羅航海 郭明鑫 姬楠（中國(guó)人民銀行咸陽(yáng)市中心支行 陜西咸陽(yáng) 712000）

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關(guān)于推進(jìn)外匯管理原則監(jiān)管的若干思考

羅航海 郭明鑫 姬楠（中國(guó)人民銀行咸陽(yáng)市中心支行 陜西咸陽(yáng) 712000）

摘 要：本文從原則監(jiān)管和規(guī)則監(jiān)管的概念入手，從管理學(xué)角度探討了原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的理論基礎(chǔ)，提出了外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，針對(duì)性地提出了相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：原則監(jiān)管；人性假設(shè)；道德風(fēng)險(xiǎn)；內(nèi)控建設(shè)

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.05.024

目前，原則監(jiān)管已被英國(guó)、美國(guó)、日本、加拿大和新加坡等國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用。近年來(lái)，原則監(jiān)管也越來(lái)越多的受到我國(guó)外匯管理部門(mén)的重視。

一、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的概念

1.原則與規(guī)則

從法學(xué)的角度講，原則與規(guī)則的區(qū)別表現(xiàn)在：

（1）內(nèi)容上，規(guī)則是明確具體的。它著眼于主體行為及各種條件（情況）的共性，目的是削弱或防止法律適用上的“自由裁量”，屬于全過(guò)程控制；而原則只是做一些概括性的要求或標(biāo)準(zhǔn)，并不直接告訴應(yīng)當(dāng)知何去實(shí)現(xiàn)要求或滿足標(biāo)準(zhǔn)，在適用時(shí)具有較大的余地，屬于結(jié)果導(dǎo)向。

（2）適用范圍上，規(guī)則只適用于某一類型的行為。而原則是對(duì)從社會(huì)生活或社會(huì)關(guān)系中概括出來(lái)的某一類行為、某一類主體均通用的價(jià)值準(zhǔn)則，具有宏觀的指導(dǎo)性，適用范圍更廣。

（3）適用方式上，規(guī)則是以“全有或全無(wú)的方式”應(yīng)用于個(gè)案當(dāng)中的。在既定的事實(shí)下，一條規(guī)則或者是有效的，或者是無(wú)效的。而不同的原則卻具有不同的“強(qiáng)度”，這些不同強(qiáng)度的原則甚至沖突的原則都可能并存于一部法律或一個(gè)規(guī)范體系之中。

2.原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管

（1）規(guī)則監(jiān)管（Rule-based Regulation）：是指通過(guò)各種具體的規(guī)則為被監(jiān)管者設(shè)定明確的權(quán)利義務(wù)，并以此保障各種金融業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管模式。其特征主要有：規(guī)則在監(jiān)管規(guī)范體系中居于主導(dǎo)地位，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的主要依據(jù)，原則性條文僅具有昭示監(jiān)管目標(biāo)的意義，一般不作為行政依據(jù)；規(guī)則監(jiān)管注重于規(guī)范過(guò)程和行為，即對(duì)監(jiān)管者和被監(jiān)管者而言，具體行為違規(guī)與否都是明確、可預(yù)測(cè)的。

（2）原則監(jiān)管（Principle-based Regulation）：英國(guó)金融服務(wù)局將原則監(jiān)管定義為：原則監(jiān)管意味著更多的依賴于原則并且聚焦于結(jié)果，以高層次的規(guī)則作為手段，從而達(dá)到所期望實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管目標(biāo)，在這個(gè)過(guò)程中更少地依賴于規(guī)則。其特征為：原則性規(guī)范在監(jiān)管中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，甚至可以作為獨(dú)立的執(zhí)法依據(jù)；監(jiān)管規(guī)則較少；以結(jié)果為導(dǎo)向，被監(jiān)管者自行決定達(dá)到監(jiān)管要求所采取的行為；根據(jù)被監(jiān)管者的行為結(jié)果來(lái)判斷是否符合監(jiān)管要求。

二、原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管的不同，根本在于對(duì)人性的假設(shè)不同。

1.規(guī)則監(jiān)管，基于經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)

美國(guó)行為科學(xué)家道格拉斯·麥克雷戈在上世紀(jì)50年代提出了X理論，即“經(jīng)濟(jì)人”假說(shuō)，認(rèn)為：人天生就是懶惰的，他們盡可能逃避工作；多數(shù)人沒(méi)有雄心大志，不愿負(fù)任何責(zé)任，而心甘情愿受別人的指導(dǎo)；多數(shù)人的個(gè)人目標(biāo)是與組織目標(biāo)相矛盾的，必須用強(qiáng)制、懲罰的辦法，才能迫使他們?yōu)檫_(dá)到組織的目標(biāo)而工作。X理論指導(dǎo)下，管理的對(duì)策是：采取全過(guò)程的控制方法，強(qiáng)化指導(dǎo)和控制，強(qiáng)化監(jiān)督和條例。規(guī)則監(jiān)管就是建立在這樣的理論基礎(chǔ)之上，通過(guò)制定涵蓋各類主體、各種可能發(fā)生的情況、盡可能完善的規(guī)則體系，告訴人們應(yīng)該做什么、如何去做、需要達(dá)成什么目標(biāo)，并且在各個(gè)環(huán)節(jié)采取控制措施。

2.原則監(jiān)管，基于社會(huì)人的假設(shè)

與社會(huì)人假設(shè)對(duì)應(yīng)的是Y理論，認(rèn)為，一般人并不是天生就不喜歡工作，大多數(shù)人視工作如休息、娛樂(lè)一般自然；大多數(shù)人愿對(duì)工作、對(duì)他人負(fù)責(zé)，人們?cè)敢鈱?shí)行自我管理和自我控制來(lái)完成應(yīng)當(dāng)完成的目標(biāo)；人具有自我指導(dǎo)和自我表現(xiàn)控制的愿望；人具有獨(dú)創(chuàng)性，每個(gè)人的思維都具有獨(dú)特的合理性，但在現(xiàn)代工作生活的條件下，一般人的智慧潛能只是部分地得到了發(fā)揮。以Y理論為指導(dǎo)，管理的重要任務(wù)是創(chuàng)造一個(gè)使人得以發(fā)揮才能的工作環(huán)境，發(fā)揮人的潛力，使員工在完成組織目標(biāo)的同時(shí)也達(dá)到個(gè)人目標(biāo)。原則監(jiān)管就是告訴人們做某類性質(zhì)相同的事情的基本原則，至于如何去做則完全依靠人們的自我認(rèn)識(shí)和發(fā)揮。

3.X/Y理論是人性認(rèn)識(shí)的兩個(gè)極端

X理論完全依賴對(duì)人的行為的外部控制，而Y理論則重視依靠自我控制和自我發(fā)揮。上世紀(jì)60年代美國(guó)學(xué)者艾德佳·沙因在綜合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)、“社會(huì)人”假設(shè)等西方人性假設(shè)的基礎(chǔ)上，提出了復(fù)雜人的假設(shè)，彌補(bǔ)了X/Y理論的缺陷，認(rèn)為人的動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，不同條件下動(dòng)機(jī)亦不同。1970年，美國(guó)管理學(xué)家莫爾斯和洛希在復(fù)雜人假設(shè)的基礎(chǔ)上提出了超Y理論，認(rèn)為不同的人對(duì)管理方式的要求不同，管理方式要由工作性質(zhì)、成員素質(zhì)等來(lái)決定。有人希望有正規(guī)化的組織與規(guī)章條例來(lái)約束自己的工作，有人卻需要更多的自治責(zé)任和發(fā)揮個(gè)人創(chuàng)造性的機(jī)會(huì)，因此，不同的情況應(yīng)采取不同的管理方式。

4.更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管

正如X/Y理論是人性認(rèn)識(shí)的兩個(gè)極端一樣，絕對(duì)的原則監(jiān)管和絕對(duì)的規(guī)則監(jiān)管也是極端的、不可取的，“更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管”才是現(xiàn)實(shí)意義中的原則監(jiān)管。英國(guó)在2007年4月發(fā)起了“MPBR行動(dòng)”（More Principles-Based Regulation Initiative），即“更多以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管”，意味著現(xiàn)實(shí)中的原則監(jiān)管并不是完全拋棄規(guī)則監(jiān)管，而是在原則和規(guī)則之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)、更偏向于原則監(jiān)管的外匯管理方式，是建立在復(fù)雜人假設(shè)基礎(chǔ)上的管理方式。

三、外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.我國(guó)外匯管理的現(xiàn)狀

規(guī)則監(jiān)管的主要缺陷在于剛性有余，彈性不足，同時(shí)由于規(guī)則過(guò)細(xì)，數(shù)量龐大，為操作帶來(lái)不便。2007年11 月美國(guó)金融服務(wù)圓桌組織[1]發(fā)布的《提升美國(guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力藍(lán)圖》中批評(píng)了美國(guó)所采用的規(guī)則監(jiān)管方法，認(rèn)為過(guò)細(xì)的監(jiān)管規(guī)則“限制了被監(jiān)管者適應(yīng)全球市場(chǎng)變化的能力，導(dǎo)致監(jiān)管者和金融機(jī)構(gòu)之間更多的是對(duì)抗而不是合作，降低了監(jiān)管的靈活性”。

我國(guó)目前采取的外匯監(jiān)管方式主要是規(guī)則監(jiān)管。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2015年一年，我國(guó)的外匯管理部門(mén)就印發(fā)了18份規(guī)范性文件，修訂和修改10份，廢止67份規(guī)范性文件。即便如此，總有一部分不法份子試圖鉆政策漏洞，而規(guī)則往往難以涵蓋所有情況，致使外匯監(jiān)管處于被動(dòng)地位。近年來(lái)，原則監(jiān)管越來(lái)越受到外匯管理部門(mén)的重視，如2012年，總局開(kāi)始采用“了解客戶、了解業(yè)務(wù)、盡職審查”銀行展業(yè)三原則的表述來(lái)推進(jìn)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、自貿(mào)區(qū)、跨國(guó)公司資金池、銀行結(jié)售匯等相關(guān)領(lǐng)域改革，原則監(jiān)管的特征初步顯現(xiàn)，但是在實(shí)踐中如何操作卻還需要進(jìn)一步探索。

2.外匯管理由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變過(guò)程中面臨的問(wèn)題

（1）道德風(fēng)險(xiǎn)

道德風(fēng)險(xiǎn)是指“從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人在最大限度地增進(jìn)自身效用的同時(shí)做出不利于他人的行動(dòng)”。原則監(jiān)管，是以結(jié)果為導(dǎo)向，給被監(jiān)管者極大的權(quán)利尋求如何達(dá)到監(jiān)管的要求，但在人員素質(zhì)良莠不齊、監(jiān)管體制不健全、信息不對(duì)稱的情況下，極易出現(xiàn)被監(jiān)管者的“違約行為”，如金融機(jī)構(gòu)因業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)指標(biāo)壓力或風(fēng)險(xiǎn)敞口較低而選擇串通客戶虛構(gòu)或構(gòu)造交易背景、協(xié)助客戶規(guī)避外匯管理規(guī)定；或不法分子出于騙取國(guó)家政策獎(jiǎng)勵(lì)或騙稅等目的通過(guò)制作假的貿(mào)易憑證辦理非真實(shí)外匯業(yè)務(wù)等現(xiàn)象，削弱外匯管理效果，如果不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，就會(huì)導(dǎo)致問(wèn)題疊加，最終造成嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）監(jiān)管弱化

在向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，要防止原則監(jiān)管成為“輕的監(jiān)管”（light touch）或“軟的監(jiān)管”（soft touch），即原則監(jiān)管過(guò)于空泛，可能使銀行難以理解、難以執(zhí)行、難以操作；對(duì)外匯管理部門(mén)來(lái)說(shuō)，也面臨外匯執(zhí)法依據(jù)弱化、調(diào)查難、取證難的問(wèn)題。

（3）口頭上的原則監(jiān)管

原則監(jiān)管的另一個(gè)極端是為了保證原則能落到實(shí)處，在每個(gè)原則下制定過(guò)細(xì)的規(guī)則，使得操作更加繁瑣，為監(jiān)管者和被監(jiān)管者都帶來(lái)操作上的不便，打著原則監(jiān)管的旗幟行規(guī)則監(jiān)管之實(shí)，不僅可能導(dǎo)致原則監(jiān)管淪為“口頭上的原則，實(shí)踐中的規(guī)則”，更有可能與現(xiàn)行的規(guī)則監(jiān)管在具體操作中發(fā)生沖突，削弱外匯管理部門(mén)的權(quán)威性。

四、政策建議

為了確保外匯管理方式向原則監(jiān)管的順利轉(zhuǎn)變，必須從以下幾個(gè)方面入手。

1.完善頂層設(shè)計(jì)。由于規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管對(duì)人性的假設(shè)出發(fā)點(diǎn)不同，在規(guī)則監(jiān)管一直占據(jù)主導(dǎo)地位的今天，推進(jìn)原則監(jiān)管需要循序漸進(jìn)，即在完善規(guī)則監(jiān)管的基礎(chǔ)上不斷提煉監(jiān)管原則，在規(guī)則監(jiān)管和原則監(jiān)管之間不斷尋找平衡點(diǎn)，建立更多以規(guī)則為基礎(chǔ)的監(jiān)管——相對(duì)平衡的監(jiān)管——更多以原則為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變路徑。外匯管理部門(mén)要明確原則監(jiān)管的目標(biāo)和原則規(guī)范，建立自上而下的法律法規(guī)體系。

2.重視商業(yè)銀行內(nèi)控建設(shè)。目前商業(yè)銀行外匯違規(guī)案件的主要原因是內(nèi)控制度建設(shè)及執(zhí)行不力，包括制度不健全，制度執(zhí)行力差，權(quán)力制約機(jī)制不健全，溝通機(jī)制不暢等問(wèn)題，規(guī)則監(jiān)管是全過(guò)程的監(jiān)管，在一定程度上制約了銀行違規(guī)行為的發(fā)生率，在向原則監(jiān)管和事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，將更多的權(quán)力下放給銀行，需要在商業(yè)銀行內(nèi)控建設(shè)方面打好基礎(chǔ)，提高銀行的自律意識(shí)。

3.提高監(jiān)管手段。外匯管理部門(mén)需要加強(qiáng)技術(shù)手段研發(fā)，對(duì)外匯監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的功能要進(jìn)一步升級(jí)強(qiáng)化，能夠準(zhǔn)確全面抓取銀行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，有利于外匯管理部門(mén)掌握線索、提取證據(jù)，變被動(dòng)為主動(dòng)，減少信息不對(duì)稱，在一定程度上防范道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

4.提高監(jiān)管隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。原則監(jiān)管是監(jiān)管方式的重大變革，需要監(jiān)管者在大的原則框架下根據(jù)現(xiàn)實(shí)情形做出準(zhǔn)確的判斷，對(duì)監(jiān)管人員的分析能力、判斷能力以及專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備提出了更高的要求。外匯管理部門(mén)需要加大自身隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對(duì)外匯業(yè)務(wù)、外匯市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)操作等的了解，不斷提升監(jiān)管效果。

5.加強(qiáng)違規(guī)行為的懲戒。原則監(jiān)管要避免流于形式，需要懲戒制度保駕護(hù)航。一旦違反原則，就必須付出高昂的代價(jià)。通過(guò)經(jīng)濟(jì)制裁和行政處罰、信用評(píng)價(jià)等措施，樹(shù)立外匯監(jiān)管權(quán)威，使原則監(jiān)管具有威懾力。

6.先試點(diǎn)后推廣。為了將道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性降至最低，建議在部分地區(qū)、部分業(yè)務(wù)上采取試點(diǎn)，如業(yè)務(wù)規(guī)范程度較高、銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)較高的地區(qū)先行試點(diǎn)，在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易或資本項(xiàng)目中先行試點(diǎn)，取得可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，再逐步向全國(guó)、向外匯管理的所有業(yè)務(wù)推廣。

參考文獻(xiàn)：

[1]美國(guó)金融服務(wù)圓桌組織（Financial Services Roundtable），代表100家最大的綜合金融服務(wù)公司的利益，其前身是儲(chǔ)備城市銀行家聯(lián)合會(huì)，他們?yōu)槊绹?guó)消費(fèi)者提供銀行、保險(xiǎn)和投資產(chǎn)品和服務(wù)。

[2]管理學(xué):第9版.羅賓斯等著,孫健敏等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008

[3]潘心冰.展業(yè)原則下跨境融資性擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)防范[J].中國(guó)外匯,2016(9):45-47

[4]田耘.對(duì)外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的思考[J].北方經(jīng)貿(mào),2015(12)

作者簡(jiǎn)介：

羅航海，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行咸陽(yáng)市中心支行。

郭明鑫，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行咸陽(yáng)市中心支行。

姬楠，現(xiàn)供職于中國(guó)人民銀行咸陽(yáng)市中心支行。