何昕珂

摘要：隨著我國(guó)全面深化改革的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，各民族間的交流交往日益頻繁，大量的少數(shù)民族成員走出農(nóng)村和牧區(qū)，進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商，隨之而來(lái)的流動(dòng)人口問題愈發(fā)不可忽視：子女教育問題得不到解決；經(jīng)濟(jì)收入偏低使得一些流動(dòng)人口適應(yīng)不了城市生活。為了在更好促進(jìn)少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市中的交往交流交融，城市民族工作部門應(yīng)加快自身服務(wù)管理觀念的轉(zhuǎn)變，把各職能部門帶動(dòng)起來(lái)建立一體化協(xié)調(diào)工作機(jī)制；促進(jìn)城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理機(jī)制不斷完善，也有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族流動(dòng)人口；管理；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F127.8 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）018-000-02

我國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，廣大國(guó)民主要以農(nóng)民的形式遍布于國(guó)內(nèi)的農(nóng)村牧區(qū)。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，自從改革開放以后，才使眾多剩余的勞動(dòng)力從廣大農(nóng)牧區(qū)釋放出來(lái)走向城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)入基建、工礦、第三產(chǎn)業(yè)等諸多領(lǐng)域，徹底打破了原有格局。

多年來(lái)學(xué)術(shù)界關(guān)注的主要是占流動(dòng)人口大多數(shù)的漢族“農(nóng)民工”問題，而對(duì)于占比例較少的少數(shù)民族流動(dòng)人口研究略顯不足。少數(shù)民族流動(dòng)人口的生活方式、生產(chǎn)方式、流動(dòng)方式、宗教生活方式都具有相當(dāng)?shù)奶厥庑?。他們大?guī)模地進(jìn)入城市后是如何適應(yīng)城市現(xiàn)代化生活的，其生活發(fā)生了哪些變化，產(chǎn)生了哪些社會(huì)問題都十分具有研究意義。

一、城市流動(dòng)少數(shù)民族管理存在的問題

城市流動(dòng)少數(shù)民族是流動(dòng)人口中的特殊群體，具體是指在不改變個(gè)人戶籍所在地的情況下，出于經(jīng)濟(jì)追求、社會(huì)交往等目的，作為本民族文化的攜帶者，往來(lái)于某一城市和戶籍所在地之間的群體。此外，需要提及的是，在本文中的城市流動(dòng)少數(shù)民族是基于某一城市而言，因此，我們關(guān)注的主要是對(duì)流入城市的少數(shù)民族人口的管理，并不包括流出人口，并且不包括因?yàn)槁眯谢蚱渌掠啥诔鞘兄卸虝和Ａ舻纳贁?shù)民族。

在少數(shù)民族人口流入城市的過(guò)程中，這些人群的民族特征決定了政府對(duì)他們進(jìn)行管理的特殊性。據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2014》中統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口的總量已達(dá)到2.45億，超過(guò)總?cè)丝诘?/6。在此背景下，從農(nóng)村進(jìn)入城市和從小城市進(jìn)入大城市的少數(shù)民族流動(dòng)人口規(guī)模，也達(dá)到歷史最高水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前少數(shù)民族流動(dòng)人口規(guī)模已超過(guò)3000萬(wàn)，占我國(guó)少數(shù)民族總?cè)丝诘?/4以上，城市已逐漸成為少數(shù)民族流動(dòng)人口社會(huì)交往的主場(chǎng)域。

因此，針對(duì)這些特殊流動(dòng)人口的管理是政府必須重視的問題。流動(dòng)少數(shù)民族人口進(jìn)入城市，一方面促進(jìn)了我國(guó)各民族文化的交流，有利于促進(jìn)民族融和、民族團(tuán)結(jié)和民族進(jìn)步，另一方面由于民族文化、習(xí)俗等的不同，加大了他們?nèi)谌肷鐣?huì)的難度，容易造成不同民族間的糾紛。而政府對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族的管理還停留在傳統(tǒng)被動(dòng)式管理階段，沒有發(fā)揮這些群體的自主性和參與性，使得對(duì)少數(shù)民族的管理存在著以下幾個(gè)問題。

（一）管理主體混亂

目前，我國(guó)各個(gè)城市對(duì)流動(dòng)少數(shù)民族的管理主要涉及以下部門及單位包括公安部、流動(dòng)人口管理辦公室、城市管理綜合行政執(zhí)法單位、統(tǒng)戰(zhàn)部和民族事務(wù)委員會(huì)等，存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)不清、職能重疊、管理低效等問題，這都是因?yàn)槿狈σ粋€(gè)統(tǒng)一的流動(dòng)人口管理部門來(lái)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)管理。再加上流動(dòng)少數(shù)民族與流動(dòng)非少數(shù)民族相比是特殊的群體，對(duì)它們的管理采取普通流動(dòng)人口管理方式不能兼顧到少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，因此很難達(dá)到理想的效果，可能造成不必要的爭(zhēng)端。

（二）管理理念滯后

目前，各個(gè)城市主要管理部門對(duì)包括流動(dòng)少數(shù)民族在內(nèi)的城市流動(dòng)人口的管理存在“重管理、輕服務(wù)”。大部分管理部門對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族的管理仍處于防范和控制階段，將管理作為手段，使得公共服務(wù)建設(shè)和改善效果甚微。因?yàn)榱鲃?dòng)少數(shù)民族的管理常常會(huì)涉及到民族團(tuán)結(jié)、民族關(guān)系等敏感問題，所以許多執(zhí)法部門對(duì)于涉及流動(dòng)少數(shù)民族的治安事件或刑事案件，采取堵、攔等強(qiáng)制方式，希望能夠大事化了、小事化無(wú)，以維護(hù)穩(wěn)定、防止群體性事件發(fā)生作為首要目標(biāo)。

（三）人口流入地和流出地缺乏有效地對(duì)接

習(xí)近平總書記在2014年中央民族工作會(huì)議上指出：改革開放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動(dòng)的活躍期，做好城市民族工作越來(lái)越重要。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口，關(guān)鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對(duì)接。但目前，城市少數(shù)民族流入地與流出地之間的對(duì)接機(jī)制不健全，缺乏溝通與交流，這不利于政府對(duì)城市流動(dòng)少數(shù)民族進(jìn)行管理和提供公共服務(wù)。

（四）社會(huì)保障缺失

身份平等權(quán)、選舉權(quán)與被選舉權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)與遷徙自由權(quán)都是以戶籍制度為基礎(chǔ)所有的公民基本權(quán)利。但因身份差別，不少地方在勞動(dòng)就業(yè)、教育培訓(xùn)、子女入學(xué)、衛(wèi)生保健等方面，都是以城市常住人口為基準(zhǔn)設(shè)計(jì)，根本沒有考慮流動(dòng)人口的需求。流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地基本屬于弱勢(shì)群體，面臨著比同齡常住人口更多、更復(fù)雜的健康風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)保障體系的建設(shè)和改革仍然是以戶籍為基礎(chǔ)進(jìn)行的，面對(duì)絕大部分來(lái)自經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的少數(shù)民族流動(dòng)人口，除民政部門極其有限的臨時(shí)救濟(jì)外，幾乎不存在完整的社會(huì)保障體系。而對(duì)如何有效地解決流動(dòng)人口的社會(huì)保障問題仍處于探索階段，并沒有真正提到政府決策的日程上。

二、改善城市流動(dòng)少數(shù)民族管理與服務(wù)的措施

習(xí)近平總書記在第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上指出，改革開放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了各民族跨區(qū)域大流動(dòng)的活躍期，做好城市民族工作越來(lái)越重要。對(duì)少數(shù)民族流動(dòng)人口，不能采取“關(guān)門主義”的態(tài)度，也不能采取放任自流的態(tài)度，關(guān)鍵是要抓住流入地和流出地的兩頭對(duì)接。要注重保障各民族合法權(quán)益，堅(jiān)決糾正和杜絕歧視或變相歧視少數(shù)民族群眾、傷害民族感情的言行，讓城市更好接納少數(shù)民族群眾，讓少數(shù)民族群眾更好融入城市。所以，我們應(yīng)該致力于改善少數(shù)民族流動(dòng)人口的管理與服務(wù)問題，使各民族之間更好更融洽的發(fā)展。

（一）建立城市民族工作一體化協(xié)調(diào)機(jī)制

城市少數(shù)民族管理服務(wù)工作涉及面很廣、僅靠各地方民族宗教委員會(huì)一個(gè)部門根本無(wú)法勝任。建立起各部門一體化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能有效消除少數(shù)民族流動(dòng)人員的工作盲點(diǎn)。能夠?yàn)樯贁?shù)民族提供各項(xiàng)服務(wù)的并不是民宗委一個(gè)部門，而是分散在各個(gè)職能部門中，在這個(gè)現(xiàn)實(shí)情況基礎(chǔ)上，必須整合以民宗委為主導(dǎo)，各個(gè)部門協(xié)同合作的城市少數(shù)民族流動(dòng)人口管理服務(wù)機(jī)制，把工作觸角一直延伸到最基層，擴(kuò)大到最廣面。設(shè)立相關(guān)的少數(shù)民族社團(tuán)組織，建立起政府、民族部門、相關(guān)職能部門與少數(shù)民族社團(tuán)一體化的工作網(wǎng)絡(luò)。

（二）建立流動(dòng)人口登記機(jī)制，完善戶籍制度

就戶籍制度建設(shè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)從限制型戶籍制度轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。我國(guó)政府一直在貫徹執(zhí)行的以下兩點(diǎn)，一是人口基本信息管理網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，為社會(huì)人口信息管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化以及社會(huì)管理的現(xiàn)代化，提供了廣泛而堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是居民身份證制度的建立以及十幾年的有效實(shí)施，方便了公民的出行、活動(dòng)、交往和交流，而且有效嚴(yán)密了各項(xiàng)社會(huì)管理體系。而針對(duì)流動(dòng)人口的管理方面，各地區(qū)應(yīng)立足于自身的現(xiàn)狀逐步完善居住證制度，把福利政策和戶籍相脫離，以在適應(yīng)流動(dòng)人口的流動(dòng)性上得到改善。例如武漢市2016年新出臺(tái)的居住證制度稱流動(dòng)人口登記半年以上方可申領(lǐng)居住證，非本市戶籍人員在本市行政區(qū)域內(nèi)擬居住3日以上的，應(yīng)登記流動(dòng)人口。自登記之日起半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，根據(jù)本人自愿原則，可以申領(lǐng)居住證。居住證的實(shí)施趨向于人性化可以使流動(dòng)少數(shù)民族在城市中得到最基本的教育等社會(huì)保障，從而對(duì)于流動(dòng)的適應(yīng)性增強(qiáng)，提升了民主、平等的平臺(tái)。

（三）人口流出地各級(jí)政府與流入地城市政府間進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)與合作

為改善生存狀態(tài)，大量少數(shù)民族成員走出農(nóng)村和牧區(qū)，進(jìn)入城市務(wù)工經(jīng)商是大趨勢(shì)。但是流入地和流出地文化、生活習(xí)慣的不同致使少數(shù)民族不能更好地融入城市生活中。因此與少數(shù)民族流出地的合作更顯得迫切和重要。新形勢(shì)下，進(jìn)一步加強(qiáng)與少數(shù)民族流出地的合作可以從以下幾個(gè)方面著手。第一，加大政策法規(guī)的宣傳。少數(shù)民族為了適應(yīng)城市、融入城市而改變自己的生活習(xí)慣是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程，因此，內(nèi)地城市與少數(shù)民族流出地各級(jí)政府都要明確自己面臨的也是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持宣傳民族團(tuán)結(jié)，鼓勵(lì)少數(shù)民族來(lái)到城市發(fā)展。第二，應(yīng)加強(qiáng)流入地區(qū)各級(jí)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與素質(zhì)培養(yǎng)，普及民族知識(shí)，增強(qiáng)他們的民族意識(shí)。第三，流出地和流入地城市應(yīng)建立相應(yīng)的就業(yè)幫助機(jī)構(gòu)，在家鄉(xiāng)有針對(duì)性的開展就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)性工作，支持他們?cè)诔鞘惺胤ń?jīng)營(yíng)。

（四）重視少數(shù)民族流動(dòng)人口子女義務(wù)教育和社會(huì)保障

近年來(lái)，各地政府和教育部門為了認(rèn)真貫徹中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于解決流動(dòng)人口子女教育問題的一系列指示精神，都高度重視流動(dòng)人口子女義務(wù)教育，大力加強(qiáng)了有關(guān)制度建設(shè)。而少數(shù)民族流動(dòng)人口這一特殊群體，他們的教育問題比一般流動(dòng)農(nóng)民工可能更為特殊。因?yàn)槎鄶?shù)少數(shù)民族流動(dòng)人口來(lái)自于偏遠(yuǎn)少數(shù)民族聚居區(qū)，本身的教育水平較為落后，許多少數(shù)民族兒童自幼和父母一起學(xué)習(xí)民族語(yǔ)言，來(lái)到城市大環(huán)境中，他們和同學(xué)們之間的交流出現(xiàn)了一些語(yǔ)言障礙阻礙了學(xué)習(xí)的積極性和效果；許多專門的民族中小學(xué)條件普遍不如公辦中小學(xué)。在關(guān)注少數(shù)民族流動(dòng)人口子女受教育問題時(shí)，我們不僅應(yīng)該讓少數(shù)民族平等地享受政策，保證少數(shù)民族隨遷子女接受免費(fèi)義務(wù)教育；還應(yīng)大力改善城市少數(shù)民族學(xué)校的教育條件，營(yíng)造一個(gè)良好的學(xué)習(xí)氛圍與環(huán)境，切實(shí)解決他們生活中的難題。

完善的服務(wù)機(jī)構(gòu)是少數(shù)民族流動(dòng)人口獲得公共服務(wù)的組織保證，不管是醫(yī)療保障、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、法律援助、文化娛樂都應(yīng)該有相應(yīng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)。應(yīng)該建立相關(guān)機(jī)構(gòu)為少數(shù)民族流動(dòng)人口提供各方面的幫助，使他們充分享受到均等化的社會(huì)服務(wù)。

三、結(jié)語(yǔ)

在社會(huì)流動(dòng)化這一大背景下，越來(lái)越多偏遠(yuǎn)民族地區(qū)的少數(shù)民族群眾開始向大中城市流動(dòng)。隨著流動(dòng)人口數(shù)的增加，城市少數(shù)民族工作也會(huì)更加繁重。少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市融入過(guò)程中面臨著比一般流動(dòng)農(nóng)民工更嚴(yán)峻的問題，就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、義務(wù)教育等方面都有需求。這給城市民族工作帶來(lái)了挑戰(zhàn)，各級(jí)政府應(yīng)該聯(lián)合職能部門達(dá)成一體化服務(wù)管理體系，城市少數(shù)民族服務(wù)管理工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，我們唯有從思想上高度重視，從行動(dòng)上深刻轉(zhuǎn)變才能幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口早日適應(yīng)城市，為構(gòu)建和諧都市奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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