魏　煒

(贛南師范大學(xué) 東南亞研究中心，江西 贛州　341000)

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·歷史學(xué)研究·

社會(huì)轉(zhuǎn)型與新加坡人口政策的調(diào)整*

魏煒

(贛南師范大學(xué) 東南亞研究中心，江西 贛州341000)

摘要：受土地面積與人力資源的雙重限制，新加坡開(kāi)埠以來(lái)人口政策多次調(diào)整，先后經(jīng)歷了鼓勵(lì)移民、計(jì)劃生育、支持生育、鼓勵(lì)生育與移民相結(jié)合的不同階段。新加坡人口政策隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段性而變化，但是鼓勵(lì)生育政策不如計(jì)劃生育政策成功，反映了進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家及老齡化社會(huì)后，政府調(diào)控生育問(wèn)題的局限性。新加坡人口政策既與人口增長(zhǎng)的普遍規(guī)律性相吻合，也體現(xiàn)了新加坡社會(huì)政策的靈活性。

關(guān)鍵詞：新加坡；人口政策；社會(huì)轉(zhuǎn)型

狹義的人口政策是一個(gè)國(guó)家根據(jù)本國(guó)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)而采取的相應(yīng)的政策措施，包括調(diào)節(jié)外來(lái)人口的移民政策、決定一國(guó)內(nèi)部人口遷移的人口分布政策和調(diào)節(jié)人口自然增殖的生育政策。由于新加坡的特殊性，開(kāi)埠以來(lái)人口政策主要包括生育政策和移民政策。期間又以獨(dú)立建國(guó)為界，殖民地時(shí)期的人口政策主要表現(xiàn)為移民政策，關(guān)系人口數(shù)量的生育問(wèn)題開(kāi)始引起注意。獨(dú)立后主要關(guān)注的是生育問(wèn)題，輔之以移民政策，人口政策基本上可以分為三個(gè)不同的階段：建國(guó)到1980年工業(yè)化初級(jí)階段，實(shí)行控制人口增長(zhǎng)的計(jì)劃生育政策；從1980年到1999年作為新興工業(yè)國(guó)(1996年起被世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)定為發(fā)達(dá)國(guó)家)，人口政策屬于選擇性的支持生育期，能夠負(fù)擔(dān)得起的人被鼓勵(lì)多生孩子；2000年后因進(jìn)入老齡化社會(huì)，鼓勵(lì)性生育政策力度加大，同時(shí)實(shí)行寬松移民政策，以解決生育率下降和老齡化程度提高的困境。

一、殖民地時(shí)期的人口政策

新加坡是一個(gè)移民之地。開(kāi)埠伊始，為了吸引勞動(dòng)力，英國(guó)殖民當(dāng)局對(duì)新加坡實(shí)行自由開(kāi)放的移民政策，毫無(wú)限制。1873年殖民政府頒布了第一部移民法《華人苦力移民法案》(Chinese Coolie Immigration Bill)，提出移民要注冊(cè)，不能強(qiáng)迫簽署合同或建立非法接待站。因被認(rèn)為違反自由移民原則遭到歐洲商人、立法會(huì)議和英文報(bào)刊的反對(duì)，法案沒(méi)有得到切實(shí)執(zhí)行。但是因?yàn)?9世紀(jì)后期新加坡的經(jīng)濟(jì)繁榮和馬來(lái)錫礦對(duì)勞動(dòng)力的需求，販運(yùn)苦力和虐待勞工到了泛濫的程度，殖民政府意識(shí)到必須加強(qiáng)對(duì)移民的管理，1877年華民護(hù)衛(wèi)司署(Chinese Protectorate)成立，當(dāng)年通過(guò)了新的《華人移民法令》(Chinese Immigrants Ordinance)和《誘騙法令》，實(shí)際上是對(duì)《華人苦力移民法案》的重新確認(rèn)。在之后的幾年里，華民護(hù)衛(wèi)司署將管理觸角伸進(jìn)了移民、勞工、娼妓、賭博等行業(yè)。

19世紀(jì)末新加坡人口激增，當(dāng)局開(kāi)始考慮對(duì)移民進(jìn)行控制。1933年頒布《外國(guó)人移民條例》(Aliens Ordinance,1933)，這也是新加坡第一部對(duì)移民進(jìn)行限制的法律，新的移民條例對(duì)外國(guó)移民實(shí)行配額制，女性和兒童不受限制可自由移民，[1]54希望以此鼓勵(lì)女性移民，但當(dāng)時(shí)申請(qǐng)移民的仍然以男性為主。中國(guó)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)全面爆發(fā)后情況發(fā)生變化，大量住在中國(guó)的妻兒為躲避戰(zhàn)亂來(lái)到新加坡與丈夫團(tuán)聚，同時(shí)也有眾多未婚女性從中國(guó)來(lái)到新加坡或馬來(lái)亞。新的移民潮改變了新加坡人口的性別比，1931年男女比例是1.713∶1 ，1947年為1.217∶1 ，1957年時(shí)為1.117∶1 ，[1]54基本趨于正常。也是從1933年的移民條例開(kāi)始，為了保持本地生活水準(zhǔn)和本地人的就業(yè)，新加坡當(dāng)局對(duì)外籍移民實(shí)行越來(lái)越嚴(yán)格的限制。

1948年新加坡啟用殖民地人口登記制，超過(guò)12歲且沒(méi)有英屬直轄殖民地身份證的人在新加坡停留的時(shí)間不得超過(guò)30天。[2]191953年8月1日起實(shí)施《移民條例》(Immigration Ordinance)，規(guī)定只有英國(guó)公民、馬來(lái)亞聯(lián)邦公民和特定人群可以自由進(jìn)入新加坡，在新加坡停留時(shí)間超過(guò)14天的外籍公民必須向外國(guó)人登記處報(bào)告。[2]18戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)需要技術(shù)工人，因此新加坡歡迎熟練工——比如來(lái)自香港的紡織技工、手工藝工匠、漁民等，一般無(wú)技術(shù)的商業(yè)職員不受歡迎。特別是1959年自治政府成立后，移民問(wèn)題移交自治政府管轄，移民限制更加嚴(yán)格，當(dāng)年自治政府頒布幾個(gè)新法令限制移民，最大的變化針對(duì)留居在原籍的妻兒。1959年的《移民條例修正案》(Immigration Amendment Ordinance,1959)廢止了已實(shí)行百余年的妻兒無(wú)限制移民政策，規(guī)定妻子和18歲以上的子女必須取得許可證方可入境，而如果是新加坡公民，其未滿15歲的子女可無(wú)限制入境，如果是未取得公民權(quán)的新加坡永久居民，其未滿12歲的子女可無(wú)限制入境。[1]55

1959年的《禁止移民法》(Immigration Prohibition Order,1959)規(guī)定,從1959年9月1日起禁止非新加坡公民的妻兒移民新加坡；即使是新加坡公民，如果與在國(guó)外的妻子分開(kāi)時(shí)間超過(guò)5年，其妻也被禁止移民新加坡，但其15歲以下的子女允許移民。[1]55

20世紀(jì)30年代開(kāi)始的限制移民政策使新加坡人口趨于穩(wěn)定，本地出生的人口比例逐漸增加(見(jiàn)表1)，1957年的人口普查顯示，64.3%的人口出生于新加坡，8.6%出生于馬來(lái)亞，只有27.1%出生在其它國(guó)家。[1]57

表1新加坡本地出生人口占總?cè)丝诒壤兓闆r(單位：%)

19211931194719531954總比例31.039.060.77273男性比例23.431.156.26870女性比例47.152.766.27676

資料來(lái)源：1. Colony of Singapore Annual Report 1953, p18.

2. Colony of Singapore Annual Report 1954, HMSO, London,1955，p16.

限制移民的同時(shí)，新加坡也開(kāi)始控制人口的自然增長(zhǎng)，嘗試實(shí)行計(jì)劃生育，1953年政府援助成立了志愿者組織家庭計(jì)劃協(xié)會(huì)(Family Planning Association),成員包括提供志愿服務(wù)的專業(yè)醫(yī)務(wù)人員，他們?yōu)榧彝ビ?jì)劃生育提出建議，為需要的人提供門診幫助，通過(guò)教育和醫(yī)療，為推廣普及家庭計(jì)劃的理念與實(shí)踐創(chuàng)造了社會(huì)基礎(chǔ)。新加坡的FPA是亞洲最早建立的家庭計(jì)劃協(xié)會(huì)，也是1952年成立的國(guó)際計(jì)劃生育聯(lián)合會(huì)的發(fā)起成員之一。

二、工業(yè)化初級(jí)階段的人口政策：控制人口數(shù)量*以下所有未注明出處的人口數(shù)據(jù)均出自世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)，世界銀行官網(wǎng)http://data.worldbank.org.cn/country /singapore。

1965年獨(dú)立后，新加坡的人口政策重心不再是移民政策。新加坡國(guó)土面積狹小，又缺乏必備的自然資源，這種自然地理?xiàng)l件嚴(yán)格限制了新加坡人口政策的選擇，長(zhǎng)期以來(lái)政府的人口政策圍繞兩個(gè)核心因素考慮：一是控制人口數(shù)量，二是提高人口質(zhì)量。提高人口質(zhì)量的目標(biāo)通過(guò)持續(xù)的衛(wèi)生醫(yī)療條件和教育水平的提升實(shí)現(xiàn)，控制人口數(shù)量則經(jīng)歷了抑制生育和鼓勵(lì)生育兩個(gè)完全相反的政策階段。在工業(yè)化的初級(jí)階段實(shí)施的是抑制生育政策。

1950年代末，新加坡人口年增長(zhǎng)率上升到4.4%，1957年與1947年相比，十年間人口增加了54%。獨(dú)立后新加坡沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)腹地，為了克服地域和資源局限，推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抑制人口高速增長(zhǎng)成為當(dāng)務(wù)之急。人民行動(dòng)黨密集出臺(tái)系列控制人口的政策措施：1965年9月，民間組織家庭計(jì)劃協(xié)會(huì)成為政府機(jī)構(gòu)；12月《1965年新加坡家庭計(jì)劃與人口委員會(huì)法案》頒布；次年新加坡家庭計(jì)劃和人口委員會(huì)成立，委員會(huì)負(fù)責(zé)宣傳和普及家庭計(jì)劃，實(shí)施人口控制計(jì)劃；1966年1月，衛(wèi)生部設(shè)立家庭計(jì)劃和人口局(Family Planning and Population Board)，負(fù)責(zé)推行政府的“五年家庭計(jì)劃”，其宗旨是削減出生率，將新加坡的出生率由1964年32‰降到1970年的低于20‰，提倡優(yōu)生優(yōu)育，提高人口素質(zhì)；1969年通過(guò)墮胎法和自愿絕育法，1970年3月起生效，墮胎和絕育合法化且程序簡(jiǎn)單，結(jié)果當(dāng)年就有961例絕育手術(shù)，墮胎率50.8(每千名存活嬰兒墮胎數(shù))，有1913例，[3]1974年上升到7 175例，1975年升至15 496例，此后,每年墮胎數(shù)逐步增加，直到1985年達(dá)到最高記錄23 512例。在1982年,大約23%的婦女在生育年齡絕育。[4]政府還營(yíng)造了濃厚的社會(huì)輿論宣傳小家庭的優(yōu)越性，從商業(yè)廣告到大眾傳媒，充斥著“新加坡需要小家庭” 的宣傳主題，輔以副主題比如“小家庭過(guò)得更好”“小家庭吃的更多”“小家庭可以花的更多”“小家庭有更好的未來(lái)”“小家庭享受更好的健康”“小家庭有更好的教育”“小家庭有更多的樂(lè)趣”,等等。

五年家庭計(jì)劃實(shí)施效果明顯，1970年生育率降到3.1，出生率降到23.0，之后新加坡的出生率基本不出其右。

1972年新加坡進(jìn)一步收緊人口政策，推行“一家只生兩個(gè)孩子”的政策，家庭計(jì)劃和人口委員會(huì)提出“新加坡需要兩個(gè)孩子的家庭”和“不管男女，兩個(gè)足夠了”的口號(hào)，目的在于把生育率降到人口更替水平的2.1，以穩(wěn)定未來(lái)人口。為了配合新生育政策的實(shí)施，政府輔以多方面獎(jiǎng)勵(lì)與限制并行的政策：

一是調(diào)整帶薪產(chǎn)假制。1968年《就業(yè)法案》中規(guī)定婦女帶薪產(chǎn)假僅限至第三胎，1973年《就業(yè)法案(修正)》將私人部門帶薪產(chǎn)假限制于前兩胎，有兩個(gè)以上孩子的女性公務(wù)員仍可享受帶薪產(chǎn)假，前提是在分娩或流產(chǎn)后絕育；同時(shí)給予進(jìn)行絕育手術(shù)的男女公務(wù)員7天無(wú)記錄的全薪休假。

二是取消多子家庭申請(qǐng)公共住屋的優(yōu)先權(quán)。1968年建屋局取消了至少有5個(gè)成員的家庭才有資格獲得公共住房的規(guī)定。1973年家庭規(guī)模不再成為獲得公共住房?jī)?yōu)先考慮的標(biāo)準(zhǔn)。

三是取消為大家庭提供的稅收優(yōu)惠和特權(quán)。1972年10月，政府修訂《收入所得稅法案》，改變有三個(gè)以上子女家庭享有的稅款減免政策，新政策以1973年8月1日為界，之前頭胎孩子享受750元稅款減免，二胎和三胎為500元，四胎和五胎為300元。新政策之后出生的頭胎和二胎減稅750元，三胎減稅500元，四胎或四胎之后的子女不能享受任何稅款減免。

四是按胎次增加公立醫(yī)院分娩費(fèi)。1969年前分娩費(fèi)不管胎次統(tǒng)一費(fèi)用20元。1969年4月1日起，前三胎分娩費(fèi)仍為20元，第四及以后胎次分娩費(fèi)50元。隨后幾年梯級(jí)分娩費(fèi)不斷調(diào)整，拉大前兩胎與三胎、四胎及以后胎次的分娩費(fèi)差距，增加多生孩子的經(jīng)濟(jì)壓力。

五是調(diào)整入學(xué)條件。1973年8月起，生育兩個(gè)孩子的夫妻中有1人在40歲之前實(shí)行絕育的，其子女可以優(yōu)先注冊(cè)優(yōu)等小學(xué)，獨(dú)生子女的優(yōu)先權(quán)更大。在重視教育的華人社會(huì)里，這種獎(jiǎng)勵(lì)措施比經(jīng)濟(jì)限制更有效。

初級(jí)工業(yè)化時(shí)期，人們的注意力集中于如何增加收入同時(shí)減少支出、改善生活條件，因此經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用不亞于直接的家庭人口干涉，1975年新加坡人口生育率降到人口更替水平的2.1，之后持續(xù)下降；出生率也從1970年的23降到17.7，之后再也沒(méi)有超過(guò)20。新加坡人口學(xué)家蘇瑞福認(rèn)為，“新加坡在人口方面所取得的最顯著成就是，其人口控制計(jì)劃卓有成效以及生育率在1975年快速降到了人口更替水平?！盵5]

與此同時(shí)，為了保障本國(guó)人充分就業(yè)，新加坡嚴(yán)格限制移民，移民許可以本國(guó)公民的妻兒為主，就業(yè)和工作許可簽證很嚴(yán)格，數(shù)量很少。1965年移民人數(shù)1 176人，其中420人是就業(yè)準(zhǔn)證；1966年移民人數(shù)降到1 017人，其中就業(yè)準(zhǔn)證下降了近一半，只有243人。[6]78-791970年，2 852人獲準(zhǔn)成為新加坡永久居民，其中125人因?qū)π录悠陆?jīng)濟(jì)有貢獻(xiàn)，55人具有專業(yè)或特殊資格，其余是新加坡公民的妻兒或?qū)で蟆氨幼o(hù)”者。[3]74

三、工業(yè)化升級(jí)階段人口政策的逆轉(zhuǎn)

發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證實(shí)生育率的下降與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有一個(gè)積極的相關(guān)性，這種經(jīng)驗(yàn)也被新加坡證實(shí)。1966-1987年新加坡人均國(guó)民生產(chǎn)總值增加了七倍多，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多元化、普遍的社會(huì)發(fā)展、城市化進(jìn)程加快和男女教育水平的提高，新加坡的社會(huì)轉(zhuǎn)型改變了人們傳統(tǒng)的生育觀和家庭觀。1980年代初一項(xiàng)有關(guān)新加坡人口狀況的調(diào)查認(rèn)為：“雖然人口抑制的政策一直對(duì)大家庭有所限制,父母價(jià)值觀和生孩子的成本以及改變社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件的觀念是影響人們生育決策的顯著因素?！盵4]因此，一方面是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高后生育率下降的普遍規(guī)律的結(jié)果，另一方面受政府抑制生育的獎(jiǎng)限政策影響，進(jìn)入1980年代后新加坡人口增長(zhǎng)出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，1980年新加坡人口普查顯示，出生率17.1，生育率只有1.7。 1986年生育率降到1.44，創(chuàng)歷史新低，而華人人口生育率只有1.26?？梢灶A(yù)見(jiàn)的結(jié)果將是勞動(dòng)力短缺、防務(wù)力量不足、人口老年化問(wèn)題嚴(yán)重、族群結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，特別是對(duì)于新加坡兩個(gè)立國(guó)支柱——經(jīng)濟(jì)與安全——的負(fù)面影響，怎么強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分。抑制生育的政策受到重新審視并得以快速調(diào)整。

工業(yè)化升級(jí)階段新加坡人口政策有兩大調(diào)整。

1.鼓勵(lì)優(yōu)生

表2　新加坡已婚婦女的學(xué)歷及生育數(shù)(1980)

資料來(lái)源：Cheng, Lira Keak，Post-Independence Population Planning and Social Development in Singapore.

表3　新加坡不同學(xué)歷單身人口估計(jì)(1986)

資料來(lái)源：The Straits Times，June 11, 1986.

1980人口普查統(tǒng)計(jì)顯示，受教育程度越高，單身比例越高，生育率越低(表2)。而政府預(yù)測(cè)的教育水平與婚姻的趨勢(shì)(表3)顯示每10個(gè)上大學(xué)的女性將有4個(gè)保持單身，在天平的另一端，10個(gè)沒(méi)有學(xué)歷證的男性中就有4個(gè)很難找到妻子。針對(duì)高學(xué)歷女性生育率下降的現(xiàn)象，李光耀公開(kāi)鼓勵(lì)高學(xué)歷女性結(jié)婚生子，他在1983年的國(guó)慶群眾大會(huì)上引用了1980年人口普查不同教育程度已婚婦女的平均生育數(shù)，發(fā)出警告：“如果我們繼續(xù)以這種不平衡的方式繁育下去，我們將沒(méi)有辦法維持我們目前的水準(zhǔn)?！盵7]296-301演講引發(fā)了一場(chǎng)支持者和反對(duì)者關(guān)于“偉大婚姻” 的公開(kāi)辯論，他們都把爭(zhēng)論焦點(diǎn)指向了假定的科學(xué)基礎(chǔ)——天賦比后天環(huán)境重要。當(dāng)然，辯論不能左右政府決策，1984年后，新加坡政府制定了一系列的政策措施，希望提高受過(guò)良好教育的女性的生育率并且降低受教育程度低的國(guó)民的生育率。[8]

第一項(xiàng)鼓勵(lì)政策與小學(xué)入學(xué)注冊(cè)關(guān)聯(lián)。70年代這項(xiàng)措施曾用于降低生育率，1984年政府規(guī)定擁有大學(xué)學(xué)位或?qū)I(yè)資格的母親，其子女選擇學(xué)校時(shí)有更大的優(yōu)先權(quán)。但是這項(xiàng)政策引起社會(huì)不滿，甚至出現(xiàn)1984年總統(tǒng)選舉期間的抗議演說(shuō)，有人還為此在選舉中投反對(duì)票，[5]218因此實(shí)際上只在1984年5月小學(xué)注冊(cè)中實(shí)行了一次就被迫取消。其它鼓勵(lì)優(yōu)生的政策包括：受高教育程度母親享有更高的子女稅款減免優(yōu)惠，在原有優(yōu)惠基礎(chǔ)上，頭三胎子女分別再減免5%、10%和15%；為高學(xué)歷單身男女搭建社交平臺(tái)，促成單身人士的婚姻；用生育獎(jiǎng)勵(lì)的方式，抑制貧困和低學(xué)歷夫妻的生育率，夫妻均為新加坡公民或永久居民且均無(wú)中學(xué)以上學(xué)歷證書(shū)、家庭月收入不超過(guò)1 500元、育有1-2個(gè)孩子、母親年齡低于30歲并已絕育的家庭，女方的公積金賬戶可以得到政府的10 000元獎(jiǎng)勵(lì)，這是新加坡政府首次為人口政策支付的現(xiàn)金撥款，[5]2201984年近40%的就業(yè)者月工資在500～1 000元之間，[9]31510 000元獎(jiǎng)勵(lì)相當(dāng)于低收入家庭半年的總收入，但是自愿享受此獎(jiǎng)勵(lì)的夫妻卻很少。鼓勵(lì)優(yōu)生的第五項(xiàng)政策是再次提高分娩費(fèi)，規(guī)定所有等級(jí)病房第五胎以上孩子的分娩費(fèi)為1 000元，而第四胎的分娩費(fèi)是600～750元，此項(xiàng)政策的目的是給低收入家庭增加多生孩子的經(jīng)濟(jì)壓力，因?yàn)樵谛录悠碌褪杖肱c低學(xué)歷幾乎是劃等號(hào)的。

盡管政府為鼓勵(lì)優(yōu)生采取以上種種政策，效果并不理想，生育率繼續(xù)走低，甚至在1986年創(chuàng)下了1.4的歷史新低，出生率也降到14.8的新低，人口增長(zhǎng)率為-0.1，意味著生活水平普遍提高的情況下，政府開(kāi)出的獎(jiǎng)勵(lì)或抑制清單對(duì)國(guó)民生育意愿的影響力已經(jīng)微乎其微了。

嚴(yán)峻的形勢(shì)使政府放棄對(duì)優(yōu)生學(xué)的熱衷，轉(zhuǎn)而全面糾正抑制生育的政策，進(jìn)行工業(yè)化升級(jí)階段的第二次人口政策調(diào)整，也是獨(dú)立后新加坡人口政策的逆轉(zhuǎn)——鼓勵(lì)生育。

2.鼓勵(lì)生育

1986年5月新加坡家庭計(jì)劃和人口委員會(huì)撤消，人口工作交由部際人口委員會(huì)。1986年8月17日新加坡紀(jì)念獨(dú)立21周年國(guó)慶日上，李光耀提出一個(gè)新的家庭口號(hào):“至少有兩個(gè)，更好是三個(gè)，如果你可以負(fù)擔(dān)得起四個(gè)也是可以的?！?987年生育計(jì)劃口號(hào)正式改成“如果有能力，三個(gè)不算多”，標(biāo)志著抑制生育政策的徹底終結(jié)。政府為此一方面放寬人口抑制措施，如放寬稅收減免限制、取消小學(xué)注冊(cè)的優(yōu)先權(quán)，另一方面采取鼓勵(lì)生育的措施。

鼓勵(lì)生育的政策是多方面的，涉及退稅、保健儲(chǔ)蓄的使用、公共部門的彈性工作制和帶薪假期、托兒補(bǔ)助、住房等與人們工作生活密切關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，[5]221-228有些政策還是相當(dāng)具有誘惑力的，如彈性工作制和購(gòu)房規(guī)定。公共部門的彈性工作制于1987年4月1日起實(shí)行，允許有1個(gè)6歲以下孩子的女性公務(wù)員最多將三年的全職工作申請(qǐng)轉(zhuǎn)為半職，領(lǐng)全職工資的一半，但提薪和升職的權(quán)利不受影響，其目的是鼓勵(lì)不想放棄工作的已婚女性兼顧著養(yǎng)育更多孩子。住房方面，1987年4月建屋局新政策規(guī)定1987年1月1日或之后生育第3個(gè)孩子的家庭可以提早3年申請(qǐng)公開(kāi)出售現(xiàn)有組屋并購(gòu)買更大住房，而不必等到住滿5年。住房政策的調(diào)整是更大的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，新加坡公共住房有一整套嚴(yán)格的管理規(guī)則，租、買、售都有章可循，申請(qǐng)者或房主不能隨意處置，這些規(guī)定有利于建屋局控制房源和房?jī)r(jià)，但也限制了新加坡人改善住房條件或用房投資套現(xiàn)的時(shí)間與空間，因此為鼓勵(lì)生育的特殊住房政策更顯出政府的誠(chéng)意與迫切。

鼓勵(lì)生育的政策起到了一定效果，生育率從1986年的1.44增加到1989年的1.8，1988年還一度回升到2.0，之后直到1996年，穩(wěn)定在1.8或1.7之間，仍然未能達(dá)到人口更替水平。究其原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生育率走勢(shì)的反向關(guān)聯(lián)規(guī)律依然是適用的，此外新加坡的特殊性表現(xiàn)在：三大族群中，馬來(lái)人幾乎全是穆斯林，人口控制措施對(duì)其產(chǎn)生的影響有限，印度人在總?cè)丝谥械姆蓊~很小，對(duì)國(guó)家的生育趨勢(shì)不會(huì)有顯著影響，新加坡的總生育率趨勢(shì)，很大程度上取決于華人的表現(xiàn)。在1986年，三個(gè)主要的族群中，華人總生育率最低，同馬來(lái)人的2.05和印度人的1.89相比，華人是1.26，世界最低。1988年上半年，華人的總生育率提高到1.8，仍然低于同一時(shí)期馬來(lái)人的2.3和印度人的2.1。[4]

四、老齡化社會(huì)下的人口政策

1997年新加坡生育率又重新出現(xiàn)了下降趨勢(shì)，1997年為1.6，1998、1999連續(xù)兩年為1.5，低生育率警鐘再次敲響。與此同時(shí)，1999年新加坡65歲以上的人口比例首次突破老齡化社會(huì)的標(biāo)志線達(dá)到7.1，之后一路上行而生育率一路下行，新加坡進(jìn)入了名副其實(shí)的老齡化社會(huì)，并且情況日益嚴(yán)重。到2030年65歲以上的老齡人口將占新加坡總?cè)丝诘?0%，這個(gè)比例低于日本(26.3%)和香港(27.7%)，和澳大利亞(19%)與美國(guó)(20%)相近，比中國(guó)(14.4%)多了1/4，是印度(9.6%)的兩倍。[10]

應(yīng)對(duì)老齡化，成為新加坡進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列后的主要社會(huì)問(wèn)題和人口政策方向，最直接的辦法當(dāng)然是提高生育率。2000年8月20日，吳作棟總理在國(guó)慶大會(huì)上宣布：“我們必須創(chuàng)造一個(gè)有利于人民養(yǎng)家糊口的大環(huán)境，我們的政策是，如果你能養(yǎng)得起，那么就生3個(gè)或者更多的孩子吧?！毙乱惠喌墓膭?lì)生育政策啟動(dòng)了。

新加坡政府分別在2000年和2004年集中出臺(tái)了系列鼓勵(lì)生育的政策，[5]228-250與80年代的鼓勵(lì)政策相比，這兩次推出的政策獎(jiǎng)勵(lì)力度更大：

首先，帶薪產(chǎn)假?gòu)亩パ由斓降谌?、第四胎，時(shí)間從8周延長(zhǎng)到12周，雇主仍然只需支付前兩胎各8周的薪金，多出部分由政府支付，受益人群也從雇員母親擴(kuò)展到自雇母親。

其次，直接的幼兒津貼。名為“嬰兒花紅計(jì)劃”的幼兒津貼被稱為“最為重要的一項(xiàng)鼓勵(lì)政策”，[5]230在“嬰兒花紅計(jì)劃”下，父母可能得到的政府最高幼兒津貼分別是：第一胎3 000元，第二胎9 000元，第三胎和第四胎各18 000元。

第三，更寬松的購(gòu)房政策。為鼓勵(lì)年輕人早結(jié)婚，2000年10月1日起首次購(gòu)買4居室公寓、一方年齡在21-30歲之間的夫妻購(gòu)房首付可以分兩次，簽合同時(shí)付10%，獲得住房時(shí)再付10%。

第四，減免稅政策。如表4，為鼓勵(lì)國(guó)民生育且多生育，政府設(shè)立了諸如家長(zhǎng)退稅、在職母親減免稅、降低女傭稅等減免稅政策，符合條件的在職母親可以申請(qǐng)同時(shí)享受三項(xiàng)減免稅政策。

此外，原有的公共部門彈性工作制、托幼補(bǔ)助和無(wú)記錄假期、保健儲(chǔ)蓄的使用等政策沿用且都更優(yōu)惠。政府每年為鼓勵(lì)生育政策的支出大約是8億新元。

五、人口政策的局限

種種努力之下，2000年以后新加坡的生育率和出生率仍然持續(xù)走低(見(jiàn)表5)，說(shuō)明鼓勵(lì)生育的人口政策未能達(dá)到預(yù)期效果。鼓勵(lì)生育政策不如計(jì)劃生育政策成功，反映了進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家及老齡化社會(huì)后，政府調(diào)控生育問(wèn)題的局限性。

表4　2004年新加坡鼓勵(lì)生育的減免稅規(guī)定

表5　2000-2014年新加坡生育率及出生率

資料來(lái)源：1.2000-2004年數(shù)據(jù)出自Yearbook of Statistics Singapore，2006，"Vital Statistics" ,http://www.singstat.gov.sg/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_of_stats.html

2. 2005-2014年數(shù)據(jù)出自Yearbook of Statistics Singapore 2015，p42 http://www.singstat.gov.sg/docs/default-source/default-document-library/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_2015/yos2015.pdf

首先，盡管沒(méi)有了年齡和學(xué)歷上的限制，與許多歐洲國(guó)家提高人口增長(zhǎng)率而采取的完全鼓勵(lì)生育政策相比，新加坡的鼓勵(lì)政策還是帶有明顯的限制性。比如帶薪產(chǎn)假、共同儲(chǔ)蓄和減免稅都不惠及第四胎以后的孩子；多數(shù)優(yōu)惠政策的受益者是在職人士，無(wú)業(yè)者特別是無(wú)業(yè)女性被排除在外；盡管政府支出數(shù)額不小，但是直接補(bǔ)助的鼓勵(lì)方式不占主體，只在部分帶薪產(chǎn)假的工資、幼兒津貼和托兒補(bǔ)助的項(xiàng)目上實(shí)行政府補(bǔ)助。

之所以實(shí)行限制而不是完全鼓勵(lì)生育政策，源于新加坡政府的工作福利導(dǎo)向。新加坡以中央公積金為主體的個(gè)人儲(chǔ)蓄保障、居者有其屋的住房政策和各種勞工保障政策受益的對(duì)象是工作者，除基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生和與健康相關(guān)的公共環(huán)境服務(wù)外，有限的社會(huì)福利都只提供給工作者，包括能夠自食其力的殘疾人，不能工作的成年人從政府得到的只有社會(huì)救助。生兒育女這樣的家庭事務(wù)盡管影響到了國(guó)家未來(lái)，其本質(zhì)還是個(gè)人行為，政府總是擔(dān)心新加坡人不勞而獲、坐享其成，進(jìn)而對(duì)政府產(chǎn)生依賴，所以避免任何“福利”傾向，在涉及到返利于民的事情上非常謹(jǐn)慎甚至吝嗇。

其次，生育政策一直在鼓勵(lì)工作與鼓勵(lì)生育之間尋找平衡，鼓勵(lì)生育的政策對(duì)新加坡女人提出了婚后生更多孩子和作為勞動(dòng)力參加工作的雙重需求，未能將新加坡女性從職場(chǎng)與家庭的雙重壓力中徹底解放出來(lái)。

新加坡通過(guò)教育向上的社會(huì)流動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，擁有學(xué)位和無(wú)學(xué)位之間的收入差距巨大，對(duì)于女大學(xué)生來(lái)說(shuō)，為了生孩子放棄高薪工作是困難的。況且，畢業(yè)后最初幾年的就業(yè)對(duì)于一個(gè)人事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，生育年齡會(huì)因此推遲。事實(shí)上，在工業(yè)化升級(jí)時(shí)期，新加坡女性的社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)地位進(jìn)步明顯，以女性立法者、高級(jí)官員和管理人員占人口的百分比為例，從1985年的12%增加到1996年的20.5%，[13]因此，除非一個(gè)令人滿意的折衷設(shè)計(jì)，對(duì)新加坡女性——尤其是華人女性——雙重需求可能讓她們承擔(dān)了太多壓力，不管政策如何調(diào)整，她們始終面臨著選擇。從生育率和出生率的數(shù)據(jù)看，天平是向工作傾斜的，女性受教育層次的提高及經(jīng)濟(jì)自立的加強(qiáng)，反過(guò)來(lái)影響到生育率的下降。再往前看，15-44歲女性結(jié)婚率的下降幅度也大于男性(表6)。政府鼓勵(lì)生育的多項(xiàng)政策涉及在職母親的假期與減免稅，從另一個(gè)層面反映了職業(yè)女性生育意愿與生育率的密切關(guān)系以及政府對(duì)這種密切關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)。其實(shí)早在《貝弗里奇報(bào)告》中，針對(duì)英國(guó)低生育率提出的對(duì)策就是“英國(guó)必須將維護(hù)母嬰權(quán)利放在社會(huì)開(kāi)支的首要位置”，[11]并為如何維護(hù)婦女生養(yǎng)孩子的權(quán)益提出了細(xì)致的建議。顯然維護(hù)母親的權(quán)利比維護(hù)嬰兒的權(quán)利更重要也更難做到。不過(guò)人民行動(dòng)黨也有難處，新加坡有限的土地只能容納有限的人口，必須保持較高的勞動(dòng)參與率，才能維持必要的勞動(dòng)力隊(duì)伍和結(jié)構(gòu)，從挖掘勞動(dòng)力的目的出發(fā)，鼓勵(lì)女性進(jìn)入勞動(dòng)力行列而不是呆在家里顯然非常必要。

表6　新加坡15-44歲男女結(jié)婚率比較(1995-2012)

資料來(lái)源：“Demography—Age-Specific Marriage Rates”,Yearbook of Statistics Singapore，2006，2007，2008，2009，2010，2011，2014，Singapore，Department of Statistics, Ministry of Trade & Industry，http://www.singstat.gov.sg/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_of_stats.html

第三，移民政策的兩難。不少生育率低的發(fā)達(dá)國(guó)家采取寬松移民的政策改善人力資源，新加坡也不例外。20世紀(jì)80年代新加坡糾正抑制性生育政策的同時(shí)，移民政策也開(kāi)始調(diào)整。1986年10月4日，政府宣布要放松其移民和公民的政策，因?yàn)椤靶录悠碌娜瞬艓?kù)是有限的，外國(guó)專業(yè)人士和企業(yè)家的健康輸入可以對(duì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著貢獻(xiàn)”。[12]1988年新加坡成立移民事務(wù)委員會(huì)，通過(guò)大量提供永久居留權(quán)的方式吸引具有專業(yè)技能或其他技術(shù)的外國(guó)人或富有企業(yè)家移居新加坡。進(jìn)入老齡化社會(huì)后，通過(guò)吸引外來(lái)移民彌補(bǔ)自然低增長(zhǎng)導(dǎo)致的人口數(shù)量不足變得更加重要。1999年政府規(guī)定外國(guó)員工在建筑業(yè)的就業(yè)比例上限為83%，海事業(yè)為75%，制造業(yè)為50%，服務(wù)業(yè)為30%。[13]2005年起，政府再次將制造業(yè)依賴上限從50%上調(diào)到60%，服務(wù)業(yè)依賴上限從30%上調(diào)到40%。[14]表7的數(shù)據(jù)顯示，在新加坡公民增長(zhǎng)率低迷的情況下，移民(含永久居民和非永久居民)對(duì)新加坡人口增長(zhǎng)率的貢獻(xiàn)不容小覷。

表7　2007-2014年新加坡人口增長(zhǎng)率統(tǒng)計(jì)

資料來(lái)源：1.Yearbook of Statistics Singapore，2014，p23; 2.Yearbook of Statistics Singapore 2015，p42.

說(shuō)明：非永久居民指在新加坡工作、學(xué)習(xí)、生活但未取得永久居民資格的外國(guó)人，基本上都是持就業(yè)許可者和留學(xué)生，與永久居民一樣是新加坡?tīng)?zhēng)取的移民對(duì)象。

但是日益放寬的移民政策引起新加坡人的不滿。2007年一份民意調(diào)查顯示，43%的民眾認(rèn)為政府應(yīng)該更加關(guān)注外來(lái)人口的才能而不是新加坡公民的才能；并且他們也認(rèn)為大規(guī)模的移民有利于增加就業(yè)崗位以及提供新的機(jī)遇。同時(shí)將近90%的人擔(dān)心，外來(lái)人口將會(huì)奪取他們的工作。[15]國(guó)民的顧慮或多或少會(huì)對(duì)決策者產(chǎn)生影響。將表5和表7中2000年以來(lái)的生育率、出生率和人口增長(zhǎng)率結(jié)合起來(lái)看,在生育率與出生率不變的情況下，人口增長(zhǎng)率隨移民數(shù)量的變化而波動(dòng)，于2007-2008年間出現(xiàn)峰值，2010年起又快速滑跌，反映了新加坡在通過(guò)移民改進(jìn)人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)方面的兩難。即便2009年后移民人數(shù)大幅下降，在2012年“我們的新加坡”全國(guó)對(duì)話會(huì)上，仍有49%的人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)減少外國(guó)人進(jìn)入新加坡就業(yè)，只有9%的人支持政府的寬松移民政策。

雖然政策值得討論，新加坡政府對(duì)人口問(wèn)題的重視是毋庸置疑的，因應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型中不同階段的不同人口問(wèn)題而及時(shí)調(diào)整政策，充分體現(xiàn)了人口政策的靈活性。盡管新加坡在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中人口增長(zhǎng)情況與普遍規(guī)律性相吻合，但是對(duì)新加坡這樣的寡民小國(guó)來(lái)說(shuō)，問(wèn)題尤其嚴(yán)重。新加坡的總?cè)丝谀繕?biāo)是到2050年人口達(dá)到650萬(wàn)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式包括鼓勵(lì)國(guó)民生育、吸引外來(lái)移民，從政府現(xiàn)今鼓勵(lì)生育的成效來(lái)看，要達(dá)到人口目標(biāo)可能要求突破局限性實(shí)行更加無(wú)限制的鼓勵(lì)生育政策，或者更高水平地吸收移民，這是新加坡政府需要平衡的。

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責(zé)任編輯：侯偉浩

*收稿日期：2016-02-23

DOI：10.13698/j.cnki.cn36-1037/c.2016.04.010

基金項(xiàng)目：江西省社科“十二五”(2015年)規(guī)劃項(xiàng)目(15LS04)

作者簡(jiǎn)介：魏煒(1971-)，女，江西大余人，贛南師范大學(xué)東南亞研究中心主任，教授，史學(xué)博士，研究方向：東南亞史。

中圖分類號(hào)：K339

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-8332(2016)04-0045-07

On the Adjustment of Social Change and Singapore Population Policies

WEI Wei

(ResearchCenterofSoutheastAsia,GannanNormalUniversity,Ganzhou341000,China)

Abstract:With double control of territory and human resources, Singapore experienced many adjustments of population polices since it was founded and different stages of motivating immigrants, planned family birth, supporting birth-giving, encouraging birth-giving and introducing immigrants. But the most most successful is the policy of planned family birth. That refects the restrictiveness of govenment's control on the family birth for the developed country and aging society. Singapore's polulation policy is in accordance with universal law of population growth and shows the flexibility of social policies in Singapore.

Key words:Singapore; polulation policy; social change

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/36.1037.C.20160708.1001.013.html