黃 天 柱

中國(guó)政黨協(xié)商發(fā)展中存在問(wèn)題及未來(lái)走向的幾點(diǎn)思考

黃 天 柱

提 要： 中國(guó)政黨協(xié)商發(fā)展中一些深層性、趨勢(shì)性問(wèn)題值得重點(diǎn)關(guān)注和深入研究。這些問(wèn)題主要包括：主體界定須兼顧政治慣例與理論邏輯；加強(qiáng)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接；開發(fā)政黨協(xié)商的監(jiān)督功能和表達(dá)功能；推動(dòng)政黨協(xié)商由中高層向基層延伸與輻射；發(fā)揮民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性；加強(qiáng)各政黨尤其是民主黨派的協(xié)商能力建設(shè)。

政黨協(xié)商 主體邊界 程序銜接 功能開發(fā) 層級(jí)延伸 協(xié)商主動(dòng)性 協(xié)商能力

作者黃天柱，男，復(fù)旦大學(xué)國(guó)務(wù)學(xué)院博士研究生，浙江省社會(huì)主義學(xué)院參政黨建設(shè)研究中心執(zhí)行秘書長(zhǎng)，副研究員，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)理論研究基地兼職研究員（杭州311121）。

黨的十八大以來(lái)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展逐步被明確為全面深化改革新階段我國(guó)政治體制改革和民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。2015年初頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)新形勢(shì)下推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作出了全面部署。《意見(jiàn)》構(gòu)建了由政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等七種主要渠道組成的社會(huì)主義協(xié)商民主制度體系，其中，政黨協(xié)商列首位。《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（簡(jiǎn)稱《條例》）將“參加中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商”明確為民主黨派一項(xiàng)新的基本職能。中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)孫春蘭在《求是》上撰文，強(qiáng)調(diào)政黨協(xié)商“在社會(huì)主義協(xié)商民主的多種形式中處于首要地位”①孫春蘭：《著力推動(dòng)政黨協(xié)商深入開展》，《求是》，2015年第11期。。2015年10月，《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）經(jīng)中共中央同意，由中辦印發(fā)。《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)新形勢(shì)下推進(jìn)政黨協(xié)商作出了系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，明確了指導(dǎo)思想和重要意義，規(guī)范了內(nèi)容、形式、程序和保障機(jī)制，并就如何加強(qiáng)和完善中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)提出了要求，為深入推進(jìn)政黨協(xié)商提供了重要的制度規(guī)范和保障?？梢哉f(shuō)，《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》基本解決了中國(guó)政黨協(xié)商的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，但并不是說(shuō)這兩個(gè)文件頒布了，政黨協(xié)商實(shí)施和發(fā)展中一切問(wèn)題都解決了。恰恰相反，《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》的頒布實(shí)施，提出了更多需要在理論層面進(jìn)行思考的問(wèn)題，提供了更多可以在實(shí)踐層面進(jìn)行探索的空間。

一、政黨協(xié)商主體的邊界問(wèn)題

由于歷史原因，實(shí)踐中政黨協(xié)商的參加主體除中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派外，往往還包括無(wú)黨派人士和工商聯(lián)，這已基本形成一種政治慣例。事實(shí)上，對(duì)這一慣例，中共文件中的相關(guān)表述經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演變的過(guò)程。1989年頒布的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱1989年14號(hào)文件）規(guī)定，政黨協(xié)商的參加者是中共主要領(lǐng)導(dǎo)人、民主黨派主要領(lǐng)導(dǎo)人和無(wú)黨派代表人士，并非提及工商聯(lián)。2005年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》 （簡(jiǎn)稱2005年5號(hào)文件） 基本沿用了1989年14號(hào)文件的表述。2010年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省、自治區(qū)、直轄市黨委同民主黨派、無(wú)黨派人士政治協(xié)商的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱中辦2010年7號(hào)文件）規(guī)定，“召開民主協(xié)商會(huì)、座談會(huì)、情況通報(bào)會(huì)等，應(yīng)邀請(qǐng)工商聯(lián)省級(jí)組織主要負(fù)責(zé)同志參加”。2015年《意見(jiàn)》規(guī)定，“無(wú)黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，工商聯(lián)是具有統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團(tuán)體和民間商會(huì)，有關(guān)部門要為無(wú)黨派人士和工商聯(lián)參加協(xié)商做好聯(lián)絡(luò)服務(wù)?！薄稐l例》規(guī)定：“政黨協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商”；“無(wú)黨派人士可以參照民主黨派履行職能”；“工商聯(lián)參加政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督的具體內(nèi)容和形式參照本條例第三章①《條例》第三章即“民主黨派和無(wú)黨派人士工作”。有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。 《實(shí)施意見(jiàn)》 規(guī)定，“無(wú)黨派人士是政治協(xié)商的重要組成部分，參加政黨協(xié)商”；“工商聯(lián)是具有統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團(tuán)體和商會(huì)組織，參加政黨協(xié)商”。

客觀看，無(wú)黨派人士和工商聯(lián)參加政黨協(xié)商，有特定的歷史源流和背景。就無(wú)黨派人士而言，從建政之初一直到今天，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)其始終有一個(gè)定位，即無(wú)黨派人士“在形式上沒(méi)有結(jié)成黨派，但實(shí)質(zhì)上是有黨派性的”②《周恩來(lái)統(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第125頁(yè)。。因此，1949年新政協(xié)召開時(shí)，無(wú)黨派民主人士是作為黨派單位參加的。在1951年第二次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議的講話中，李維漢提出：只要有民主黨派參加的地方，就要想到無(wú)黨派分子。③中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究室編：《歷次全國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議概況和文獻(xiàn)》，北京：中國(guó)檔案出版社，1988年版，第72頁(yè)。1989年14號(hào)文件沒(méi)有專門論及無(wú)黨派人士在中國(guó)政黨制度中的地位和作用問(wèn)題，但2005 年5號(hào)文件專門有一段來(lái)論述這一問(wèn)題，提出“發(fā)揮無(wú)黨派人士的作用是堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的必然要求”?！稐l例》明確規(guī)定：“無(wú)黨派人士可以參照民主黨派履行職能”。就工商聯(lián)而言，其早期與民建在人事和工作方面有較大重合（合稱“兩會(huì)”）。1957年至1991年，全國(guó)工商聯(lián)、民建中央合署辦公，長(zhǎng)達(dá)三十余年。④1953年全國(guó)工商聯(lián)成立后，就與民建合作舉辦會(huì)議活動(dòng)。1957年后，全國(guó)工商聯(lián)與民建中央加強(qiáng)了合作，開始合署辦公。1957年9月9日，全國(guó)工商聯(lián)二屆二次執(zhí)委會(huì)議與民建一屆三中全會(huì)聯(lián)合召開，是第一次聯(lián)合召開的中執(zhí)委會(huì)議；1959年12月16日，全國(guó)工商聯(lián)與民建二大聯(lián)合召開，是第一次聯(lián)合召開的代表大會(huì)；1960年2月24日，全國(guó)工商聯(lián)三屆二次常委會(huì)議與民建二屆二次中常會(huì)會(huì)議聯(lián)合召開，是第一次聯(lián)合召開的常委會(huì)議。從1988年全國(guó)工商聯(lián)六大起，全國(guó)工商聯(lián)和民建中央不再聯(lián)合召開會(huì)議。1991年3月30日，全國(guó)工商聯(lián)和民建中央向各地組織印發(fā)《關(guān)于民建、工商聯(lián)分署辦公中一些問(wèn)題的意見(jiàn)》，全國(guó)工商聯(lián)與民建中央正式分署辦公。參見(jiàn)本書編寫組：《中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)簡(jiǎn)史：1953-2013》，北京：中華工商聯(lián)合出版社，2013年版，第85-86頁(yè)；全國(guó)工商聯(lián)文史辦公室編：《中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)大事記：1953-1993》，北京：中華工商聯(lián)合出版社，1993年版，第137-138頁(yè)。但應(yīng)該說(shuō)，目前民建與工商聯(lián)盡管從大的方面看，都是聯(lián)系經(jīng)濟(jì)界，但兩者之間的關(guān)系已不是那么密切，人事和工作邊界已逐漸清晰，民建作為參政黨、工商聯(lián)作為人民團(tuán)體的定性也已非常明確。在這樣的大背景下，將工商聯(lián)作為政黨協(xié)商的參加主體，作為政治慣例有歷史依據(jù)和現(xiàn)實(shí)需要，但在理論和政策層面必須有清晰的認(rèn)識(shí)和區(qū)分，不能有絲毫含糊。①筆者個(gè)人認(rèn)為，對(duì)于工商聯(lián)參加政黨協(xié)商，使用中辦2010年7號(hào)文件中的“邀請(qǐng)”一詞的表述更加恰當(dāng)一些。這樣，既尊重了工商聯(lián)實(shí)際參與政黨協(xié)商的政治慣例，也兼顧了政黨協(xié)商以政黨為主體的理論邏輯。2000年，時(shí)任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)王兆國(guó)在與全國(guó)工商聯(lián)組織負(fù)責(zé)同志的一次談話中就強(qiáng)調(diào)指出：“工商聯(lián)在我們國(guó)家的政治生活中，有參政議政、政治協(xié)商、民主監(jiān)督等職能，但工商聯(lián)不是政黨，不要往政黨上靠，否則將來(lái)會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題?！雹谥醒虢y(tǒng)戰(zhàn)部編：《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線文獻(xiàn)選編》（第十五卷），內(nèi)部資料，2005年，第348頁(yè)。

擴(kuò)而言之， 統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象范圍廣泛，每個(gè)方面都很重要，但還是應(yīng)分出層次來(lái)。分層次，不是搞親疏遠(yuǎn)近，而是根據(jù)不同對(duì)象的屬性和特點(diǎn)，賦予不同的角色定位和履職空間。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，治理主體將日益多元，解決每一種主體各司其職、各歸其位將顯得尤為重要。

二、政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接問(wèn)題

現(xiàn)有協(xié)商渠道中，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商發(fā)育最為成熟，規(guī)范化程度也最高，對(duì)整個(gè)社會(huì)主義協(xié)商民主體系的構(gòu)建和完善發(fā)揮著引領(lǐng)和示范作用。同時(shí)，這兩種協(xié)商都密切關(guān)聯(lián)著作為我國(guó)基本政治制度的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。從制度設(shè)計(jì)看，兩者既有各自的邊界和規(guī)定性，又相互交融、緊密相連。如何正確把握和處理兩者關(guān)系，從而使這兩種協(xié)商有效銜接、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，是實(shí)踐中必須回答和解決的問(wèn)題。

現(xiàn)實(shí)中兩者關(guān)系面臨的主要問(wèn)題：一是重復(fù)協(xié)商，即同一個(gè)議題分別進(jìn)入政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，但協(xié)商結(jié)果互不相干，從而降低了協(xié)商效率，造成了資源浪費(fèi)；二是替代協(xié)商，主要表現(xiàn)為以政協(xié)協(xié)商替代政黨協(xié)商，從而矮化了民主黨派作為參政黨在我國(guó)協(xié)商民主體系中的地位和作用，也是政治資源的一種浪費(fèi)。之所以會(huì)出現(xiàn)這些問(wèn)題，除了因?yàn)閮烧叩膮f(xié)商主體有交叉外（政黨協(xié)商的主體也是政協(xié)的參加單位），還因?yàn)閮烧叩膮f(xié)商內(nèi)容雖有邊界，但也有重合?！秾?shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，政黨協(xié)商的內(nèi)容主要包括：中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)和地方各級(jí)代表大會(huì)、中央和地方各級(jí)黨委的有關(guān)重要文件；憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會(huì)、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)建議人選；關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問(wèn)題；國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃以及年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況；關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定等重要問(wèn)題；其他需要協(xié)商的重要問(wèn)題?！蛾P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容是：國(guó)家大政方針和地方的重要舉措以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題，各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問(wèn)題等。對(duì)于政協(xié)協(xié)商的主要內(nèi)容，1995年全國(guó)政協(xié)制定的《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》中有更明確細(xì)化的規(guī)定：國(guó)家在社會(huì)主義物質(zhì)文明建設(shè)、社會(huì)主義精神文明建設(shè)、社會(huì)主義民主法制建設(shè)和改革開放中的重要方針政策及重要部署，政府工作報(bào)告，國(guó)家財(cái)政預(yù)算，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，國(guó)家政治生活方面的重大事項(xiàng)，國(guó)家的重要法律草案，中共中央提出的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人人選，國(guó)家省級(jí)行政區(qū)劃的變動(dòng)，外交方面的重要方針政策，關(guān)于統(tǒng)一祖國(guó)的重要方針政策，群眾生活的重大問(wèn)題，各黨派之間的共同性事務(wù)，政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)以及有關(guān)愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問(wèn)題。根據(jù)文件規(guī)定以及實(shí)踐情況，政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的內(nèi)容中，有部分是重合的，如有關(guān)重要文件、重要法律法規(guī)制定修改建議或草案、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、政府工作報(bào)告、統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問(wèn)題等。針對(duì)這部分共同的協(xié)商內(nèi)容，應(yīng)通過(guò)一定的程序設(shè)計(jì)，解決兩種協(xié)商的相互銜接問(wèn)題。

三、政黨協(xié)商的監(jiān)督和表達(dá)功能的開發(fā)問(wèn)題

政黨協(xié)商之所以對(duì)整個(gè)中國(guó)政治體系的完善和政治過(guò)程的優(yōu)化有重要價(jià)值，是因?yàn)樗l(fā)揮了一些特定的功能。一是咨政與建言功能。民主黨派主要由不同界別的知識(shí)精英構(gòu)成，人才密度高。各黨派基于界別分工和對(duì)特定政策問(wèn)題的長(zhǎng)期關(guān)注，在一些政策領(lǐng)域形成了相對(duì)優(yōu)勢(shì)。此外，立場(chǎng)的超脫性也有利于民主黨派擺脫部門利益影響，從更客觀的角度發(fā)現(xiàn)一些當(dāng)事人不易發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出獨(dú)到的解決問(wèn)題的辦法。正如鄧小平當(dāng)年所指出的：“共產(chǎn)黨從一個(gè)角度看問(wèn)題，民主黨派就可以從另一個(gè)角度來(lái)看問(wèn)題，出主意。這樣，反映的問(wèn)題更多，處理問(wèn)題會(huì)更全面，制定的方針政策會(huì)更加恰當(dāng)，即使發(fā)生了問(wèn)題也比較容易糾正?！雹佟多囆∑轿倪x》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第272-273頁(yè)。這些特點(diǎn)使政黨協(xié)商對(duì)執(zhí)政黨和政府的科學(xué)決策，能起到積極的推動(dòng)作用。二是監(jiān)督與平衡功能。黨際互相監(jiān)督，并主要由參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨，是新中國(guó)成立之初保留民主黨派一個(gè)非常重要的考慮，是具有中國(guó)特色的一種政治平衡機(jī)制。政黨協(xié)商的過(guò)程，本身就包含著對(duì)執(zhí)政黨和政府決策的糾偏防錯(cuò)功能。三是表達(dá)與整合功能。各民主黨派具有較廣泛的代表性，他們有各自特定的聯(lián)系對(duì)象，反映和代表著特定群體的利益。這部分人的利益是社會(huì)整體利益的組成部分，通過(guò)政黨協(xié)商將這部分人的利益訴求反映出來(lái)，有利于執(zhí)政黨和政府更全面了解社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)利益的最佳整合。

從目前情況看，對(duì)咨政建言功能給予了充分重視，發(fā)揮得也較好一些，但在監(jiān)督與平衡、表達(dá)與整合方面，給予的關(guān)注還不夠，功能發(fā)揮也有較大改進(jìn)空間。事實(shí)上，如果說(shuō)政黨協(xié)商只是發(fā)揮咨政功能，那么在國(guó)家大力推進(jìn)智庫(kù)建設(shè)的背景下，民主黨派的空間將可能被大大擠壓。開發(fā)監(jiān)督和表達(dá)功能，一個(gè)非常重要的途徑是逐步提升政黨協(xié)商的透明度。從監(jiān)督角度看，公開透明既是監(jiān)督的條件，其本身就是一種重要的監(jiān)督；從表達(dá)角度看，公開協(xié)商過(guò)程與結(jié)果有助于公眾尤其是各黨派所聯(lián)系群眾了解民主黨派的政策主張及這些政策主張是否體現(xiàn)和表達(dá)了自己的愿望和訴求。目前政黨協(xié)商的透明度很低，媒體的報(bào)道形式比較單一，傳遞的信息量很少，各政黨在協(xié)商過(guò)程中提出了哪些具體的主張、意見(jiàn)和建議，在報(bào)道中很少涉及，給老百姓的感覺(jué)就是“走過(guò)場(chǎng)”而已。應(yīng)加大對(duì)政黨協(xié)商的宣傳力度，將政黨協(xié)商的過(guò)程置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下。這反過(guò)來(lái)會(huì)對(duì)執(zhí)政黨和參政黨都形成一種倒逼機(jī)制：因?yàn)閰f(xié)商過(guò)程和結(jié)果是要公開的，那么從參政黨的角度就會(huì)去認(rèn)真考慮如何提高自身的協(xié)商能力和建言獻(xiàn)策的質(zhì)量，從執(zhí)政黨的角度就會(huì)去思考如何提高在協(xié)商過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)水平。

四、政黨協(xié)商向基層延伸與輻射的問(wèn)題

根據(jù)《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，現(xiàn)階段政黨協(xié)商實(shí)施的層級(jí)主要是在中高層，即中央、省（自治區(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）三級(jí)。②《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》均規(guī)定：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委要結(jié)合實(shí)際，對(duì)開展政黨協(xié)商作出具體安排。文件沒(méi)有對(duì)縣級(jí)（縣、市、區(qū)）及縣級(jí)以下的政黨協(xié)商作出規(guī)定。這與當(dāng)前多黨合作制度在縱向上的基本格局尤其是民主黨派組織建設(shè)的現(xiàn)狀是相吻合的：民主黨派中央組織健全和規(guī)范，省級(jí)組織基本健全，市級(jí)地方組織發(fā)展不平衡，縣級(jí)以基層組織為主。但這并不代表政黨協(xié)商在基層沒(méi)有實(shí)施的空間和可能。事實(shí)上，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡及歷史因素影響，多黨合作在各地呈現(xiàn)出不平衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)。同樣是地級(jí)市，一些市的民主黨派地方組織比較健全，一些市則可能只有一兩個(gè)地方組織；在縣級(jí)，總體上民主黨派的地方組織不健全，但也有一些縣（市、區(qū)）建有3個(gè)或3個(gè)以上民主黨派地方組織（一些地方還推動(dòng)成立基層委員會(huì)，并視同地方組織對(duì)待）。如東部某省，現(xiàn)有41個(gè)民主黨派縣級(jí)地方組織，覆蓋了該省90個(gè)縣（市、區(qū)）中的22個(gè)。基本健全的民主黨派地方組織建制是實(shí)施政黨協(xié)商的前提條件。因此，一方面要大力加強(qiáng)民主黨派市級(jí)組織建設(shè)，①俞正聲在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議的總結(jié)講話中提出：“民主黨派發(fā)揮作用，要有一些必要的保障，要重視研究解決民主黨派履職方面遇到的問(wèn)題。我聽(tīng)說(shuō)有些地市級(jí)民主黨派履行職能缺乏應(yīng)有的條件，人員一個(gè)、經(jīng)費(fèi)一萬(wàn)、辦公室一間，這怎么發(fā)揮作用??！要支持民主黨派加強(qiáng)地市級(jí)組織的建設(shè)，幫助解決工作中遇到的困難和問(wèn)題?！奔訌?qiáng)市級(jí)組織建設(shè)已成為當(dāng)前民主黨派組織建設(shè)的一個(gè)重點(diǎn)。另一方面要允許和鼓勵(lì)有條件的縣（市、區(qū)）結(jié)合實(shí)際開展政黨協(xié)商。②事實(shí)上，一些地方已開始探索在縣（市、區(qū)）一級(jí)實(shí)施政黨協(xié)商。例如，云南省昆明市五華區(qū)就專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》。與此同時(shí)，要推動(dòng)政黨協(xié)商實(shí)施的效應(yīng)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、企事業(yè)單位等基層空間輻射，通過(guò)協(xié)作共建等形式全面帶動(dòng)中共基層黨組織與民主黨派基層組織合作共事、相互促進(jìn)。

例如，寧波北侖區(qū)推進(jìn)中共基層組織與民主黨派基層組織協(xié)作共建。2013年以來(lái)，北侖區(qū)積極探索推動(dòng)多黨合作在基層的創(chuàng)新實(shí)踐，全面開展中共基層組織與民主黨派基層組織協(xié)作共建工作，深入推動(dòng)全區(qū)9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委及19個(gè)社區(qū)黨組織與7個(gè)民主黨派18個(gè)（總）支部全面結(jié)成共建對(duì)子。北侖區(qū)把“協(xié)作共建”納入全區(qū)黨建和基層協(xié)商民主建設(shè)重要內(nèi)容，制定出臺(tái) 《“協(xié)作共建”工作制度》和《深化協(xié)作共建活動(dòng)實(shí)施意見(jiàn)》等，明確學(xué)習(xí)、聯(lián)系、調(diào)研等重點(diǎn)內(nèi)容，建立聯(lián)席會(huì)議、定期通報(bào)和指導(dǎo)督查等制度，形成互動(dòng)、互學(xué)、互幫的有效機(jī)制。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委與結(jié)對(duì)民主黨派基層組織簽訂協(xié)議書，建立目標(biāo)明晰、任務(wù)明確、互促共贏的基層多黨合作關(guān)系，引領(lǐng)全區(qū)近300名民主黨派成員共商民生大事，共管區(qū)域要?jiǎng)?wù)，共推合作項(xiàng)目，共解基層難題。北侖區(qū)還將“協(xié)作共建”融入基層協(xié)商民主，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“協(xié)商民主議事會(huì)”9個(gè)、社區(qū)“區(qū)域協(xié)商議事會(huì)”等52個(gè)。通過(guò)吸納民主黨派成員為協(xié)商民主議事組織成員，推動(dòng)基層黨組織圍繞區(qū)域重大民生事項(xiàng)及群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，規(guī)范開展基層協(xié)商議事，實(shí)現(xiàn)民主黨派基層組織參政議政制度化。2014年，共有60余名民主黨派成員成為協(xié)商議事組織成員，當(dāng)年就參加協(xié)商“邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村交通”、“城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境整治”等議題40多個(gè)。其中有8個(gè)議題由“協(xié)作共建”平臺(tái)調(diào)研并提請(qǐng)協(xié)商解決。

再如，杭州下城區(qū)民主黨派基層組織與街道黨工委合作共建。在下城區(qū)區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部倡導(dǎo)下，7個(gè)民主黨派基層組織、知聯(lián)會(huì)分別與8個(gè)街道簽訂了合作共建協(xié)議。協(xié)議明確：各街道、社區(qū)在重大決策出臺(tái)前征求社會(huì)意見(jiàn)建議時(shí)，在召開各類議事會(huì)、懇談會(huì)前，邀請(qǐng)共建黨派團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和有專長(zhǎng)的成員參加會(huì)議，共同參與街道民主決策。同時(shí)還規(guī)定共建街道聘請(qǐng)黨派團(tuán)體成員擔(dān)任工作監(jiān)督員，開展行風(fēng)評(píng)議，協(xié)助街道、部門和社區(qū)及時(shí)查找和發(fā)現(xiàn)工作中的缺漏和問(wèn)題。

五、民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性問(wèn)題

實(shí)踐中的政黨協(xié)商，大多數(shù)情況下是民主黨派圍繞中共出的題目提意見(jiàn)建議，議題設(shè)置的主動(dòng)權(quán)在中共。但從制度設(shè)計(jì)看，民主黨派是可以主動(dòng)發(fā)起協(xié)商甚至主動(dòng)設(shè)置議程的。尤其是書面協(xié)商（即通常所說(shuō)的“直通車”）、調(diào)研協(xié)商和約談協(xié)商這三種形式大大拓展了參政黨主動(dòng)協(xié)商的空間，值得特別關(guān)注。

“直通車”早已經(jīng)是中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派之間的傳統(tǒng)，也是實(shí)踐中運(yùn)用最多的。實(shí)踐也充分證明，民主黨派通過(guò)“直通車”渠道可以對(duì)公共政策制定產(chǎn)生重要影響。比如，2005年2月28日，時(shí)任民建中央主席成思危以親筆信方式向胡錦濤總書記建言，隨信報(bào)送民建中央《對(duì)我國(guó)外匯儲(chǔ)備激增的幾點(diǎn)分析和建議》的報(bào)告，受到胡錦濤總書記高度重視，并作了批示。當(dāng)年4月，人民銀行將此信以內(nèi)部材料傳閱至處級(jí)干部，高度重視這一問(wèn)題。2006年10月，成思危又以親筆信方式向溫家寶總理建言（《對(duì)管好和用好我國(guó)巨額外匯儲(chǔ)備的建議》），隨后中央統(tǒng)戰(zhàn)部將該建議呈送胡錦濤總書記，受到高度重視，胡錦濤總書記和溫家寶總理都作了批示。在2008年初全國(guó)政協(xié)召開的記者招待會(huì)上，時(shí)任民盟中央主席蔣樹聲也指出，在過(guò)去五年里，民盟中央曾經(jīng)有22封寫給中共中央主要領(lǐng)導(dǎo)的政策建議信，都得到了批復(fù)，很多項(xiàng)目得到了落實(shí)。

調(diào)研協(xié)商作為政黨協(xié)商的新形式，2015年《意見(jiàn)》中首次予以了規(guī)定。但事實(shí)上，在《意見(jiàn)》頒布之前，中央統(tǒng)戰(zhàn)部已于2014年5月9日、6月20日先后兩次組織召開過(guò)黨外人士專題調(diào)研座談會(huì)，兩次會(huì)議均由分管統(tǒng)戰(zhàn)工作的中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席俞正聲主持?！兑庖?jiàn)》頒布當(dāng)年，俞正聲先后主持召開了兩次調(diào)研協(xié)商座談會(huì)。之所以說(shuō)調(diào)研協(xié)商賦予了民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性，是因?yàn)檫@種協(xié)商形式具有一些新的特點(diǎn)和元素：從參與對(duì)象看，會(huì)議邀請(qǐng)中央有關(guān)實(shí)際工作部門負(fù)責(zé)人參加交流互動(dòng)，使協(xié)商更有針對(duì)性，成果轉(zhuǎn)化渠道更加順暢；從協(xié)商內(nèi)容看，主要是就民主黨派專題調(diào)研的情況進(jìn)行交流協(xié)商（往往與各民主黨派的年度“大調(diào)研”相結(jié)合），更能體現(xiàn)各民主黨派的特色和優(yōu)勢(shì)，或者說(shuō)，民主黨派不是簡(jiǎn)單按照題目“答題”，也可以自己“出題”。

約談協(xié)商包含了兩個(gè)方面，一方面是中共可以約談黨派（主要指小范圍談心會(huì)這種形式），另一方面是黨派可以約談中共。而后者實(shí)際上是給民主黨派設(shè)置協(xié)商議程留了一個(gè)口子，即民主黨派如果發(fā)現(xiàn)中共黨委和政府可能還沒(méi)有關(guān)注到的一些重要問(wèn)題或動(dòng)向，可以主動(dòng)發(fā)起協(xié)商。1989年14號(hào)文件就規(guī)定，各民主黨派和無(wú)黨派人士“可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)人交談”，但實(shí)踐中民主黨派極少運(yùn)用這種形式。可能正是由于這個(gè)原因，2005年5號(hào)文件沒(méi)有對(duì)黨派約談中共這種形式進(jìn)行專門規(guī)定。2015 年 《意見(jiàn)》 重新提出了這種形式，并在 《實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)這種形式的適用范圍和程序作出了原則性規(guī)定：“民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志可約請(qǐng)中共中央負(fù)責(zé)同志個(gè)別交談，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及參政黨自身建設(shè)等重要問(wèn)題反映情況、溝通思想”；“民主黨派中央主要負(fù)責(zé)同志提出的約談，可由中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部報(bào)中共中央，并協(xié)助中共中央辦公廳落實(shí)”。可以看到，這些規(guī)定仍是非?；\統(tǒng)的，下一步應(yīng)認(rèn)真研究和積極探索民主黨派主要負(fù)責(zé)同志發(fā)起約談的制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐形態(tài)，使這種能很好體現(xiàn)民主黨派主動(dòng)性的協(xié)商形式能真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

六、政黨協(xié)商能力建設(shè)問(wèn)題

作為協(xié)商主體，中國(guó)共產(chǎn)黨和民主黨派都面臨提升協(xié)商能力的問(wèn)題。對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，重點(diǎn)是強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的政黨協(xié)商意識(shí)，熟悉政黨協(xié)商方法，總結(jié)政黨協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)政黨協(xié)商實(shí)踐。對(duì)民主黨派而言，重點(diǎn)是通過(guò)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)和人才隊(duì)伍建設(shè)，提高履職能力和協(xié)商水平。

政黨協(xié)商能否轉(zhuǎn)化成高質(zhì)量的治理資源，一個(gè)很重要的關(guān)鍵點(diǎn)在于民主黨派能否主動(dòng)地參與協(xié)商以及能否提高協(xié)商的能力和水平。民主黨派參與政黨協(xié)商不僅需要有戰(zhàn)略眼光和合作精神，更需要掌握與政黨協(xié)商相關(guān)的專業(yè)知識(shí)以及一定的協(xié)商方法和溝通技巧。因此，當(dāng)前支持民主黨派加強(qiáng)協(xié)商能力建設(shè)顯得尤為必要和迫切。

首先，要支持民主黨派切實(shí)提高協(xié)商建言的專業(yè)化水平。專業(yè)化不是學(xué)術(shù)化，也不是專職化，而是強(qiáng)調(diào)用專業(yè)的知識(shí)、精神和方法研究特定政策問(wèn)題。其次，要支持民主黨派充分發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。政黨協(xié)商的參與者一般是民主黨派的負(fù)責(zé)人，但其所提意見(jiàn)建議應(yīng)是本黨派意志的集中與智慧的結(jié)晶。因此，在協(xié)商前，應(yīng)在黨內(nèi)進(jìn)行充分討論，做到集思廣益，進(jìn)而形成能代表黨派組織的意見(jiàn)建議。再次，要支持民主黨派在特定政策領(lǐng)域形成相對(duì)優(yōu)勢(shì)。在協(xié)商議題非常廣泛而民主黨派的資源和能力相對(duì)有限的條件下，在與中共的合作與協(xié)商中，要更好凸顯八個(gè)民主黨派作為一個(gè)整體的作用，而具體到每個(gè)黨派，則應(yīng)依托各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和人才優(yōu)勢(shì)選擇特色領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，以此獲得話語(yǔ)權(quán)，形成政策影響力。最后，要支持民主黨派開放辦黨、整合資源、借助外力。要通過(guò)構(gòu)筑開放的工作平臺(tái)，整合黨內(nèi)外優(yōu)秀人才資源和優(yōu)質(zhì)信息資源。 《實(shí)施意見(jiàn)》 強(qiáng)調(diào)，要“支持民主黨派密切與黨政有關(guān)部門、人民團(tuán)體、高等學(xué)校、科研院所的聯(lián)系，完善民主黨派參政議政工作機(jī)制，建立具有自身特色、服務(wù)參政議政的智庫(kù)”。事實(shí)上，近年來(lái)，各民主黨派在實(shí)踐中也在不斷探索如何在整合黨內(nèi)資源的基礎(chǔ)上，吸納黨派外的力量和智慧，進(jìn)而提高建言獻(xiàn)策的質(zhì)量和水平。2008年，“民進(jìn)中央——上海社會(huì)科學(xué)院合作中心”成立，開了民主黨派中央與社會(huì)科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（智庫(kù)）合作的先河。2010年，民進(jìn)中央與北師大共建中國(guó)教育政策研究院，力圖將其打造成為中國(guó)教育政策研究與咨詢的國(guó)家智庫(kù)。2014年，民主黨派中央與智庫(kù)的合作迎來(lái)一個(gè)小高峰：民革中央與上海師范大學(xué)聯(lián)合成立“協(xié)商民主與公共政策研究中心”；九三學(xué)社中央與中國(guó)人民大學(xué)簽署合作協(xié)議，共同推進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)引用，開展輿情分析支持議政建言，并共同建設(shè)公共政策研究中心；農(nóng)工黨中央與中國(guó)社科院研究生院簽署框架協(xié)議，共同推動(dòng)人才聯(lián)合培養(yǎng)戰(zhàn)略合作；民盟中央成立國(guó)情研究中心，與國(guó)土資源部、商務(wù)部等部委以及上海社科院、中國(guó)教育科學(xué)研究院、中國(guó)旅游研究院等科研機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系。2016年，民革中央推動(dòng)首批國(guó)家高端智庫(kù)武漢大學(xué)國(guó)際法研究所智庫(kù)成立。實(shí)踐證明，面對(duì)作為新興政治參與渠道和意見(jiàn)表達(dá)通道的新型智庫(kù)、社會(huì)組織和新媒體，如不能有效應(yīng)對(duì)就可能成為民主黨派參政議政的“挑戰(zhàn)者”甚至“替代者”，但如能善加利用則可以成為民主黨派提升協(xié)商能力的重要資源。

綜上，新形勢(shì)下推進(jìn)政黨協(xié)商實(shí)施，應(yīng)在切實(shí)貫徹《意見(jiàn)》和《實(shí)施意見(jiàn)》的同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注和深入研究政黨協(xié)商發(fā)展中一些深層性、趨勢(shì)性問(wèn)題：主體界定須兼顧政治慣例與理論邏輯；加強(qiáng)政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的程序銜接；開發(fā)政黨協(xié)商的監(jiān)督功能和表達(dá)功能；推動(dòng)政黨協(xié)商由中高層向基層延伸與輻射；發(fā)揮民主黨派參與政黨協(xié)商的主動(dòng)性；加強(qiáng)各政黨尤其是民主黨派的協(xié)商能力建設(shè)。

責(zé)任編輯：呂小雅