文 姜明安

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2016年，依法治國(guó)須下大力全面推進(jìn)

文 姜明安

2016年是“十三五”規(guī)劃和全面建成小康社會(huì)決勝階段的開局之年，任務(wù)非常艱巨。全面建成小康社會(huì)是中共十八大確定的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的第一個(gè)百年的奮斗目標(biāo)。如何實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)？在“四個(gè)全面”和“五大發(fā)展理念”中，全面建成小康社會(huì)是目標(biāo)，全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨和堅(jiān)持五大發(fā)展理念是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的途徑，而全面推進(jìn)依法治國(guó)相對(duì)于其他“三個(gè)全面”和“五大發(fā)展理念”，又是其他“三個(gè)全面”和“五大發(fā)展理念”實(shí)現(xiàn)的保障。因此，筆者認(rèn)為，2016年依法治國(guó)必須下大力全面推進(jìn)。

只有下大力全面推進(jìn)依法治國(guó)，全面深化改革才能沿著正確的方向順利進(jìn)行。全面深化改革必然涉及到各方面的利益關(guān)系，利益關(guān)系必須通過法治協(xié)調(diào)、平衡，否則，改革的動(dòng)力就可能隨時(shí)轉(zhuǎn)化成阻力，使改革無法進(jìn)行，無法深入；全面深化改革既要摸著石頭過河，也要有頂層設(shè)計(jì)，要保證改革沿著正確的方向和目標(biāo)進(jìn)行，而頂層設(shè)計(jì)和頂層設(shè)計(jì)的方向、目標(biāo)必須有法治的保障。否則，有人就可能會(huì)假借改革之名，行專斷、濫權(quán)之實(shí)，甚至假借改革之名，行腐敗之實(shí)。

只有下大力全面推進(jìn)依法治國(guó)，全面從嚴(yán)治黨才能獲得源源不斷的動(dòng)力和取得扎扎實(shí)實(shí)的實(shí)效。從嚴(yán)治黨不是為了治黨而治黨，而是為了保證和維護(hù)黨的執(zhí)政地位，即為了治國(guó)而治黨。治黨治國(guó)都必須依法，都必須既加強(qiáng)黨規(guī)，又加強(qiáng)國(guó)法，黨規(guī)、國(guó)法對(duì)于中國(guó)語(yǔ)境下的依法治國(guó)、依法執(zhí)政是不可缺少的；中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是執(zhí)掌國(guó)家公權(quán)力的黨，因此它必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨規(guī)必須服從國(guó)法。只有國(guó)法完善了，才有可能健全黨規(guī)，只有推進(jìn)了依法治國(guó)，才有可能推進(jìn)從嚴(yán)治黨。

只有下大力全面推進(jìn)依法治國(guó)，才有可能創(chuàng)設(shè)和培植創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念實(shí)現(xiàn)的環(huán)境和條件。就創(chuàng)新來說，法治是其基本保障，沒有嚴(yán)格的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法制，包括科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法、專利法、商標(biāo)法、著作權(quán)法等，創(chuàng)新成果隨時(shí)被人抄襲、剽竊，人們的創(chuàng)新積極性將會(huì)被嚴(yán)重挫傷，創(chuàng)新將會(huì)失去動(dòng)力。

就協(xié)調(diào)來說,無論是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的整體協(xié)調(diào)，還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的調(diào)整協(xié)調(diào)，或者是社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，都必須通過相應(yīng)的宏觀和微觀法制，如稅法、財(cái)政法、金融法、規(guī)劃法等進(jìn)行，離開了法制的調(diào)控，整個(gè)發(fā)展將會(huì)失序、失衡。

就綠色來說，其對(duì)法制的依賴更是顯而易見的，如果沒有各種生態(tài)、環(huán)境和資源保護(hù)法，如森林法、水法、草原法、環(huán)境污染防治法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等的完善和嚴(yán)格執(zhí)行，各種地方利益、部門利益、局部利益、個(gè)人利益的驅(qū)使，會(huì)使“公地悲劇”愈演愈烈，綠色、宜居將會(huì)離我們?cè)絹碓竭h(yuǎn)，霧霾、沙塵、酸雨、泥石流、海嘯造訪我們的頻率將會(huì)越來越高。

就開放來說，法制、法治必須與之同行。沒有法制，沒有依法治國(guó)，即使“開放”的口號(hào)喊得再響，外資、外企也不敢進(jìn)來。上世紀(jì)改革開放之初，我們之所以能吸引那么多外資、外企，除了各種優(yōu)惠政策和勞動(dòng)力成本較低的原因外，就是注重健全完善相關(guān)法制，及時(shí)制定外資企業(yè)法、中外合資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、外國(guó)企業(yè)所得稅法、對(duì)外貿(mào)易法等，創(chuàng)造了開放的法治環(huán)境。今天的開放在廣度和深度上均遠(yuǎn)超當(dāng)年，更需要有健全完善的法制體系。

就共享來說，法制、法治的作用不僅是保障，而且是推動(dòng)、促進(jìn)。因?yàn)楣蚕砩婕鞍l(fā)展成果的分配，涉及到對(duì)現(xiàn)有利益格局的調(diào)節(jié)，這種分配、調(diào)節(jié)必須通過法律確定相應(yīng)范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序，必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。否則，就可能造成多種不利后果：或者共享機(jī)制受阻，實(shí)踐無法運(yùn)作，導(dǎo)致社會(huì)差別、社會(huì)矛盾越來越大；或者因共享邊界不清導(dǎo)致平均主義，挫傷人們創(chuàng)造財(cái)富的積極性，甚至激勵(lì)懶人；或者共享機(jī)制內(nèi)部失衡，消除了一種不公平而導(dǎo)致另一種不公平，解決了舊的非正義導(dǎo)致新的非正義，等等。因此，共享必須通過法制為之進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，通過法治保障其有效實(shí)施。

綜上可見，2016年，要全面推進(jìn)小康社會(huì)的建設(shè)，就必須全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨、全面貫徹五大發(fā)展理念，而要全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨、全面貫徹五大發(fā)展理念，就必須全面實(shí)行法治，全面推進(jìn)依法治國(guó)。

進(jìn)一步健全、完善有關(guān)推進(jìn)和保障全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨、全面貫徹五大發(fā)展理念的國(guó)法、黨規(guī)。全面推進(jìn)依法治國(guó)首先要解決有法可依的問題。盡管早在2011年，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)就已宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，但是法律體系形成并不等于全面推進(jìn)依法治國(guó)的法律已經(jīng)完善。隨著新一屆黨中央提出“四個(gè)全面”和“五大發(fā)展理念”，制定和修改相應(yīng)法律如行政程序法、信息公開法、電子政務(wù)、電子商務(wù)法、創(chuàng)新推進(jìn)法、共享經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等，制定和修改相應(yīng)黨規(guī)，如重大決策程序條例、黨務(wù)公開條例、領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)和有關(guān)事項(xiàng)申報(bào)、核查、公開條例等，這些任務(wù)急迫地?cái)[在國(guó)家立法機(jī)關(guān)和黨規(guī)制定機(jī)關(guān)的面前。我們期望，2016年，在上述國(guó)法黨規(guī)立法方面我們能取得重大進(jìn)展，以避免相應(yīng)立法拖依法治國(guó)目標(biāo)和任務(wù)實(shí)施的后腿。

進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法，促進(jìn)法治政府建設(shè)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，立法是前提，執(zhí)法是關(guān)鍵。有了良法，還必須有善治。沒有嚴(yán)格執(zhí)法，沒有善治，良法就可能變成一張廢紙。而要保障嚴(yán)格執(zhí)法，保障善治，就必須首先建設(shè)法治政府。最近，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》?！毒V要》確定了法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、衡量標(biāo)準(zhǔn)以及到2020年基本建成法治政府的七項(xiàng)主要任務(wù)和四十項(xiàng)具體措施。這些任務(wù)和措施必須落實(shí)到2015～2020年的每一年。2015年已經(jīng)過去，2016年顯然是關(guān)鍵的一年。我們期望，2016年，在實(shí)施這些任務(wù)、措施方面我們能取得重大進(jìn)展，為之后四年全面完成《綱要》確定的目標(biāo)、任務(wù)打下牢固的基礎(chǔ)。

進(jìn)一步推進(jìn)司法體制改革，促進(jìn)司法公正、高效、權(quán)威。司法在全面推進(jìn)依法治國(guó)方面具有舉足輕重的地位和作用。如果說，建設(shè)法治國(guó)家，立法是前提、執(zhí)法是關(guān)鍵，那司法就是保障。十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)以后，黨和國(guó)家在推進(jìn)司法體制機(jī)制和制度改革方面邁出了較大的步伐。特別是在排除公權(quán)力干預(yù)司法，保障人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)、人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)方面采取了一系列重大措施，取得了明顯的進(jìn)步。但是，司法體制機(jī)制和制度改革的任務(wù)現(xiàn)在仍然任重道遠(yuǎn)。我們期望，2016年，司法改革能邁出更大的步子。

進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督、制約。在全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的總工程中，反腐敗制度建設(shè)是其中一項(xiàng)非常重要的子工程。反腐敗必須法治化、制度化，否則，它就不能納入依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的體系。盡管反腐敗有很多方式、途徑，如懲治反腐、教化反腐、激勵(lì)反腐、制度反腐等，但最有效、最治本，最能解決不易腐、不能腐問題的還是制度反腐、法治反腐。即使是懲治反腐、教化反腐、激勵(lì)反腐，也應(yīng)該法治化，通過國(guó)法、黨規(guī)確立懲治、教化、激勵(lì)的方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序，防止這些反腐方式蛻變成人治反腐。十八大以來，我國(guó)在反腐敗方面取得了舉世公認(rèn)的成績(jī)，但是，要鞏固這些成績(jī)并使之進(jìn)一步深化，就必須在今后一個(gè)時(shí)期更注重制度建設(shè)。我們期望，2016年，黨和國(guó)家能在反腐敗重大制度，如政務(wù)公開制度、黨務(wù)公開制度、領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)和有關(guān)情況

公開制度等建設(shè)上有所突破。

進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)執(zhí)政黨依法執(zhí)政。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)既是全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的保障，同時(shí)也是全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的重要內(nèi)容。在法治國(guó)家的語(yǔ)境下，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依法（國(guó)法和黨規(guī)）進(jìn)行，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政。在社會(huì)主義的中國(guó)，沒有依法執(zhí)政，就不可能有依法行政、依法治國(guó)。沒有依法執(zhí)政，建設(shè)法治政府、法治社會(huì)、法治國(guó)家都是不可能的。如何解決依法執(zhí)政的問題，黨中央和全國(guó)各地黨組織在十六大以后，特別是十八大以后，就開始探索，如黨內(nèi)法制機(jī)構(gòu)的建立、黨內(nèi)法規(guī)體系的完善、黨內(nèi)決策民主協(xié)商的制度化、一些地方黨代會(huì)常任制試驗(yàn)，等等。但是，各級(jí)黨委，特別是各級(jí)地方黨委及其“一把手”如何接受監(jiān)督制約的問題沒有找到完全有效的解決途徑。我們期望，2016年，執(zhí)政黨在這方面的探索能有所進(jìn)展，以保證依法執(zhí)政、依法行政、依法治國(guó)真正能共同推進(jìn)，以達(dá)致法治政府、法治國(guó)家、法治社會(huì)一體建設(shè)的目標(biāo)。

（本文轉(zhuǎn)載自中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，作者系北京大學(xué)法學(xué)院教授）