諸顥祺

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200240）

發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)對(duì)策研究

諸顥祺

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200240）

公共自行車租賃服務(wù)不僅是公共交通的有效補(bǔ)充和延伸，更是提升城市功能的重要途徑。政策支持和自身優(yōu)勢(shì)使城市，尤其是大中型城市發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)具有了可行性。借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該立足于公益性、便捷性、整體性和有效性原則，從健全法規(guī)政策、構(gòu)建服務(wù)模式、合理設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)、科學(xué)設(shè)計(jì)流程、完善配套服務(wù)等五個(gè)方面入手，發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)。

城市公共交通；公共自行車租賃服務(wù)；發(fā)展路徑

公共自行車作為一種低碳、高效、健康的交通接駁和出行方式，近年來越來越受到關(guān)注。從實(shí)際情況來看，公共自行車租賃服務(wù)一方面因具有便捷、廉價(jià)、健身、節(jié)能、環(huán)保等諸多優(yōu)勢(shì)，受到市民的歡迎；另一方面又因存在著缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、租賃點(diǎn)鋪設(shè)困難和布局不合理等問題，而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文提出發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)的對(duì)策，以期為完善公共交通系統(tǒng)、提升城市功能提供借鑒。

一、發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)的意義

（一）發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)的必要性

1.發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)契合美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)

黨的十八大報(bào)告提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、政治建設(shè)“五位一體”的新的建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)要把生態(tài)建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)。十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“十三五”時(shí)期發(fā)展目標(biāo)，必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。進(jìn)一步發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)，無疑滿足了推進(jìn)生態(tài)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的要求。

2.發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)符合城市發(fā)展需要

公共交通是城市建設(shè)的一個(gè)重要方面，對(duì)城市政治經(jīng)濟(jì)、文化教育、科學(xué)技術(shù)等的發(fā)展有著極大的影響，而公共自行車租賃服務(wù)是城市公共交通系統(tǒng)不可或缺的組成部分。當(dāng)前，我國(guó)正積極探索創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，提升城市功能是其中的重要內(nèi)容。發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)，對(duì)于節(jié)能環(huán)保、改善空氣質(zhì)量、緩解交通壓力乃至發(fā)展旅游業(yè)都有著積極的推動(dòng)作用。因此，有必要探尋符合城市發(fā)展需要的公共自行車租賃服務(wù)模式。

3.發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)有利于提升市民生活質(zhì)量

公共自行車租賃服務(wù)為市民提供了一種健康、便捷的出行方式。隨著人們環(huán)保和健身意識(shí)的提升，騎自行車出行和鍛煉身體正受到越來越多人的推崇。此外，騎自行車既能準(zhǔn)確掌控和縮短出行時(shí)間，又能節(jié)省開私家車或者乘坐公交的開支，也是不可小覷的益處。不僅如此，公共自行車租賃服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要人力投入，勢(shì)必帶來更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，而一套完備的體系形成之后必定會(huì)帶來穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，從而有利于和諧社會(huì)的建立。

（二）發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)的可行性

1.政策支持發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)

公共交通具有公益性。公共自行車租賃服務(wù)作為公共交通的一部分，涉及交通、建設(shè)、市政、市容等多個(gè)部門，離開政府主導(dǎo)，發(fā)展勢(shì)必受到影響。2012年9月國(guó)家住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市步行和自行車交通系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出，到2015年，市區(qū)人口在1000萬人以上的城市，步行和自行車出行分擔(dān)率要達(dá)到45%以上。目前，公共自行車租賃服務(wù)已遍布江蘇、四川、山東、浙江、湖南、廣東、陜西、安徽、江西、云南、河南、黑龍江、新疆等多個(gè)省、自治區(qū)的大中型城市和北京、上海等直轄市。

2.城市具備發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

經(jīng)過幾年的實(shí)踐，各地在公共自行車租賃服務(wù)方面取得了一定的成效。而從用戶數(shù)量、市民素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共交通建設(shè)、資金投入和管理水平等因素來看，城市尤其是大中型城市發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)也有著優(yōu)勢(shì)。如，城市公共交通規(guī)劃較為科學(xué)，軌道交通和城市建設(shè)發(fā)展水平較高；市民具有較為科學(xué)的生活理念和態(tài)度；不少城市道路保留了自行車道，有的還是景觀道路。這些都為城市發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

二、國(guó)內(nèi)外城市公共自行車租賃服務(wù)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)城市公共自行車租賃服務(wù)現(xiàn)狀

1.樣本城市公共自行車租賃服務(wù)基本狀況

本文以杭州、武漢、北京、廣州和上海為研究樣本，從服務(wù)模式、用戶年齡租賃流程、付費(fèi)制度、網(wǎng)站建設(shè)和特點(diǎn)等五個(gè)方面評(píng)析公共自行車租賃服務(wù)現(xiàn)狀。

2.城市公共自行車租賃服務(wù)面臨的問題

（1）規(guī)則不一，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。盡管都是由政府相關(guān)部門主導(dǎo)公共自行車租賃服務(wù)，但在城市的不同區(qū)域及不同運(yùn)營(yíng)商的公共自行車租賃規(guī)則各不相同。這種狀況不僅容易使用戶無所適從，也造成了不能跨區(qū)借還公共自行車的局面。此外，由于沒有統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施，目前推進(jìn)公共自行車租賃服務(wù)僅靠個(gè)別政府部門或企業(yè)單打獨(dú)斗，“各自為政”以及投入不足既不利于全市性公共自行車租賃服務(wù)系統(tǒng)的建立，也不利于其可持續(xù)發(fā)展。

（2）租賃點(diǎn)少且不平衡，自行車?yán)寐实汀Ｒ环矫?，各地公共自行車租賃點(diǎn)總體偏少，有的還無人值守，自動(dòng)借還車所用的電子樁又往往“車滿為患”，導(dǎo)致部分用戶無法正常還車。另一方面，租賃點(diǎn)冷熱不均。如北京中心城區(qū)的公共自行車應(yīng)用率高，郊縣卻無人問津，租賃點(diǎn)一邊開張、一邊關(guān)閉的情況也屢屢出現(xiàn)，公共自行車沒有得到充分利用。

（3）維修、辦卡難，賠償價(jià)高。各地均規(guī)定車輛出現(xiàn)故障時(shí)，用戶不能自己維修，必須及時(shí)推車前往就近租賃點(diǎn)調(diào)換或修理。辦理公共自行車租賃手續(xù)較麻煩，必須在指定地點(diǎn)辦理，租車辦卡點(diǎn)也是常常無人值守。還有不少市民認(rèn)為自行車賠償價(jià)格不合理。

（4）出行、使用不便。絕大多數(shù)城市沒有專門的自行車道，大部分城市的公共自行車沒有后架，只有車前一個(gè)不大的塑料籃子，使用不方便。另外，很多城市道路禁行非機(jī)動(dòng)車或者是單行道，這也給自行車租賃服務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來不利因素。

（二）國(guó)外城市公共自行車租賃服務(wù)現(xiàn)狀

對(duì)于公共自行車租賃服務(wù)，國(guó)外大多采用了政府給予政策支持、私營(yíng)企業(yè)出資運(yùn)營(yíng)的模式，服務(wù)系統(tǒng)比較完善，租賃流程比較簡(jiǎn)單，租賃網(wǎng)點(diǎn)和自行車道基本能夠滿足需要，既有免費(fèi)的，也有遞進(jìn)收費(fèi)的，但費(fèi)用普遍較低。

表1　五城市公共自行車租賃服務(wù)現(xiàn)狀分析

表2　國(guó)外城市公共自行車租賃服務(wù)現(xiàn)狀分析

三、發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)的路徑

（一）發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)的原則

1.公益性原則

公共自行車租賃服務(wù)屬于公益事業(yè)。政府要確立公共交通優(yōu)先發(fā)展的理念，在推進(jìn)公共自行車租賃服務(wù)中起到主導(dǎo)作用，不僅要加大資金投入，而且要給予政策扶持，讓更多市民從中得到更多的實(shí)惠。

2.便捷性原則

公共自行車租賃要本著為民服務(wù)的原則，為市民出行提供方便。要將“以人為本”的理念貫穿于公共自行車租賃服務(wù)方案的優(yōu)化和實(shí)施過程中，在租賃點(diǎn)設(shè)置、租賃流程以及付款方式等各個(gè)環(huán)節(jié)充分考慮到用戶的需求。

3.整體性原則

公共自行車租賃服務(wù)作為一項(xiàng)由政府主導(dǎo)實(shí)施的便民、利民項(xiàng)目，涉及多方面的利益關(guān)系，必須確立“一盤棋”的思路，無論是制定規(guī)劃、建立制度，還是設(shè)置網(wǎng)點(diǎn)、設(shè)計(jì)租賃流程等，都需要作統(tǒng)籌考慮。

4.有效性原則

公共自行車租賃服務(wù)需要政府有較大的投入，又承載著改善交通、優(yōu)化環(huán)境、提升市民生活質(zhì)量和城市功能等多重責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，要科學(xué)設(shè)計(jì)公共自行車租賃服務(wù)方案，既要學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗(yàn)，也要結(jié)合實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)效益最大化。

（二）發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)的策略

1.健全公共自行車租賃服務(wù)政策法規(guī)

（1）做好頂層設(shè)計(jì)。各地在推行公共自行車租賃服務(wù)過程中均制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，但層級(jí)參差不齊，影響了制度的效力。因此，有必要根據(jù)實(shí)際制定統(tǒng)一的管理辦法。同時(shí)，為做好公共自行車租賃服務(wù)的規(guī)劃工作，可借鑒杭州、深圳等地的做法，制定加快城市公共自行車交通發(fā)展的專項(xiàng)計(jì)劃或規(guī)范性文件。另外，應(yīng)在城市發(fā)展規(guī)劃、城市公共交通發(fā)展規(guī)劃中對(duì)公共自行車租賃服務(wù)有所設(shè)計(jì)，為發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)提供制度性保障。

（2）給予政策優(yōu)惠。在制定相關(guān)政策、措施時(shí)應(yīng)充分考慮到公共自行車租賃服務(wù)的公益性。如在租賃點(diǎn)用地方面，應(yīng)享受與公交車站用地相同的政策；應(yīng)在租賃點(diǎn)廣告經(jīng)營(yíng)、服務(wù)亭的開發(fā)和出租等方面給予企業(yè)一定優(yōu)惠等。這也是杭州、廣州、巴黎等城市的成功經(jīng)驗(yàn)。

2.構(gòu)建“政府投資、企業(yè)運(yùn)營(yíng)”的公共自行車租賃服務(wù)模式

國(guó)外主要是由企業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)公共自行車租賃服務(wù)，政府則負(fù)責(zé)制定政策、措施。由于國(guó)內(nèi)外管理體制機(jī)制存在較大差異，直接借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)難免“南術(shù)北枳”，當(dāng)然其不花納稅人錢的做法應(yīng)該引起我們的重視。國(guó)內(nèi)目前主要有以杭州為代表政府投資、企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式和以武漢為代表的政府用公共資源置換企業(yè)投資模式。為加快發(fā)展公共自行車租賃服務(wù)的步伐，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，筆者認(rèn)為應(yīng)博采眾長(zhǎng)，采取政府投資、企業(yè)運(yùn)作的模式，即政府投入建設(shè)資金、多家企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)政府給予企業(yè)政策支持。

（1）政府投資。業(yè)內(nèi)人士曾做過估算，在全市建成每500米1個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的公共自行車系統(tǒng)，至少需要3000—5000個(gè)網(wǎng)點(diǎn)、20萬—30萬輛自行車，需投入數(shù)億元。對(duì)于投資如此巨大的公益服務(wù)，只有由政府作為投資主體才能付諸實(shí)施并實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行。同時(shí)，應(yīng)學(xué)習(xí)杭州、北京等地的經(jīng)驗(yàn)，由政府建設(shè)和交通委員會(huì)作為主管部門，統(tǒng)一管理公共自行車租賃服務(wù)行業(yè)，以克服各自為政、政出多門的弊端。

（2）企業(yè)運(yùn)營(yíng)。公共自行車租賃服務(wù)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，如果完全依靠政府財(cái)政投入維持運(yùn)營(yíng)，勢(shì)必難以為繼。這也是該項(xiàng)服務(wù)遭遇發(fā)展“瓶頸”的重要原因。在這方面，杭州提供了一個(gè)范本。杭州公共自行車租賃服務(wù)的一大特點(diǎn)就是在政府投資的前提下，由企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。依靠政策支持，杭州市公共自行車交通服務(wù)發(fā)展有限公司通過轉(zhuǎn)讓自行車服務(wù)亭、棚及自行車車身廣告媒體經(jīng)營(yíng)權(quán)等實(shí)現(xiàn)了收益最大化。武漢也在網(wǎng)點(diǎn)廣告資源開發(fā)和土地租賃上給予了企業(yè)優(yōu)惠。另外，廣州設(shè)立自行車服務(wù)站（亭）、杭州設(shè)立旅游咨詢亭的做法也值得借鑒。關(guān)于參與運(yùn)營(yíng)的企業(yè)的數(shù)量，目前杭州、武漢為1家，上海為2家，廣州為3家，北京更多。考慮到運(yùn)營(yíng)主體的數(shù)量過多或過少都不利于政府監(jiān)管和行業(yè)良性發(fā)展，筆者建議結(jié)合實(shí)際，由2-3家公司在不同區(qū)域內(nèi)運(yùn)營(yíng)。

3.合理設(shè)置公共自行車租賃點(diǎn)

（1）租賃點(diǎn)應(yīng)合理布局。在大中型城市，土地資源越來越成為稀缺資源，設(shè)置公共自行車租賃點(diǎn)確實(shí)存在著難度。如何在有限的空間優(yōu)化布點(diǎn)，是擺在眼前的重要課題。實(shí)踐表明，公共自行車租賃點(diǎn)既要靠近人流密集處，也要考慮到各個(gè)租賃點(diǎn)之間的距離等，還要讓用戶能夠方便、快捷地找到，這就要求對(duì)租賃點(diǎn)的設(shè)置進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，重點(diǎn)在配套交通不完善的地鐵站、公交樞紐站，新建大型住宅區(qū)，大賣場(chǎng)、大型購(gòu)物中心，旅游景點(diǎn)以及大學(xué)城等區(qū)域設(shè)置租賃點(diǎn)。

（2）租賃點(diǎn)應(yīng)因地制宜。一方面，校園、社區(qū)和軌道交通車站的租賃點(diǎn)其服務(wù)對(duì)象是不同的，車輛數(shù)、服務(wù)設(shè)施也應(yīng)該有所不同。如在大學(xué)城、社區(qū)租賃點(diǎn)，可以提供飲料、食品等；在地鐵站租賃點(diǎn)，可以提供軌交信息、地圖；在景區(qū)租賃點(diǎn)，可以提供景點(diǎn)介紹等。另一方面，租賃點(diǎn)所處位置、面積不同，自行車擺放也應(yīng)該有所不同。如，在上海浦東張江的一些人行道租賃點(diǎn)，車輛都是斜向放置，占路的寬度與行道樹根部小花壇尺寸相當(dāng)，既不會(huì)影響盲道，也不會(huì)妨礙行人通行。

4.科學(xué)設(shè)計(jì)公共自行車租賃流程

（1）合理規(guī)定用戶年齡。筆者認(rèn)為杭州的規(guī)定較為合理，即12至70周歲者可以租賃公共自行車，其中12至15周歲的未成年人須在同行的成年人監(jiān)護(hù)下。這一規(guī)定既可以讓更多人群享受到公共自行車的便利，同時(shí)對(duì)騎車人出行安全有所保障，也符合我國(guó)《道路交通安全法實(shí)施條例》的規(guī)定。

（2）合理確定付費(fèi)制度和使用方式。目前，主要有“付費(fèi)制”和“誠(chéng)信制”兩種方式。大多數(shù)城市采取了“辦卡押金+超時(shí)租車費(fèi)或違約處罰金”的遞進(jìn)式收費(fèi)制度，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各不相同。為體現(xiàn)公共自行車租賃服務(wù)的公益性，建議實(shí)行“1小時(shí)內(nèi)免費(fèi)、超時(shí)遞進(jìn)收費(fèi)”的制度，具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可由各區(qū)域根據(jù)實(shí)際確定。另外，1小時(shí)內(nèi)先還再借可不限次數(shù)免費(fèi)使用以及年卡、月卡制也值得借鑒。至于租車卡，既可以使用銀行聯(lián)名IC卡，也可以使用專門的公共自行車租用卡，還可以把交通卡作為公共自行車租賃卡。與前兩種卡相比，交通卡具有普及率高、通用性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。在北京，租賃公共自行車就可以辦理帶“?”標(biāo)識(shí)的市政交通一卡通。

（3）合理確定維修和賠償金額。應(yīng)根據(jù)公共自行車的價(jià)格確定維修和賠償金額。杭州針對(duì)自行車不同部件分別制定了維修費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而自行車遺失則是在確定賠償基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)使用年限折算賠償額。這種做法比較合理，可以作為參考。

（4）擴(kuò)大通借通還范圍。為提高公共自行車?yán)寐?，可以學(xué)習(xí)北京、武漢的做法，在市內(nèi)相鄰區(qū)縣實(shí)現(xiàn)跨區(qū)通借通還，在相鄰省市實(shí)現(xiàn)跨省通借通還。

（5）加快技術(shù)創(chuàng)新。國(guó)內(nèi)外城市都是通過公共自行車租賃服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的，杭州被英國(guó)廣播公司評(píng)為全球公共自行車服務(wù)最佳的8座城市之一，并被國(guó)外專家和媒體譽(yù)為“世界最大公共自行車”項(xiàng)目的起源地，其租賃服務(wù)系統(tǒng)功不可沒。因此，建立一個(gè)“運(yùn)行可靠、操作方便、管理科學(xué)、成本低廉”的服務(wù)系統(tǒng)是發(fā)展城市公共自行車租賃服務(wù)的基礎(chǔ)性工作。

目前，在智能手機(jī)APP商城中已有不少租車、打車軟件，公共自行車租賃服務(wù)也可學(xué)習(xí)、借鑒，推出集預(yù)約用車、查詢租賃點(diǎn)信息等功能為一體的應(yīng)用程序。同時(shí)，可以手機(jī)短信、微信等方式為用戶提供服務(wù)。此外，部分國(guó)家研發(fā)和使用的自行車路況顯示系統(tǒng)也值得引入。上海已在中心城區(qū)部分公交車站點(diǎn)安裝實(shí)時(shí)道路情況顯示系統(tǒng)，該系統(tǒng)也可運(yùn)用于公共自行車租賃服務(wù)。

5.完善公共自行車租賃配套服務(wù)

（1）重視專用車道建設(shè)。應(yīng)將自行車專用道列入建設(shè)重點(diǎn)，通過改建或新建道路提高自行車道網(wǎng)絡(luò)化水平。在建設(shè)過程中要打破自行車道沿公路建設(shè)的習(xí)慣思維，在一些有條件的區(qū)域，如綠化、河流等旁邊另辟獨(dú)立的自行車道，以提高公共自行車的通達(dá)性。

（2）加大宣傳力度。應(yīng)通過各種途徑加強(qiáng)對(duì)公共自行車租賃服務(wù)政策、流程以及自行車出行好處的宣傳，提高公共自行車租賃服務(wù)認(rèn)知度，讓公共自行車成為市民出行的自覺選擇。

（3）保障出行安全。應(yīng)建立安全檢查制度，定期對(duì)公共自行車進(jìn)行安檢，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，保障用戶出行安全。

（4）建設(shè)專門網(wǎng)站。可以由城市建設(shè)和交通委員會(huì)建立專門網(wǎng)站，也可在政府網(wǎng)站中設(shè)立專欄。各區(qū)縣、企業(yè)也可根據(jù)需要建立網(wǎng)站。

表3　杭州公共自行車損壞、遺失賠償標(biāo)準(zhǔn)

［1］江華.滬自行車租賃規(guī)則讓人有點(diǎn)暈［N］.新聞晨報(bào)，2010-4-28（25）.

［2］何博，盧青.城市公共自行車系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)模式淺析［J］.交通企業(yè)管理，2012（4）：50．

［3］徐莉莉，蔣誠(chéng)，王洪青，程鵬宇.公共自行車交通系統(tǒng)的“杭州模式”［EB/OL］.［2013-3-19］.http://www.hzsggzxc. com/news_details1.aspx？ID=4050&p_kind=&c_kind=521 &c_kind2=523&c_kind3=537.

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