唐 勇 林 芳 臣

論人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商*

唐 勇 林 芳 臣

無論從歷史發(fā)展、主要職能還是性質(zhì)定位上看，人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商是地方立法民主化和科學(xué)化的重要手段，也是人民政協(xié)在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略中發(fā)揮其職能的重要方式。人民政協(xié)參與地方立法以同級協(xié)商為宜，發(fā)揮交流平臺作用而不是與地方人大及其常委會和地方政府分享立法權(quán)力。信息共享、觀點(diǎn)表達(dá)和法律免責(zé)是確保立法協(xié)商有效進(jìn)行的三大機(jī)制，最終通過啟動程序、協(xié)商程序和終止程序三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)立法協(xié)商。

人民政協(xié) 地方立法 協(xié)商機(jī)制

作者唐勇，男，最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所博士后、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教師；林芳臣，女，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院（杭州 310018）。

在全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的歷史背景下，2015年3月全國人大對《立法法》作出了全面修訂。修訂的內(nèi)容集中體現(xiàn)為三個(gè)方面：其一，下放地方立法權(quán)。第72條第2款授予設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會在不與上位法相抵觸的前提下，可以根據(jù)實(shí)際需要對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。其二，強(qiáng)調(diào)立法質(zhì)量。第1條在法律目的的表述中，增加了“提高立法質(zhì)量”以及“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”的內(nèi)容。其三，注重意見征集。第36條增加了專業(yè)性較強(qiáng)的法律案應(yīng)當(dāng)“召開論證會，聽取有關(guān)專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見”，存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的法律案應(yīng)當(dāng)“召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群體代表、部門、人民團(tuán)體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見”等內(nèi)容；第52條增加了編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)“廣泛征集意見，科學(xué)論證評估”的內(nèi)容；第53條增加了“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會組織起草”的內(nèi)容。作為上述三方面的結(jié)合點(diǎn)，地方立法如何通過立法意見征集來提高立法質(zhì)量，就成為一個(gè)具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的學(xué)術(shù)命題。人民政協(xié)是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式，所承擔(dān)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能與立法意見征集密切相關(guān)。據(jù)此，本文立足于《立法法》的基本精神，探討人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的相關(guān)問題。

一、人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的合理性

人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商是地方立法民主化和科學(xué)化的重要手段，也是人民政協(xié)在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略中發(fā)揮其職能的重要方式。其合理性主要體現(xiàn)在下述三個(gè)方面：

第一，基于政協(xié)歷史的合理性。人民政協(xié)自誕生伊始就承擔(dān)著立法協(xié)商的任務(wù)。在共和國成立前夕，由中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團(tuán)體、各界愛國人士共同創(chuàng)立的中國人民政治協(xié)商會議在人民代表大會制度條件不成熟的情況下，代為執(zhí)行全國人大的職能，討論并通過了《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》以及關(guān)于國都、紀(jì)年、國歌、國旗四個(gè)決議案，制定了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》。這個(gè)歷史事實(shí)說明，人民政協(xié)是決定共和國重大政治問題的協(xié)商平臺，其協(xié)商的結(jié)果是出臺了一系列奠定國家主權(quán)和民族團(tuán)結(jié)的規(guī)范性文件。全國人大召開后，人民政協(xié)繼續(xù)就與立法相關(guān)重大問題進(jìn)行政治協(xié)商，例如，在第二屆政協(xié)期間（1954-1959年），討論了《兵役法（草案）》、《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程（試行草案修正稿）》、《漢語拼音方案（草案）》、《關(guān)于處理城市反革命分子的辦法（草案）》、《1957年國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債草案》等規(guī)范性文件。①李允熙：《從政治協(xié)商走向協(xié)商民主：中國人民政協(xié)制度的改革與發(fā)展研究》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第60頁。改革開放以來，人民政協(xié)參與立法協(xié)商更加頻繁。1995年人民政協(xié)第八屆全國委員會常務(wù)委員會第九次會議通過《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，將“國家的重要法律草案”列為政治協(xié)商的主要內(nèi)容。2014年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“健全立法機(jī)關(guān)和社會公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制”。人民政協(xié)參與國家立法協(xié)商有著豐富的歷史經(jīng)驗(yàn)，可以視為一種慣例。隨著立法權(quán)的逐步下放，人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商是該慣例的延續(xù)。

第二，基于政協(xié)職能的合理性?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》規(guī)定人民政協(xié)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。首先，“政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商”。據(jù)此，人民政協(xié)地方委員會可以根據(jù)地方人大常委會的提議，舉行會議對地方重要問題進(jìn)行協(xié)商，或建議地方人大常委會將重要問題提交協(xié)商，而地方立法就是屬于“政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題”的范疇。其次，“民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督”。地方立法活動涉及憲法、《立法法》和地方立法條例的實(shí)施，因此，人民政協(xié)地方委員會承擔(dān)著對地方立法通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督的職能。最后，“參政議政是對政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論。通過調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議” 。立法要真正反映人民的共同意愿，維護(hù)人民的根本利益，解決與人民密切相關(guān)的問題，除了通過民主選舉人大代表反映人民的意見之外，立法機(jī)關(guān)要拓寬公民參與立法的途徑，聽取人民群眾的意見。人民政協(xié)就人民群眾普遍關(guān)心的問題開展調(diào)研、征集民意、反映民情的職能與立法民主的要求并行不悖，而人民政協(xié)地方委員會更具了解地方實(shí)情的優(yōu)勢，充分發(fā)揮其職能，參與地方協(xié)商。

第三，基于政協(xié)定位的合理性。人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的合理性還在于其獨(dú)特的定位。人民政協(xié)是愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織、多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)、發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式，這就意味著人民政協(xié)不是分管某個(gè)領(lǐng)域的職能部門，因而不存在部門利益。在愛國主義和社會主義的旗幟下，堅(jiān)持求同存異、體諒包容的原則，團(tuán)結(jié)了統(tǒng)一戰(zhàn)線的各個(gè)方面，既有各個(gè)黨派的加入，又有共青團(tuán)、工會、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的加入，還有宗教團(tuán)體、港澳臺人員等。社會各界人士自由發(fā)言、民主平等、協(xié)商討論，為地方立法協(xié)商提供群策群力的積極因素。而且，人民政協(xié)人才薈萃，是一個(gè)能夠分析研究宏觀問題的智庫?！霸谀壳拔覈渭軜?gòu)中，人民政協(xié)組織的特點(diǎn)，尤其是它的超脫性和高層次的特點(diǎn)，決定了它參與地方立法協(xié)商的優(yōu)勢?！雹僖髧[虎：《人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的目標(biāo)與路徑》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013年第3期。

二、人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的構(gòu)架

在新的歷史時(shí)期，發(fā)揮人民政協(xié)在地方立法協(xié)商中的作用是全面依法治國進(jìn)程中的必然選擇。人民政協(xié)如何參與地方立法協(xié)商，這就要求一個(gè)相對固定的構(gòu)架，明確人民政協(xié)在地方立法協(xié)商中所處的地位和所扮演的角色。

《中國人民政治協(xié)商會議章程》第39條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市設(shè)中國人民政治協(xié)商會議的省、自治區(qū)、直轄市委員會；自治州、設(shè)區(qū)的市、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)，凡有條件的地方，均可設(shè)立中國人民政治協(xié)商會議各該地方的地方委員會”。從現(xiàn)實(shí)的情況看，自治州和設(shè)區(qū)的市政協(xié)大多設(shè)立了地方委員會，而且機(jī)構(gòu)設(shè)置往往與其上一級的省或自治區(qū)政協(xié)的機(jī)構(gòu)設(shè)置相對應(yīng)。參與地方立法協(xié)商的人民政協(xié)主體范圍可以參照立法機(jī)關(guān)的范圍?！读⒎ǚā返男抻喸诘胤搅⒎ǚ矫嬉?guī)定，除了原有的省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會、政府享有地方立法權(quán)之外，新增設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會、政府可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。據(jù)此，省、自治區(qū)、直轄市的人民政協(xié)地方委員會可以參加省級的地方立法協(xié)商，而設(shè)區(qū)的市人民政協(xié)地方委員會在涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的立法時(shí)也可以參與地級市的地方立法協(xié)商。有學(xué)者提出，“不宜將地方立法征求同級政協(xié)意見的做法進(jìn)行法制化。根據(jù)憲法，我國實(shí)行人民代表大會一院制，不搞兩院制。如果硬性規(guī)定要求立法機(jī)關(guān)起草法案必須征求政協(xié)意見，事實(shí)上將會造成立法體制的兩院制格局，不符合我國基本憲法制度”②翟國強(qiáng)：《地方立法向政協(xié)征求意見不宜法制化》，《中國社會科學(xué)報(bào)》2015年7月22日。。這個(gè)論斷是中肯的，換句話說，人民政協(xié)參與地方立法不是一個(gè)《立法法》規(guī)范意義上的法定步驟，而是有立法權(quán)的地方人大及其常委會和地方政府根據(jù)實(shí)際情況，選擇采用的一種意見征集方式。當(dāng)然，人民政協(xié)地方委員會根據(jù)實(shí)際需要也可以向地方立法機(jī)關(guān)提出立法意見或建議。綜上所述，人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商以同級為宜，尊重地方人大及其常委會、地方政府的立法權(quán)，發(fā)揮交流平臺作用而不是與地方人大及其常委會和地方政府分享立法權(quán)力。

目前地方的實(shí)踐也是采用政協(xié)參與同級地方立法協(xié)商的做法。例如，2009年杭州市政府法制辦發(fā)布《關(guān)于建立政府立法協(xié)商機(jī)制的實(shí)施意見》（杭府法[2009]17號），提出要“加強(qiáng)市政府法制辦與市政協(xié)社會法制和港澳臺僑委員會在政府立法工作中的聯(lián)系與合作”，規(guī)定市政協(xié)社會法制委員會可以在起草制定年度立法計(jì)劃、立法重點(diǎn)項(xiàng)目的起草論證、重要政府規(guī)章的立法后評估等三個(gè)方面參與政府立法協(xié)商。2014年杭州市人民政府辦公廳與杭州市政協(xié)辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立地方立法協(xié)商機(jī)制的通知》（杭政辦函[2014]140號），規(guī)定“市政府、市政協(xié)的立法協(xié)商工作分別由市法制辦、市政協(xié)社法委牽頭，并建立聯(lián)席會議制度，開展協(xié)商交流，原則上每年召開聯(lián)席會議不少于兩次”，雙方就年度立法計(jì)劃和具體立法項(xiàng)目開展協(xié)商。杭州市人大與政協(xié)立法協(xié)商的典型例子是2014年《杭州市院前醫(yī)療急救管理?xiàng)l例》的起草工作。2012年杭州市政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會對院前醫(yī)療急救開展專題調(diào)研，向市政府報(bào)送了《關(guān)于完善和推進(jìn)我市院前急救工作的若干建議》，提出加快《杭州市院前急救管理?xiàng)l例》的立法工作的建議。2014年《條例》進(jìn)入市人大常委會立法程序，在市政協(xié)召開會議，就條款設(shè)定和具體內(nèi)容進(jìn)行立法協(xié)商。①王夏斐：《市人大政協(xié)首次嘗試立法協(xié)商》，《杭州日報(bào)》2014年6月14日。立法協(xié)商后該《條例》在杭州市人大常委會會議上得以通過。

三、人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的機(jī)制

人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商是一個(gè)政治義務(wù)，而不是法律義務(wù)，而且人民政協(xié)應(yīng)當(dāng)尊重地方人大及其常委會和地方政府在立法活動中的主體地位。但這并不意味著人民政協(xié)參與地方立法是被動的和消極的。發(fā)揮人民政協(xié)在地方立法協(xié)商中的作用，既是貫徹實(shí)施黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的要求，又是遵循《立法法》第5條“發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅(jiān)持立法公開”的要求。人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商應(yīng)當(dāng)構(gòu)建必要的機(jī)制。

第一，信息共享機(jī)制。立法協(xié)商的有效性建立在信息對稱和信息交換的基礎(chǔ)上，人民政協(xié)作為協(xié)商主體而不是立法主體，掌握的相關(guān)立法信息難免有局限性。在獲取立法信息上，一方面要求人民政協(xié)自身積極提供其通過調(diào)研和協(xié)商會議掌握相關(guān)立法信息，另一方面，為保證人民政協(xié)立法協(xié)商有效性，同樣需要地方人大及其常委會和地方政府積極共享關(guān)于地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章掌握的立法背景資料。上海市的做法是，首先由市人大常委會確定年度立法計(jì)劃，通過市政府法制辦與市政協(xié)社法委協(xié)商，選擇確定擬在政協(xié)聽取意見的“涉及人民群眾切身利益”的法規(guī)項(xiàng)目。對于擬在政協(xié)聽取意見的法規(guī)項(xiàng)目，在政府起草部門報(bào)送地方性法規(guī)案（草案）后，由市政府法制辦及時(shí)將地方性法規(guī)案（草案）發(fā)送市政協(xié)社法委。②殷嘯虎：《人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的目標(biāo)與路徑》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013年第3期。為保證立法信息的秘密性，地方人大和地方政府可以根據(jù)《保守國家秘密法》，與參與立法協(xié)商活動的同級政協(xié)簽訂保密協(xié)議，對其提出保密要求，要求其采取保密措施。

第二，觀點(diǎn)表達(dá)機(jī)制。立法協(xié)商的關(guān)鍵在于“協(xié)商”，也就是立法主體和協(xié)商主體之間要有溝通與交流，所以確保人民政協(xié)順利、真實(shí)和有效地表達(dá)觀點(diǎn)是立法協(xié)商的重要環(huán)節(jié)。這就要求在地方立法活動中，從相關(guān)部門在政協(xié)聽取意見轉(zhuǎn)變?yōu)檎f(xié)參與立法協(xié)商。當(dāng)然，協(xié)商過程中會出現(xiàn)需要修正的觀點(diǎn)和未達(dá)成一致共識的觀點(diǎn)，此時(shí)可以通過研討會等方式在人民政協(xié)內(nèi)部繼續(xù)深入討論，并發(fā)揮人民政協(xié)的平臺作用使其他學(xué)會、協(xié)會等社會團(tuán)體加入討論，完善相關(guān)觀點(diǎn)，最終通過會議記錄的方式記錄委員意見并統(tǒng)一提交地方人大和地方政府，供立法決策參考。

第三，法律免責(zé)機(jī)制?！兜胤礁骷壢舜蟠斫M織法》第34條規(guī)定，“地方各級人民代表大會代表、常務(wù)委員會組成人員，在人民代表大會和常務(wù)委員會會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究”。這就為人大代表提供了一個(gè)法律責(zé)任免除的機(jī)制。人民政協(xié)在立法過程中的地位明顯區(qū)別于地方各級人大的立法主體地位，僅僅是發(fā)揮平臺作用參與立法協(xié)商，根本目的是通過集中社會各界力量促進(jìn)民主立法、科學(xué)立法，從而提高立法質(zhì)量和水平。因此，政協(xié)委員以及其他參與主體在地方立法協(xié)商活動中的發(fā)言和表決，也不受法律追究。

四、人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商的程序

人民政協(xié)參與地方立法的具體程序包括啟動程序、協(xié)商程序和終止程序三個(gè)環(huán)節(jié)。

第一，啟動程序。在實(shí)踐中，地方立法協(xié)商程序的啟動，往往是由立法機(jī)構(gòu)提出，由立法機(jī)關(guān)邀請人民政協(xié)參與協(xié)商，人民政協(xié)在立法協(xié)商的過程中沒有主動權(quán)，明顯處于被動地位。根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》關(guān)于參政議政的規(guī)定，人民政協(xié)可以主動關(guān)注參與地方立法機(jī)關(guān)的立法協(xié)商活動，即對能力范圍內(nèi)涉及政治經(jīng)濟(jì)重大發(fā)展戰(zhàn)略和人民群眾根本利益立法活動主動進(jìn)行研討，提供平臺匯集各方面力量，通過提案等方式主動促進(jìn)立法協(xié)商程序的啟動。但是，需要注意的一點(diǎn)是，人民政協(xié)發(fā)起地方立法協(xié)商，不屬于地方立法的法定程序，也不應(yīng)從法律上予以規(guī)定。

第二，協(xié)商程序。協(xié)商程序與觀點(diǎn)表達(dá)機(jī)制密切相關(guān)，至少應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)環(huán)節(jié)。一是立法信息提供，爭議焦點(diǎn)確定環(huán)節(jié)。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，由立法機(jī)關(guān)和人民政協(xié)向?qū)Ψ教峁┳约菏占?、調(diào)研和整理的材料，并確定需要協(xié)商討論的重點(diǎn)問題。二是圍繞焦點(diǎn)商談，形成初步意見。既可以通過座談會、聽證會、研討會等會議形式進(jìn)行面對面的商談，也可以通過文件遞送交流進(jìn)行書面的商談。如果形成規(guī)范性文件草案的，商談的核心內(nèi)容就是草案的各個(gè)條款。三是達(dá)成協(xié)商共識，公布協(xié)商成果。協(xié)商達(dá)成的成果可以通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介由雙方共同向社會發(fā)布，以體現(xiàn)立法公開原則。

第三，終止程序。人民政協(xié)參與地方立法協(xié)商通常會有兩種結(jié)果，一種是通過協(xié)商人民政協(xié)與地方立法機(jī)關(guān)就相關(guān)爭議焦點(diǎn)達(dá)成一致，協(xié)商成功。這是各方面所期待的完美結(jié)果，集中了各方面的智慧成果，使立法質(zhì)量和立法水平有所提高。另一種結(jié)果是雖然經(jīng)過反復(fù)協(xié)商，但是就某些爭議點(diǎn)人民政協(xié)和立法機(jī)關(guān)未能達(dá)成共識，協(xié)商最終以失敗告終。為了體現(xiàn)對人民政協(xié)立法協(xié)商地位的尊重，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)在立法草案公示前通知人民政協(xié)立法協(xié)商的結(jié)果，告知理由，并可以通過對人民政協(xié)的意見書面留檔等方式進(jìn)行保留，為以后立法的進(jìn)一步完善或修改保留原始資料，節(jié)約立法成本。

責(zé)任編輯：黃建安

*本文系2015-2016年度浙江省社會主義學(xué)院政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商招標(biāo)課題(ZD201509)的階段性成果。