián)合激勵(lì)，重在褒揚(yáng)，重在提供優(yōu)先機(jī)會(huì)，重在減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)，比如，優(yōu)先辦理行政審批，優(yōu)先享受優(yōu)惠政策，優(yōu)先提供公共服務(wù)，減少審批環(huán)節(jié)，減少監(jiān)管頻次，降低市場(chǎng)交易成本，使守信者在市場(chǎng)中獲得更多機(jī)會(huì)和實(shí)惠，讓信用成為市場(chǎng)配置資源的重要考量因素。

對(duì)違法失信者進(jìn)行聯(lián)合懲戒，《指導(dǎo)意見》提出的措施包括行政性、市場(chǎng)性、行業(yè)性、社會(huì)性四大類，重在約束，重在限制，重在提高失信成本，包括降低信用等級(jí)，在行業(yè)內(nèi)公開，面向社會(huì)公開，依法依規(guī)限制行政許可，限制市場(chǎng)準(zhǔn)入，限制新增項(xiàng)目審批核準(zhǔn)，限制擔(dān)任法定代表人和董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，限制股票上市，限制發(fā)行債券，限制銀行信貸，限制發(fā)起設(shè)立或參股金融機(jī)構(gòu)、類金融機(jī)構(gòu)，限制從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，限制申請(qǐng)財(cái)政性資金項(xiàng)目，限制參與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購等公共資源交易活動(dòng)，限制參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，限制評(píng)先評(píng)優(yōu)，限制出境，限制購買不動(dòng)產(chǎn)，限制乘坐飛機(jī)和高等級(jí)列車，限制旅游度假，限制入住星級(jí)以上賓館等。可以說是一處失信、處處受限，一時(shí)失信、長期受限，失信將付出巨大代價(jià)。

第三，《指導(dǎo)意見》既明確了聯(lián)合懲戒的重點(diǎn)，也明確了必須將懲戒措施落實(shí)到人。受到聯(lián)合懲戒的嚴(yán)重失信行為主要包括四個(gè)方面：一是嚴(yán)重?fù)p害人民群眾身體健康和生命安全的行為，包括食品藥品、生態(tài)環(huán)境、工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、消防安全、強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證等領(lǐng)域的嚴(yán)重失信行為。二是嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序的行為，包括逃稅騙稅、惡意逃廢債務(wù)、惡意拖欠貨款或服務(wù)費(fèi)、惡意欠薪、非法集資、合同欺詐、傳銷、無證照經(jīng)營、制售假冒偽劣產(chǎn)品和故意侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)、出借和借用資質(zhì)投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、虛假廣告、侵害消費(fèi)者或證券期貨投資者合法權(quán)益、破壞網(wǎng)絡(luò)空間傳播秩序、聚眾擾亂社會(huì)秩序等嚴(yán)重失信行為。三是拒不履行法定義務(wù)，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公信力的行為，包括當(dāng)事人在司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)作出判決或決定后，有履行能力但拒不履行、逃避執(zhí)行等嚴(yán)重失信行為。四是拒不履行國防義務(wù)、危害國防利益的行為，包括拒絕、逃避兵役，拒絕、拖延民用資源征用或者阻礙對(duì)被征用的民用資源進(jìn)行改造，破壞國防設(shè)施等行為。

在聯(lián)合懲戒的對(duì)象上，《指導(dǎo)意見》還明確，要完善個(gè)人信用記錄，推動(dòng)聯(lián)合懲戒措施落實(shí)到人。對(duì)企事業(yè)單位嚴(yán)重失信行為，在記入企事業(yè)單位信用記錄的同時(shí)，記入其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和其他負(fù)有直接責(zé)任人員的個(gè)人信用記錄。在對(duì)失信企事業(yè)單位進(jìn)行聯(lián)合懲戒的同時(shí)，依照法律法規(guī)和政策規(guī)定對(duì)相關(guān)責(zé)任人員采取相應(yīng)的聯(lián)合懲戒措施。

第四，《指導(dǎo)意見》既明確了獎(jiǎng)懲的落實(shí)機(jī)制，又明確了協(xié)同聯(lián)動(dòng)的要求。為了將獎(jiǎng)懲措施落到實(shí)處，《指導(dǎo)意見》明確了建立健全九個(gè)方面的落實(shí)機(jī)制，包括觸發(fā)反饋機(jī)制、部省協(xié)同和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、信用信息公示機(jī)制、信用信息歸集共享和使用機(jī)制、信用紅黑名單制度、激勵(lì)懲戒措施清單制度、信用修復(fù)機(jī)制、信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制以及跟蹤問效機(jī)制等。

聯(lián)合獎(jiǎng)懲的核心在“聯(lián)合”二字，沒有協(xié)同聯(lián)動(dòng)，僅在某一個(gè)方面受到激勵(lì)或者懲戒，享受的利益或者付出的代價(jià)就不夠大，就不能產(chǎn)生足夠的激勵(lì)約束作用。因此，《指導(dǎo)意見》特別強(qiáng)調(diào)，要建立跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)合激勵(lì)與懲戒機(jī)制，形成政府部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)、行業(yè)組織自律管理、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)積極參與、社會(huì)輿論廣泛監(jiān)督的社會(huì)共同治理格局。

第五，《指導(dǎo)意見》既體現(xiàn)了激勵(lì)約束，又體現(xiàn)了權(quán)益保護(hù)。明確提出要建立健全信用修復(fù)機(jī)制和信用主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制的具體任務(wù)。要建立信用糾錯(cuò)修復(fù)、自新修復(fù)、主動(dòng)修復(fù)的機(jī)制。要建立健全信用信息異議、投訴制度，有效避免信息失實(shí)和“誤傷”等情況發(fā)生。一旦因錯(cuò)誤采取聯(lián)合懲戒措施損害有關(guān)主體合法權(quán)益的，有關(guān)部門和單位應(yīng)積極采取措施恢復(fù)其信譽(yù)、消除不良影響。

信用體系建設(shè)是全社會(huì)的共同事業(yè)，懲戒不是目的，目的是營造更加誠實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境，讓守信內(nèi)化于心、外化于形，成為每一個(gè)法人和自然人的行為自覺。在建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度的同時(shí)，要大力培育誠信理念，大力弘揚(yáng)誠信文化，大力加強(qiáng)誠信教育，通過文化建設(shè)和宣傳教育的方式，潛移默化，將誠信理念深植人心，真正以守信為榮、以失信為恥。

為了做好《指導(dǎo)意見》的貫徹落實(shí)，國家發(fā)改委還將會(huì)同有關(guān)部門制定更詳細(xì)的分領(lǐng)域具體措施。在此之前，有關(guān)部門和一些地區(qū)積極探索，已經(jīng)取得了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。比如，稅務(wù)總局與有關(guān)金融機(jī)構(gòu)合作，開發(fā)“稅易貸”產(chǎn)品，對(duì)誠信的納稅人提供融資便利，有效緩解了小微企業(yè)融資難問題。共青團(tuán)中央與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，對(duì)優(yōu)秀青年志愿者提供更加便利的保險(xiǎn)服務(wù)。發(fā)改委、人民銀行會(huì)同稅務(wù)總局、工商總局、證監(jiān)會(huì)、最高人民法院、安監(jiān)總局，先后與40多個(gè)部門聯(lián)合簽署了針對(duì)重大稅收違法案件當(dāng)事人、失信企業(yè)、違法失信上市公司、失信被執(zhí)行人、安全生產(chǎn)領(lǐng)域嚴(yán)重失信生產(chǎn)經(jīng)營單位的聯(lián)合懲戒合作備忘錄。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，有關(guān)部門對(duì)失信主體，限制乘坐飛機(jī)411.5萬人次，限制乘坐列車101.6萬人次，阻止出境邊控443人次，限制申報(bào)政府性投資上百億元，限制擔(dān)任企業(yè)法定代表人、董事、監(jiān)事等職務(wù)2.7萬多人次，一些失信企業(yè)及其法人代表被取消“勞?！钡仍u(píng)先評(píng)優(yōu)資格，一批失信案例被媒體曝光引起社會(huì)強(qiáng)烈反響，這些懲戒措施對(duì)違法失信主體形成了強(qiáng)大威懾，大量失信納稅人補(bǔ)繳了稅款，約40萬失信被執(zhí)行人自動(dòng)履行義務(wù)或者與申請(qǐng)執(zhí)行人協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議。

當(dāng)前，國家發(fā)改委聯(lián)合有關(guān)部門正在醞釀或組織簽署對(duì)優(yōu)秀青年志愿者、A級(jí)納稅人、海關(guān)高級(jí)認(rèn)證企業(yè)等方面的守信聯(lián)合激勵(lì)備忘錄，以及食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒備忘錄，在更多的領(lǐng)域推進(jìn)信用聯(lián)合獎(jiǎng)懲工作，營造更加濃厚的誠信氛圍，共同推動(dòng)《指導(dǎo)意見》有效落實(shí)，共建共享人人守信的誠信社會(huì)。