摘要：文章運(yùn)用PEST分析法在四個(gè)方面對(duì)我國(guó)農(nóng)村宅基地的宏觀環(huán)境進(jìn)行分析：首先，在宅基地管理法律、宅基地管理政策、農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)和新思路方面分析了其政治環(huán)境；其次，在我國(guó)現(xiàn)行土地所有制、宅基地市場(chǎng)交易的基本事實(shí)方面探討了其經(jīng)濟(jì)環(huán)境；再次，在農(nóng)村的人口流動(dòng)、農(nóng)民的傳統(tǒng)思想觀念方面闡述了其社會(huì)環(huán)境；最后，在確權(quán)發(fā)證的技術(shù)規(guī)范和宅基地使用權(quán)的查詢功能方面說(shuō)明了其技術(shù)環(huán)境。在對(duì)上述諸多因素進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，期望為農(nóng)村宅基地管理制度的完善提供科學(xué)參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；宏觀環(huán)境；PEST模型

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）018-000-02

一、引言

2013年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率就已達(dá)到53.7%，但是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的3333.34萬(wàn)公頃中村鎮(zhèn)建設(shè)用地就占2466.67萬(wàn)公頃，城市建設(shè)用地卻只占866.67萬(wàn)公頃，村鎮(zhèn)建設(shè)用地約是城市建設(shè)用地的2.85倍。1996年—2012年城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)階段，全國(guó)建設(shè)用地年均增加約482667公頃，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加約238000公頃，僅占全國(guó)建設(shè)用地年均增加額的49%，而農(nóng)村建設(shè)用地年均增加約244667公頃，占51%[1]。因此，農(nóng)村建設(shè)用地利用粗放，規(guī)模增長(zhǎng)速度處于畸形的加速狀態(tài)。其實(shí)，在現(xiàn)實(shí)中宅基地利用一方面出現(xiàn)大量閑置、空心化的問(wèn)題，另一方面又存在超標(biāo)占用、隱性交易的困境，形成了一個(gè)奇特的矛盾現(xiàn)象。如何完善農(nóng)村宅基地制度，集約利用宅基地，成為中國(guó)當(dāng)下面臨的一項(xiàng)重大理論和政策議題。各地對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)行了一些不同的探索，出現(xiàn)了宅基地置換、換房和地票制度等不同模式[2]。同時(shí)理論界在宅基地的流轉(zhuǎn)、退出，宅基地管理制度的缺陷、變遷和完善等方面展開(kāi)了一系列的研究，而針對(duì)農(nóng)村宅基地外部宏觀環(huán)境進(jìn)行的系統(tǒng)研究較少。基于此，本文運(yùn)用PEST分析法從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及技術(shù)四個(gè)方面來(lái)全面分析我國(guó)宅基地的外部環(huán)境，以期為完善宅基地管理制度提供一些新的參考。

二、我國(guó)農(nóng)村宅基地的PEST分析

（一）政治環(huán)境

1.農(nóng)村宅基地管理法律還不完善

目前，我國(guó)基本形成了以《憲法》、《土地管理法》為主，《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《民法通則》及一些相關(guān)條例為輔的農(nóng)村宅基地管理法律體系[3]?；久鞔_了宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬，尤其是清晰地界定了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)。但是，在現(xiàn)行法律體系下宅基地使用權(quán)的取得、處分和轉(zhuǎn)讓仍受到許多嚴(yán)格的限制，缺少實(shí)際意義的收益權(quán)。

2.農(nóng)村宅基地管理政策不系統(tǒng)具體

通過(guò)對(duì)2004年至2016年，黨中央出臺(tái)的13個(gè)“一號(hào)文件”的梳理，可以發(fā)現(xiàn)：基本每年的“一號(hào)文件”都會(huì)對(duì)宅基地管理提出一些具體要求。同時(shí)，在十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》有關(guān)精神指導(dǎo)下，農(nóng)村宅基地的物權(quán)性質(zhì)得到進(jìn)一步確認(rèn)，農(nóng)民被賦予更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但是，直到現(xiàn)在關(guān)于宅基地管理的具體行政規(guī)章還沒(méi)有形成。

3.農(nóng)村宅基地管理制度改革的新思路

目前，國(guó)務(wù)院正在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣市進(jìn)行宅基地管理制度改革的試點(diǎn)，宅基地管理制度改革已經(jīng)進(jìn)入政策試點(diǎn)的實(shí)質(zhì)性探索階段。2015年11月2日，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》則進(jìn)一步明確了宅基地制度改革的新思路：“試點(diǎn)宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制，完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓的相關(guān)政策”。可以看出，黨和政府對(duì)宅基地管理制度進(jìn)行了一系列的政策調(diào)整，逐漸明確了宅基地管理制度的改革方向。

（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境

1.我國(guó)現(xiàn)行土地所有制的有關(guān)限定

我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，即土地為國(guó)家和集體所有?！稇椃ā返?0條則具體規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！币虼耍r(nóng)村宅基地的所有權(quán)是歸農(nóng)村集體所有的，農(nóng)村集體內(nèi)的各成員只能享有平等的使用權(quán)。

2.農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)交易成為基本事實(shí)

在全國(guó)尤其是人口流動(dòng)較為頻繁的發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村宅基地交易普遍存在。根據(jù)2011年一次覆蓋全國(guó)28個(gè)省的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，總計(jì)42.9%的村莊存在宅基地使用權(quán)買(mǎi)賣(mài)的情況，城郊的農(nóng)村則更以70%的買(mǎi)賣(mài)比例展示了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)頑強(qiáng)的生命力[4]。在分省的調(diào)查中，姚麗等通過(guò)對(duì)北京郊區(qū)的研究發(fā)現(xiàn)，賣(mài)房的農(nóng)戶占總戶數(shù)的4.3%，長(zhǎng)期出租房屋的農(nóng)戶占總戶數(shù)的20.3% ，合計(jì)高達(dá)24.6%[5]。上海大部分農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)量則占宅基地總數(shù)的15%左右，甚至有地區(qū)農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)比例高于40%[6]。

（三）社會(huì)環(huán)境

1.人口流動(dòng)使空心村現(xiàn)象普遍

因?yàn)閼艏芾碇贫鹊乃蓜?dòng)和城鄉(xiāng)差別的驅(qū)使，農(nóng)民向城市的流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，造成大量宅基地處于閑置狀態(tài)，形成空心村。上世紀(jì)90年代以來(lái)，農(nóng)村人口以每年平均1000多萬(wàn)的規(guī)模進(jìn)入城市[7]。據(jù)估算，現(xiàn)在農(nóng)民工數(shù)量為2.3～2.6億，農(nóng)村人口在減少，農(nóng)村宅基地用地卻在增加，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的閑置規(guī)模達(dá)到了185～285萬(wàn)公頃，這大概相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的1/4到1/3[8]。2014年一個(gè)對(duì)安徽省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，40.76%的農(nóng)民家人大都外出務(wù)工，房子平時(shí)基本空置，但將來(lái)要回來(lái)定居；25.83%的農(nóng)民在外地定居，不會(huì)再回家居?。?.91%的農(nóng)民家人大都外出務(wù)工，房子已經(jīng)毀壞而不能正常居住[9]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較好一點(diǎn)的山東省，王介勇等通過(guò)調(diào)查同樣指出山東的農(nóng)村也呈現(xiàn)出不同程度的空心化，空心化率最小的有2. 5%，最大的甚至達(dá)到了42. 5%，平均的農(nóng)村宅基地廢棄空置率為17. 1%[10]。因此，人口大規(guī)模的向城市單向流動(dòng)，必然會(huì)使得農(nóng)村宅基地空心化日益加劇。

2.農(nóng)民傳統(tǒng)的思想觀念

在農(nóng)村地區(qū)，許多村民存在著盲目攀比心理和老宅念舊情懷，認(rèn)為住房高、住宅面積大是家庭地位的標(biāo)志，這導(dǎo)致一戶多宅和進(jìn)城的農(nóng)民不愿意放棄老宅基地并且嚴(yán)重超標(biāo)占用的現(xiàn)象。例如，孫旭海證明農(nóng)民對(duì)老宅基地的念舊情懷對(duì)其宅基地的退出意愿具有十分顯著的影響。他通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村環(huán)境好、老宅住慣了、宅基地是祖產(chǎn)等因素和農(nóng)民退出宅基地的意愿呈負(fù)相關(guān)性[11]。同時(shí)農(nóng)村宅基地作為一種資產(chǎn)，在現(xiàn)行的政策規(guī)定不能買(mǎi)賣(mài)的情況下，如果退出的補(bǔ)償較少，大部分農(nóng)民當(dāng)然不會(huì)自愿退出，由此導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地閑置狀況十分普遍。

3.一戶多宅、超標(biāo)占地現(xiàn)象嚴(yán)重

雖然，我國(guó)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。但實(shí)際上，在農(nóng)村往往存在“一戶多宅”，超標(biāo)占用的現(xiàn)象。龍開(kāi)勝等的調(diào)查表明，農(nóng)村地區(qū)永久閑置的宅基地比例高達(dá)12.9%，其中因一戶多宅而導(dǎo)致的閑置有相當(dāng)大的一部分[12]。例如，韓立達(dá)，李譜指出四川的農(nóng)村地區(qū)，有占農(nóng)戶總體約42%的農(nóng)戶擁有著兩處或以上的宅基地，其中4%的農(nóng)戶擁有3處或以上的宅基地[13]。另一方面，一個(gè)對(duì)全國(guó)東、中、西部多個(gè)省市的調(diào)查指出：農(nóng)戶實(shí)際建房面積超出其宅基地審批面積的比例甚至高達(dá)農(nóng)民總戶數(shù)的70.7%，3個(gè)地區(qū)戶均超占面積分別為87.5㎡ 、125.8㎡和203.2㎡[14]。楊玉珍通過(guò)對(duì)河南省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶宅基地面積為0.25畝以下的占26.1%，0.25-0.5畝的占53.7%，0.5-1畝的占18.2%，1畝以上的占2%；根據(jù)河南省每戶用地不得超過(guò)二分半的宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)，宅基地超標(biāo)占用情況是普遍狀況[15]。根據(jù)2006年的一個(gè)調(diào)查，遼寧省農(nóng)村宅基地超標(biāo)占地的農(nóng)戶占總體的41%，超標(biāo)占地面積面積占農(nóng)村宅基地總面積的39%[16]。因此，農(nóng)村宅基地使用中一戶多宅、面積超標(biāo)現(xiàn)象十分普遍，亟需解決。

（四）技術(shù)環(huán)境

1.確權(quán)發(fā)證的技術(shù)規(guī)范存在問(wèn)題

目前，我國(guó)還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)村宅基地確權(quán)發(fā)證技術(shù)規(guī)范。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村宅基地的確權(quán)發(fā)證工作將宗地作為基本單元，即將宅基地權(quán)屬要素的調(diào)查單元、指界單元與地籍表填制單元三合一，比較精確。但這種方法實(shí)施復(fù)雜、成本高、工作效率低下，在實(shí)際工作中往往難以落實(shí)。很多基層實(shí)施單位為了及時(shí)完成任務(wù)，工作人員常常要求權(quán)利人在空白地籍調(diào)查表上簽章或自作主張請(qǐng)人代勞來(lái)直接登記，以此方法來(lái)進(jìn)行的宅基地確權(quán)發(fā)證顯然是有問(wèn)題的。因此，宅基地權(quán)屬調(diào)查的技術(shù)規(guī)范問(wèn)題必須加以重視。

2.宅基地使用權(quán)查詢功能形同虛設(shè)

農(nóng)村宅基地使用權(quán)的查詢功能存在著服務(wù)不完善，不能發(fā)揮作用的問(wèn)題。眾所周知，不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢是實(shí)現(xiàn)登記記載事項(xiàng)公開(kāi)的方式，是不動(dòng)產(chǎn)登記的重要內(nèi)容之一。查詢功能同樣可以為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記、不動(dòng)產(chǎn)交易、解決不動(dòng)產(chǎn)糾紛、土地征收補(bǔ)償、房屋拆遷等事項(xiàng)提供便利。但是，農(nóng)村雖然有一定比例的宅基地進(jìn)行了登記，有關(guān)部門(mén)也保存著一些農(nóng)村地籍資料。但是，當(dāng)涉及宅基地的權(quán)利變動(dòng)權(quán)利糾紛發(fā)生時(shí)，由于缺乏技術(shù)手段，登記資料查詢卻不能起到應(yīng)有的作用。

三、結(jié)論與建議

顯然，我國(guó)農(nóng)村宅基地面臨的宏觀環(huán)境復(fù)雜且處于不斷變化之中。政治環(huán)境方面，農(nóng)村宅基地有償使用、退出與流轉(zhuǎn)的規(guī)范是宅基地發(fā)展的必然方向，這已經(jīng)有了明確的政策依據(jù)；經(jīng)濟(jì)環(huán)境方面，因?yàn)楣┣箅p方的需求，宅基地的市場(chǎng)交易會(huì)日益普遍；社會(huì)環(huán)境方面，因人口流動(dòng)、傳統(tǒng)觀念和歷史因素導(dǎo)致的宅基地粗放利用情況依然嚴(yán)峻；技術(shù)環(huán)境方面，宅基地確權(quán)發(fā)證和查詢功能等技術(shù)還需要不斷完善。

宅基地管理制度完善不僅是土地所有制改革的重要組成部分，同樣是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的必然要求。所以，宅基地制度的改革完善應(yīng)該貫徹落實(shí)黨和政府的有關(guān)政策要求，通過(guò)不同地區(qū)因地制宜的差異化改革來(lái)切實(shí)解決宅基地依法公平取得、節(jié)約集約利用、依法規(guī)范流轉(zhuǎn)、自愿有償退出等難題。同時(shí)，要制定便于操作的技術(shù)規(guī)范，落實(shí)宅基地確權(quán)發(fā)證和使用權(quán)查詢工作。在尊重群眾意愿，兼顧各方利益的基礎(chǔ)上，進(jìn)行穩(wěn)妥改革，使宅基地管理制度與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，社會(huì)進(jìn)步程度相協(xié)調(diào)。

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作者簡(jiǎn)介：任士雷（1993-），男，漢族，山東滕州人，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共事業(yè)管理專(zhuān)業(yè)2013級(jí)本科生，研究方向：社會(huì)公共政策與社會(huì)保障理論。