(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院 四川 成都 611130)

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提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益問題研究

吳慧

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院四川成都611130)

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的管理，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益有利于解決“三農(nóng)”問題，但當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金的使用存在使用效率較低、投入結(jié)構(gòu)不合理、監(jiān)督不到位等問題。本文在分析財(cái)政支農(nóng)資金使用中存在的問題的基礎(chǔ)上，提出了改革支農(nóng)資金管理模式、完善支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)、完善支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制等一系列對(duì)策。

支農(nóng)資金；使用效益；有效對(duì)策

財(cái)政支農(nóng)是指國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持，是國(guó)家財(cái)政支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村、農(nóng)民的主要手段，是國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的重要內(nèi)容之一，其主要表現(xiàn)形式為資金投入優(yōu)惠政策和制度建設(shè)。而財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)際是指財(cái)政支出中直接用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系較為密切的資金，包括農(nóng)林水氣等方面的固定資產(chǎn)投資、農(nóng)林水氣等部門的事業(yè)費(fèi)、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、財(cái)政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金等支出。財(cái)政支農(nóng)資金在推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，加快農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

近年來，我國(guó)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出不斷增加。從表1可看出，2010年到2014年我國(guó)財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的資金不斷穩(wěn)步增長(zhǎng)，從2010年的3949.43億元增加到2014年的5816.57億元。財(cái)政支農(nóng)資金管理體制既有延續(xù)，又有創(chuàng)新發(fā)展，但當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金在實(shí)際使用和管理中還存在一些不盡如人意的地方。

表1 2010-2014年全國(guó)公共財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出 單位：億元

數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部2010—2014年全國(guó)公共財(cái)政支出決算表

一、當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金使用中存在的問題

(一)支農(nóng)資金使用效率有待提高

1.重投入，輕效益；重資金，輕管理

最近幾年，政府對(duì)支農(nóng)資金的投入明顯增加，土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量也高于上年，很大程度解決了長(zhǎng)期以來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金緊缺的問題。但由于思維的慣性作用，人們對(duì)于投入資金的使用效益卻不重視。且目前，許多支農(nóng)項(xiàng)目是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和事業(yè)單位承擔(dān)，其產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明，沒有市場(chǎng)觀念，造成重?fù)茌p管的局面。有些部門只管爭(zhēng)取資金，不管項(xiàng)目建設(shè)，缺乏管理體系，致使財(cái)政投人的資金效率偏低。

2.財(cái)政支農(nóng)資金投資分散，管理分散

長(zhǎng)期以來，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)涉及的范圍一直比較廣，財(cái)政支農(nóng)資金的安排和使用幾乎涵蓋了整個(gè)農(nóng)業(yè)的方方面面，同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響大，經(jīng)常發(fā)生一些意外和突發(fā)事件，所需經(jīng)費(fèi)也需要從財(cái)政支農(nóng)資金中撥付，無(wú)法做到統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一安排，不能發(fā)揮其最佳綜合效益。在資金管理方面，現(xiàn)行政府收支分類體系中，支農(nóng)資金涉及到20多個(gè)部門和企業(yè)，支出功能分類的19個(gè)類級(jí)科目中，財(cái)政支農(nóng)資金分布在“農(nóng)林水事務(wù)”等14個(gè)以上的類級(jí)科目中，資金投入分散嚴(yán)重影響了支農(nóng)資金的使用效率。

(二)支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理

1.財(cái)政用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性的支出較少，而用于非生產(chǎn)性的支出較多

我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金支出中，各級(jí)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)開支等非生產(chǎn)性的支出較多且我國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設(shè)資金投人中，小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投人比例很小，大量支農(nóng)資金難以“沉淀到底層”，使實(shí)際對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收人有顯著影響的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金投人。這種不合理的投入結(jié)構(gòu)直接削弱了財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的扶持，致使對(duì)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

2.農(nóng)業(yè)科研投入不足

科技作為第一生產(chǎn)力，其投入也應(yīng)該占主要地位。但我國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入不論是在總量上還是在相對(duì)規(guī)模上均遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。改革開放以來，國(guó)家農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)費(fèi)用的投資與財(cái)政支農(nóng)支出及國(guó)家財(cái)政總支出相比，相對(duì)規(guī)模呈下降趨勢(shì)，低于國(guó)外用于其他產(chǎn)業(yè)科技項(xiàng)費(fèi)用的相對(duì)規(guī)模。

(三)支農(nóng)方式不合理

1.配套投人不足

從“七五”時(shí)期開始，為了引導(dǎo)和增加各級(jí)地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，中央開始在一些重大的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目上實(shí)行配套投入政策。按規(guī)定，上級(jí)財(cái)政下達(dá)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金時(shí)，地方政府需拿出一定比例的配套資金。但由于我國(guó)大部分地區(qū)地方財(cái)政緊張，地方政府又缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)投資的動(dòng)力，一些投資項(xiàng)目所在地農(nóng)民收入也比較低，配套資金無(wú)法到位，直接影響了整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的完整性，影響政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的實(shí)際效果。

2.支農(nóng)環(huán)節(jié)錯(cuò)位

與發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)政策相比，我國(guó)政府支持農(nóng)業(yè)過多地注重對(duì)流通環(huán)節(jié)的支持，而忽視了對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的支持。政府希望對(duì)糧食流通企業(yè)按定購(gòu)價(jià)或保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食，以此來保護(hù)農(nóng)民利益。但實(shí)踐表明這種支持方式效率低下，農(nóng)產(chǎn)品流通部門從中受益匪淺，農(nóng)民收益卻非常有限。

(四)支農(nóng)資金監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱

在我國(guó)，經(jīng)過幾年的摸索，支農(nóng)資金的管理與監(jiān)督工作已進(jìn)入一個(gè)建章立制、不斷提高質(zhì)量的新階段，但不可否認(rèn)，由于種種原因，監(jiān)管工作仍存在一系列問題急需解決。

1.審批項(xiàng)目的科學(xué)化，公開化不夠

由于目前審批項(xiàng)目的不科學(xué)性和缺乏一套規(guī)范完善的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目實(shí)施單位不按程序申報(bào)、審批、立項(xiàng)和建設(shè)，擠占、挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)，套取、騙取項(xiàng)目資金，損失浪費(fèi)、甚至涉嫌個(gè)人經(jīng)濟(jì)犯罪等問題，項(xiàng)目審批制度科學(xué)化，公開化不夠，導(dǎo)致部分項(xiàng)目實(shí)施效果不理想。

2.政企不分離，政府未起到監(jiān)督的作用

我國(guó)在支農(nóng)資金管理基本上還是采取“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的較為集中的管理方式。這種管理方式會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力介入到工程項(xiàng)目中，政府難以履行監(jiān)督職能，且具體執(zhí)法存在重檢查、輕處理，重單位、輕個(gè)人，重微觀、輕宏觀，重地方利益、輕國(guó)家利益的現(xiàn)象，特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人和責(zé)任人的過錯(cuò)責(zé)任很少予以追究，這樣就很容易產(chǎn)生腐敗，造成資源的浪費(fèi)。

3.資金發(fā)放不公開透明，群眾難以監(jiān)督

目前，資金發(fā)放都是由上級(jí)往下?lián)芨?，發(fā)放公開透明度不夠，信息公開不規(guī)范，造成一些地方多次發(fā)生侵占、挪用、截留、滯留涉農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的情形，致使涉農(nóng)專項(xiàng)資金流失嚴(yán)重，有限的資金沒能真正發(fā)揮作用，嚴(yán)重降低了支農(nóng)資金的使用效率。

二、有效整合財(cái)政支農(nóng)資金，提高其使用效益的對(duì)策

(一)改革支農(nóng)資金的管理模式

1.對(duì)支農(nóng)資金進(jìn)行整合，提高資金使用效益

資金使用應(yīng)重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技引進(jìn)和完善農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后服務(wù)體系等，同時(shí)要集中使用資金，安排支農(nóng)資金時(shí)要集中財(cái)力辦大事，分配時(shí)確保重點(diǎn)項(xiàng)目資金需要，力求每年都能辦成幾件大事，早日發(fā)揮資金的規(guī)模效益。

2.加強(qiáng)支農(nóng)資金的管理

首先，各級(jí)財(cái)政部門必須站在依法行政、依法理財(cái)?shù)母叨龋袑?shí)增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，從建立科學(xué)的機(jī)制著眼，不斷強(qiáng)化財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)范管理，用制度和機(jī)制保障財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行安全和合理有效使用。通過優(yōu)化涉農(nóng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，解決部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、運(yùn)行不暢、效率低下的問題；通過積極穩(wěn)妥實(shí)施農(nóng)口大部制改革，整合職能相近、管理分散、分工過細(xì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)職責(zé)交叉、相互扯皮、長(zhǎng)期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行綜合設(shè)置，形成科學(xué)合理、精干高效的管理體系。

(二)調(diào)整和完善支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)

1.壓縮農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出

我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金支出中，農(nóng)林水氣事業(yè)費(fèi)占比很高，這些資金主要用于各級(jí)行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)開支和員工福利，絕大多數(shù)屬于非生產(chǎn)性支出。優(yōu)化農(nóng)業(yè)資金投入結(jié)構(gòu)，就需要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減冗員、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，重點(diǎn)支持以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目的的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使支農(nóng)資金更多用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出，用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求。

2.加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研的投入

農(nóng)業(yè)科研是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后的關(guān)鍵因素，農(nóng)業(yè)的問題最終要靠科技解決，農(nóng)業(yè)科研周期長(zhǎng)、資金需求量大、收益不確定，對(duì)私人資金缺乏吸引力，幾乎完全依賴政府投人。因此，在未來的財(cái)政支農(nóng)資金使用中，應(yīng)更多地向農(nóng)業(yè)科研投資傾斜，加強(qiáng)以農(nóng)業(yè)實(shí)用科技成果推廣、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)科技建設(shè)。

(三)優(yōu)化支農(nóng)方式

1.創(chuàng)新發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，引入多元化支農(nóng)資金投入

改革單一的財(cái)政資金支出形式，通過貼息、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、稅費(fèi)減免等措施帶動(dòng)金融和社會(huì)資金更多投入農(nóng)業(yè)。擴(kuò)大涉農(nóng)項(xiàng)目貸款財(cái)政貼息面，降低貼息門檻，對(duì)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目主要采取貸款貼息的方式予以扶持，降低投資者的資金成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入主體多元化。

2.補(bǔ)貼環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)由流通領(lǐng)域向生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中流通領(lǐng)域補(bǔ)貼份額較高，雖然對(duì)提高農(nóng)民收人和穩(wěn)定糧食價(jià)格具有積極作用，但對(duì)國(guó)家農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展促進(jìn)作用不明顯。補(bǔ)貼資金特別是新增補(bǔ)貼資金向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、種糧大戶、土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用等傾斜，向真正的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者傾斜，向如何激發(fā)新型經(jīng)營(yíng)組織生產(chǎn)積極性方面傾斜，把補(bǔ)貼的中心和重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。

(四)完善財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制

1.嚴(yán)格管理支農(nóng)資金使用的工程項(xiàng)目，建立支農(nóng)資金項(xiàng)目責(zé)任追究制度

對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的立項(xiàng)、選擇、實(shí)施、竣工、后續(xù)管理等整個(gè)資金運(yùn)行過程，都要按照規(guī)范的項(xiàng)目法制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制來運(yùn)作。推行項(xiàng)目公示制，建立科學(xué)的項(xiàng)目決策程序和公開、公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制。對(duì)于支農(nóng)資金的管理，必須建立責(zé)任追究制度，理順財(cái)政部門管資金和主管部門管項(xiàng)目的雙約束機(jī)制，明確雙方權(quán)力與責(zé)任，降低支出成本，使每個(gè)項(xiàng)目都成為高標(biāo)準(zhǔn)的惠農(nóng)工程。

2.明確落實(shí)涉農(nóng)資金管理各部門責(zé)任制

按照建立公共財(cái)政管理體制的框架要求，完善財(cái)政支農(nóng)資金系統(tǒng)內(nèi)部的使用監(jiān)督管理體系，確保支農(nóng)資金安全、高效運(yùn)行。從財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算入手，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)的資金安排、使用管理全過程的“陽(yáng)光操作”，規(guī)范資金運(yùn)作管理，增加財(cái)政支農(nóng)資金使用的透明度。

3.建立財(cái)政支農(nóng)資金的追蹤問效制度

充分發(fā)揮財(cái)政自身監(jiān)管職能，做好事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，在加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查的同時(shí)，采取不定期抽查，專項(xiàng)檢查，尤其是在資金撥付、使用后，加大稽查、審查力度，保證支農(nóng)資金切實(shí)用到需要支持的項(xiàng)目中去。

4.推行政務(wù)公開制度，增加工作的透明度

對(duì)財(cái)政專項(xiàng)支農(nóng)資金的使用要堅(jiān)持公開透明的分配原則，逐步實(shí)現(xiàn)支農(nóng)資金分配使用在互聯(lián)網(wǎng)上公開化，形成社會(huì)監(jiān)督機(jī)制；在基層更要大力推行村務(wù)公開制度，自覺接受農(nóng)民群眾監(jiān)督。建立并完善財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與社會(huì)輿論監(jiān)督相結(jié)合的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)管體系，提高支農(nóng)資金使用效益。

總之，加強(qiáng)支農(nóng)資金的管理，提高支農(nóng)資金使用效益關(guān)系到我國(guó)農(nóng)村事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，關(guān)系到億萬(wàn)百姓的民生問題。各級(jí)政府和部門要從農(nóng)村工作的大局出發(fā)，全方位提高財(cái)政支農(nóng)資金的科學(xué)化、精細(xì)化管理水平，爭(zhēng)取每一分錢都用在實(shí)處。

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