趙振智　王晨輝

【摘 要】 生態(tài)文明建設(shè)已成為區(qū)域發(fā)展的重要導(dǎo)向和約束，而全域統(tǒng)籌是沿海城市進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌所形成的一種指導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新思維。文章立足沿海城市這一極具截面特征的城市類型，在吸收國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，以PSR（壓力-狀態(tài)-響應(yīng)）模型作為指標(biāo)體系設(shè)計(jì)框架，結(jié)合沿海城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進(jìn)行環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)遴選，提出了沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用思路及政策建議。

【關(guān)鍵詞】 全域統(tǒng)籌； 環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)； PSR模型； 環(huán)境績(jī)效指數(shù)（EPI）

【中圖分類號(hào)】 X821 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1004-5937（2016）15-0044-04

一、問(wèn)題的提出及相關(guān)研究綜述

2015年中共十八屆五中全會(huì)明確提出堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展等五大發(fā)展理念。沿海城市作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，是一種依托豐富海洋資源、擁有多樣交通方式且經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市類型。然而在經(jīng)濟(jì)急劇發(fā)展和人口迅速擴(kuò)張的同時(shí)，水土資源緊張、原料能源短缺、自然生態(tài)破壞等問(wèn)題也隨之暴露、惡化。針對(duì)沿海城市一系列資源、生態(tài)問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣_(kāi)始重視城市生態(tài)環(huán)境管理，如江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃提出“優(yōu)化城鎮(zhèn)、農(nóng)村和生態(tài)空間布局”，大連市制定“在‘四化統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)中提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力”的戰(zhàn)略決策，等等。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)是進(jìn)行環(huán)境管理的一種必要且有效的手段，但現(xiàn)存的評(píng)價(jià)體系在內(nèi)容上并未完全契合城鄉(xiāng)優(yōu)化、統(tǒng)籌兼顧等思想。為此，本文基于“加強(qiáng)全域統(tǒng)籌，建設(shè)組團(tuán)式生態(tài)化海灣型大都市”（注：青島市發(fā)展規(guī)劃）這一宏觀視角，從陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兩個(gè)統(tǒng)籌方向出發(fā)，選取環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建一套科學(xué)有效的沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)而明確政府在環(huán)境治理方面的責(zé)任，為科學(xué)決策提供依據(jù)。這對(duì)于提升沿海城市品質(zhì)、貫徹綠色協(xié)調(diào)發(fā)展理念、實(shí)現(xiàn)藍(lán)色跨越具有重要促進(jìn)作用。

國(guó)內(nèi)外有關(guān)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的研究文獻(xiàn)較多，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取與設(shè)計(jì)的角度呈現(xiàn)多元化。B von Bahr（2003）通過(guò)研究指出污染排放物所對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性對(duì)于企業(yè)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)至關(guān)重要[ 1 ]；Hardy和Koontz（2010）通過(guò)對(duì)不同政策及其運(yùn)行制度的環(huán)境績(jī)效分析，提出需要構(gòu)建一種政策反饋制度以協(xié)調(diào)城市發(fā)展中環(huán)境影響的不確定性[ 2 ]。

從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，溫宏堅(jiān)（2013）等基于中科院提出的REPI（資源環(huán)境績(jī)效指數(shù)）選擇資源消耗、污染排放等多項(xiàng)指標(biāo)針對(duì)某省市或全國(guó)多個(gè)省市進(jìn)行縱向、橫向環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)[ 3-5 ]；夏青等（2007）根據(jù)沿海城市生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)和規(guī)律，從自然環(huán)境、生態(tài)危害、生態(tài)保護(hù)三個(gè)方面來(lái)選取具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)[ 6 ]；王依軍（2011）以中國(guó)現(xiàn)有資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)為基礎(chǔ)，在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)上以“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”為內(nèi)在邏輯組合資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系的基本框架[ 7 ]。

綜上，環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)近年來(lái)受到學(xué)者們的關(guān)注，研究角度由原先主要集中在微觀層次上的企業(yè)逐步轉(zhuǎn)向中觀、宏觀層次上的區(qū)域、國(guó)家。目前，在區(qū)域環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)上，大多集中在對(duì)一般情況的省市進(jìn)行環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)；在評(píng)價(jià)主體上，主要以政府等公共事業(yè)單位或非營(yíng)利的第三方組織為主。由于存在城市截面特征、區(qū)域發(fā)展背景的差異，在較為通用的環(huán)境績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)上更側(cè)重于像污染物排放量等末端治理指標(biāo)，較少涉及事前預(yù)防的先行指標(biāo)；強(qiáng)調(diào)短期直接治理效果，忽視了長(zhǎng)期間接的環(huán)境影響。因此本文針對(duì)沿海城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾突出的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、陸海，設(shè)計(jì)沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二、全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取的邏輯框架

沿海城市進(jìn)行全域統(tǒng)籌時(shí)，除了要考慮一般城市存在的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、生態(tài)管理和保護(hù)不統(tǒng)一等問(wèn)題，還必須將陸地和海洋的關(guān)系與彼此影響納入統(tǒng)籌范圍。在陸海關(guān)系中，除了傳統(tǒng)意義上的陸源污染打破了海洋原有的生態(tài)平衡外[ 8 ]，還有近年來(lái)人類由陸上資源的過(guò)度消耗轉(zhuǎn)向海洋進(jìn)行資源的大肆掠奪，如過(guò)度的漁業(yè)資源、海洋油氣資源開(kāi)發(fā)，密集批量的海洋運(yùn)輸?shù)龋纱嗽斐闪藢?duì)海洋環(huán)境更直接更深入的威脅與破壞。基于以上認(rèn)識(shí)，選取沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)應(yīng)遵循以下原則：（1）系統(tǒng)性與科學(xué)性。從系統(tǒng)觀點(diǎn)出發(fā)，統(tǒng)籌考慮沿海城市與鄉(xiāng)村、陸地與海洋的各個(gè)要素，把整個(gè)評(píng)價(jià)體系看作一個(gè)相對(duì)獨(dú)立又與其周圍環(huán)境聯(lián)系密切的系統(tǒng)，以反映環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)內(nèi)容及含義，同時(shí)在表達(dá)上應(yīng)科學(xué)、規(guī)范，在數(shù)據(jù)收集上應(yīng)確保來(lái)源可靠。（2）發(fā)展與保護(hù)并進(jìn)。對(duì)于沿海城市而言，既不能過(guò)度開(kāi)發(fā)資源、擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)，也不能一味僅注重資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)，二者應(yīng)尋求一種相對(duì)平衡，科學(xué)發(fā)展，協(xié)調(diào)共進(jìn)。所以，在指標(biāo)選取上不能將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)割裂開(kāi)。（3）可操作性。在對(duì)沿海城市進(jìn)行環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取時(shí)，除了結(jié)合其經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)及區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀外，還應(yīng)大量參考統(tǒng)計(jì)年鑒、海洋狀況公報(bào)、環(huán)境狀況公報(bào)等，在保證指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)性的同時(shí)，更注重?cái)?shù)據(jù)的可獲得性及后續(xù)評(píng)估的實(shí)操性。（4）政策相關(guān)性。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)要客觀真實(shí)反映沿海城市當(dāng)?shù)卣畬?duì)相關(guān)環(huán)境政策的執(zhí)行力度和效果，體現(xiàn)當(dāng)?shù)貙?shí)際環(huán)境管理水平[ 9 ]。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)當(dāng)與國(guó)家和當(dāng)?shù)刂贫ǖ沫h(huán)境政策導(dǎo)向保持一致。

根據(jù)沿海城市全域統(tǒng)籌的特點(diǎn)和實(shí)踐情況，遵循主要指標(biāo)選取原則，本文以“P-S-R”即“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型作為內(nèi)在邏輯框架進(jìn)行沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。PSR模型是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于20世紀(jì)80年代末提出，經(jīng)后期發(fā)展所形成的一種主要應(yīng)用于環(huán)境績(jī)效評(píng)估的思路框架。該模型以壓力變量來(lái)反映人類生產(chǎn)、生活對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)荷，以狀態(tài)變量反映由于受到壓力變量影響所產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題可測(cè)量的物理狀態(tài)，以響應(yīng)變量反映人類社會(huì)應(yīng)對(duì)各種生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的舉措。三個(gè)變量彼此影響、反饋循環(huán)，可以較好地反映影響生態(tài)系統(tǒng)各因素相互作用的關(guān)系，通用性和認(rèn)可度較高。在以“P-S-R”模型為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系準(zhǔn)則層的基礎(chǔ)上，再具體結(jié)合沿海城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、自然生態(tài)現(xiàn)狀、環(huán)境管理政策等，確定代表度高、可行性強(qiáng)的沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的要素層及具體評(píng)價(jià)指標(biāo)。指標(biāo)選取后，采用合理的評(píng)價(jià)方法與模型，提出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用思路及實(shí)施政策建議。本文形成的全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)二維邏輯框架如圖1所示。

三、全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

立足沿海城市的全域統(tǒng)籌，其目標(biāo)就是設(shè)計(jì)一套能反映沿海城市環(huán)境管理效率效果，促進(jìn)當(dāng)?shù)卣械姆攀傅刂笇?dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在目標(biāo)層總體指引下，以“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”這一因果思路框架作為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的準(zhǔn)則層，之后在每一準(zhǔn)則層中又細(xì)分相應(yīng)的壓力要素層、狀態(tài)要素層以及響應(yīng)要素層，最后在每一要素層中遴選出最具代表性且具有實(shí)踐操作性的具體環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

相較以往單向、靜態(tài)、突出末端治理的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，本文設(shè)計(jì)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系除了結(jié)合沿海城市區(qū)域特征，考慮環(huán)境治理在城鄉(xiāng)、陸海上的差異外，更強(qiáng)調(diào)不同層次指標(biāo)間的動(dòng)態(tài)反饋、事前預(yù)防。壓力層和響應(yīng)層是對(duì)環(huán)境績(jī)效行為的反映，狀態(tài)層是環(huán)境績(jī)效結(jié)果的體現(xiàn)，環(huán)境治理投資、環(huán)境教育普及率等指標(biāo)更多體現(xiàn)了先行性及源頭治理，以便動(dòng)態(tài)地反映期間的環(huán)境治理、保護(hù)行為。

四、全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用思路及政策建議

環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)是沿海城市進(jìn)行環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和條件，而科學(xué)的評(píng)價(jià)方法更關(guān)乎評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。本文在評(píng)價(jià)方法方面建議采用耶魯大學(xué)和哥倫比亞大學(xué)2006年聯(lián)合開(kāi)發(fā)的EPI（環(huán)境績(jī)效指數(shù)）。環(huán)境績(jī)效指數(shù)最初是為了解決可持續(xù)發(fā)展指數(shù)評(píng)估內(nèi)容過(guò)于寬泛、缺乏針對(duì)性的問(wèn)題，在可持續(xù)框架下追蹤政府在核心環(huán)境問(wèn)題上所取得的環(huán)境管理成效，為各國(guó)明確環(huán)境目標(biāo)，定量測(cè)評(píng)其為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所付出的努力。該方法主要用于國(guó)家或地區(qū)的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)，在國(guó)際上普遍采用，簡(jiǎn)明、易操作且具有權(quán)威性。環(huán)境績(jī)效指數(shù)評(píng)價(jià)方法的基本思路是逼近目標(biāo)，即將某一區(qū)域?qū)嶋H的指數(shù)值與理想目標(biāo)值作對(duì)比，評(píng)估二者之間的相對(duì)差距，進(jìn)而打出相應(yīng)的分?jǐn)?shù)（一般采用百分制）。我國(guó)現(xiàn)階段沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)理想目標(biāo)值的選取可以依據(jù)：國(guó)家、省市制定的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市、全國(guó)文明衛(wèi)生城市、國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)所要求的考核指標(biāo)等。若確實(shí)沒(méi)有現(xiàn)實(shí)的考評(píng)指標(biāo)作為參考依據(jù)，就以指標(biāo)的理想狀態(tài)作為目標(biāo)參照值。在測(cè)得自身環(huán)境績(jī)效指標(biāo)值并與目標(biāo)值對(duì)比打分后，再按照各指標(biāo)權(quán)重加權(quán)平均，得出環(huán)境績(jī)效指數(shù)。指數(shù)值越大，則沿海城市環(huán)境績(jī)效水平越高。

為了將環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系切實(shí)應(yīng)用到沿海城市中，長(zhǎng)久有利地推動(dòng)區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，本文提出以下政策建議。

1.科學(xué)規(guī)劃沿海城市全域范圍內(nèi)發(fā)展規(guī)模與速度。環(huán)境問(wèn)題是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模、速度、模式等會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成直接、顯著的影響，粗放、無(wú)序、盲目擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是造成當(dāng)今大多數(shù)環(huán)境問(wèn)題的根源。因此，若要明顯提升環(huán)境績(jī)效，在城市建設(shè)之初就應(yīng)科學(xué)規(guī)劃城市布局，將環(huán)境因素納入政府決策，合理控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模與速度。

2.明晰全域統(tǒng)籌責(zé)任，探尋源頭治理方向。在進(jìn)行沿海城市環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，政府不僅是評(píng)價(jià)、監(jiān)督主體，也是后期完善改進(jìn)的責(zé)任主體。因此推進(jìn)全域統(tǒng)籌的一大前提就是明確各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)在環(huán)境管理中的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時(shí)借助環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的直接結(jié)果，尋根溯源，進(jìn)一步考察產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、技術(shù)進(jìn)步、人口教育、環(huán)境規(guī)制等深層因素對(duì)沿海城市環(huán)境績(jī)效水平的影響強(qiáng)度與影響路徑，為從源頭上解決環(huán)境問(wèn)題、有效持續(xù)地改善環(huán)境績(jī)效指明方向。

3.完善環(huán)境制度保障，強(qiáng)化村級(jí)生態(tài)管理[ 10 ]。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)工作絕不是一個(gè)單純指標(biāo)設(shè)計(jì)進(jìn)而打分排序的技術(shù)流程問(wèn)題，更重要的是制度體制問(wèn)題。唯有加強(qiáng)環(huán)境制度建設(shè)，推動(dòng)村級(jí)生態(tài)管理，做到有法可依、落實(shí)到位，才能管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)，為資源環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供保障。

4.推動(dòng)生態(tài)文明教育，增強(qiáng)利益相關(guān)者環(huán)保意識(shí)。除了要有制度作為硬約束以保障環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)外，還應(yīng)從思想文化教育入手，如提高中小學(xué)環(huán)境教育普及率，規(guī)范中小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境保護(hù)意識(shí)與行為，營(yíng)造良好的綠色文化氛圍等，使公民、企業(yè)等多方利益相關(guān)者增強(qiáng)對(duì)環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)可度和配合度。

5.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，大力發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)。沿海城市本身占據(jù)了較為豐富的海洋資源與相對(duì)優(yōu)越的地理位置，因此應(yīng)充分合理利用其海洋資源與優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)，打造旅游城市，減少對(duì)高消耗、重污染為主要特點(diǎn)的第二產(chǎn)業(yè)的過(guò)分依賴[ 11 ]，大力鼓勵(lì)向綠色、清潔、掌握核心技術(shù)且競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的第三產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變和發(fā)展。

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