□楊偉朋 劉戰(zhàn)

我國(guó)古代官吏管理制度的分析與研究

□楊偉朋 劉戰(zhàn)

明代科舉殿試圖

我國(guó)的古代官吏管理制度是皇權(quán)專(zhuān)制統(tǒng)治的重要部分。古往今來(lái)，治民先治吏是歷代帝王治國(guó)的根本。縱觀我國(guó)古代的官吏管理，主要包括官吏的選拔制度、考核制度、回避制度、廉政制度、監(jiān)察制度等。本文旨在通過(guò)對(duì)這一系列管理制度的分析與研究，使我們對(duì)古代官吏管理制度有一個(gè)全面的了解，以期對(duì)中國(guó)民主法制化進(jìn)程起到借鑒的作用。

一、歷代官吏選拔制度

早在夏、商、周奴隸制社會(huì)時(shí)期，奴隸主貴族通過(guò)血緣關(guān)系來(lái)確定政府各級(jí)官吏，從中央到地方的權(quán)力分別掌握在大大小小的奴隸主貴族手里，而且世代承襲相傳。

春秋以降，時(shí)至戰(zhàn)國(guó)，封建社會(huì)逐漸取代了奴隸社會(huì)，各諸侯國(guó)紛紛變法，廢除了世卿世祿制，逐漸打破了“親親”的宗法制度。各諸侯國(guó)君招賢納士，將一批有才干的“士”供養(yǎng)起來(lái)，以備使用。例如，齊桓公把任用賢能作為一項(xiàng)基本國(guó)策，下令基層官吏定期“進(jìn)賢”。同時(shí)，制定了“三選”制度，第一年試用評(píng)定，第二年考察任命，第三年經(jīng)過(guò)一段考察之后再委以重任。管仲就是由鮑叔牙推薦，經(jīng)過(guò)“三選”考察，重任為相，幫助齊桓公成就了霸業(yè)。

漢代，主要實(shí)行“察舉”和“征辟”兩種制度選拔官吏。所謂“察舉”，是一種由下向上推薦為官的制度，由州郡地方長(zhǎng)官在自己的轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行考察、向中央推薦士人或下級(jí)官吏。所謂“征辟”，是一種自上而下選拔為官吏的制度。由皇帝聘召人才稱(chēng)為“征聘”，由公卿郡守選拔任用屬吏稱(chēng)為“辟除”。這種選拔官吏的權(quán)力，基本上掌握在州郡地方長(zhǎng)官的手中。由于官僚們的徇私舞弊，鄉(xiāng)舉失實(shí)，竟出現(xiàn)了“舉秀才，不知書(shū)；察孝廉，父別居”的現(xiàn)象，使中央集權(quán)越來(lái)越得不到真正的人才。到了東漢末期，魏文帝曹丕采納了吏部尚書(shū)陳群的建議，實(shí)行“九品官人法”，即“九品中正制”，由中央官回原籍兼任州、郡“中正”，通過(guò)察訪同郡人士并根據(jù)其德才、家世，評(píng)定為上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九個(gè)等級(jí)，上報(bào)給司徒府，再由司徒府交吏部考核，考核合格者才能授予官職。這一制度在實(shí)施初期多少改變了州郡操縱鄉(xiāng)里舉薦的局面，還能選拔一些較有才能的人，后來(lái)世族門(mén)閥把持“中正”，只按門(mén)第不按德才，九品中正制演變成士族門(mén)閥子弟入官的工具，再加上結(jié)黨營(yíng)私和弄虛作假之風(fēng)盛行，以致后來(lái)造成“高門(mén)華閥有世及之榮，庶姓寒族無(wú)寸進(jìn)之路”的局面。

隋代，文帝廢除了九品中正制，開(kāi)皇七年（公元587年）命“京官五品以上、總官、刺史以志修謹(jǐn)，清平干濟(jì)二科舉人”。大業(yè)二年（公元606年），煬帝始建進(jìn)士科，以“試第”取士，創(chuàng)立了公開(kāi)考試制度，平等競(jìng)爭(zhēng)，把讀書(shū)、應(yīng)考和做官三者緊密結(jié)合起來(lái)，擇優(yōu)選才，在一定程度上為中小地主入仕開(kāi)辟了途徑?？婆e制在前期有一定積極意義，為封建王朝選取了大批人才。隋以分科考試的辦法選拔官員，標(biāo)志著科舉制度的創(chuàng)立。

唐代，科舉制已逐漸完備。科舉分?？坪椭婆e。?？朴啥Y部主持，每年舉行，常設(shè)的科目有秀才、明經(jīng)、進(jìn)士、明法等。在眾多的科目中，進(jìn)士、明經(jīng)兩科尤其受人重視。制舉即特科，是皇帝臨時(shí)下詔定立名目舉行的科考。到了武則天時(shí)又增加了由兵部主持的武舉。武則天還親自主持考試，創(chuàng)立了殿試。不過(guò)唐代考試及第只是取得了做官的資格，還要參加吏部的考試，即“省試”或“釋謁試”，合格者才能授予官職。

宋代，科舉制得到進(jìn)一步的發(fā)展?？婆e考試分州試、省試和殿試三級(jí)。殿試成為定制，殿試后直接授予官職。

明清兩代，則實(shí)行的是多級(jí)考試制度。科考分為童試、鄉(xiāng)試、會(huì)試和殿試。童試是頭一關(guān)，府、州、縣每年考試，考中者為秀才。鄉(xiāng)試是第二關(guān)，三年一次，只有秀才才有資格赴考。應(yīng)試的秀才要在鴿子籠般的地方連考三天，考中者方為舉人。會(huì)試是第三關(guān)，也是三年一次，在京城的禮部舉行。只準(zhǔn)許舉人應(yīng)試，考中者為貢士。最后一關(guān)，才是殿試。清代殿試處是在紫禁城的保和殿，由皇帝親自主考，從貢士中選拔進(jìn)士。錄取分為三甲：一甲三名，賜進(jìn)士及第，頭名為狀元，二名為榜眼，三名為探花；二甲賜進(jìn)士出身；三甲賜同進(jìn)士出身。殿試，有時(shí)還開(kāi)恩科、特科，如康熙、乾隆時(shí)曾開(kāi)博學(xué)鴻詞科。由于三年才舉行一次會(huì)試和殿試，所以三年才能考出一個(gè)狀元。

科舉制雖有自身的缺陷，尤其在后期禁錮了知識(shí)分子的思想，摧殘了大量的人才，但它延續(xù)了1300多年，是我國(guó)古代官吏選拔的主要制度，其積極作用是深遠(yuǎn)的?？婆e制不需薦舉，直接報(bào)名，公開(kāi)考試，公平競(jìng)爭(zhēng)，層層挑選，擇優(yōu)錄取。把讀書(shū)、考試、做官緊密結(jié)合在一起，打破了原來(lái)世卿舉薦制的混亂局面，加強(qiáng)了中央集權(quán)，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。

二、歷代官吏的政績(jī)考核制度

為了選用人才，穩(wěn)固江山社稷，歷代的統(tǒng)治者對(duì)官吏的政績(jī)考核制度都在不斷完善，逐步走向成熟化、制度化。

夏朝時(shí)，“三載考功，五年政定”。

商朝時(shí)，商湯創(chuàng)立了“三有宅考績(jī)法”，職官就任三年一大考。

西周時(shí)，對(duì)京官的考核包括6條標(biāo)準(zhǔn)：“廉能、廉政、廉善、廉辯、廉法、廉敬”。對(duì)地方官的考核，主要以墾田賦稅、刑罰治安、財(cái)政支出、戶(hù)口多少等考核官吏，一般在年終進(jìn)行。

秦代時(shí)，制定了《課律》等法令，對(duì)官吏的考核主要從兩方面進(jìn)行：一是以“五善五失”的標(biāo)準(zhǔn)考核品德；二是考核官員的政績(jī)。主要內(nèi)容是治民、勸功、決訟、檢奸、勸民農(nóng)桑、拯救乏絕等，較戰(zhàn)國(guó)時(shí)更全面更細(xì)化。

漢代，考核制度進(jìn)一步完備。由丞相和御史大夫所在的兩部門(mén)掌管，一是中央課郡，郡課縣，縣課鄉(xiāng)、里、亭，這是從中央到地方的系統(tǒng)；二是由卿令或各部門(mén)主官各課其屬吏。東漢，以太尉、司徒、司空三公輔政，分掌軍政、民政和官員的考核。另一方面，從西漢后期發(fā)展起來(lái)的尚書(shū)臺(tái)勢(shì)權(quán)加重，掌握全國(guó)州郡的考課。

三國(guó)兩晉南北朝時(shí)期，考核對(duì)象從地方官吏擴(kuò)展到中央百官。

隋唐時(shí)代，考核制度臻于規(guī)范化、制度化，從形式到內(nèi)容、程序都趨于完備。出現(xiàn)了中國(guó)古代第一個(gè)吏部所屬的考功司，考功司設(shè)有考功郎中、考功員外郎等，“掌內(nèi)外文武之考課”。唐朝時(shí)每年舉行一次小考，每隔四年舉行一次大考，考核標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)流官按“四善二十七最”，“四善”主要是品德方面的標(biāo)準(zhǔn)，“二十七最”是根據(jù)不同部門(mén)情況制定的具體標(biāo)準(zhǔn)，考核結(jié)果分上中下三級(jí)九等，對(duì)流外官考核按行、能、功、過(guò)分為四等。

到了宋代，由審官院負(fù)責(zé)京官的考核，地方各級(jí)官員由考課院考核，考核結(jié)果分上、中、下三等。

元代，考課采用五事三等考課升殿法，五事包括：戶(hù)口增、田野辟、訴訟簡(jiǎn)、賦稅平、盜賊息。五條盡備為上選，三事為中選，二事為下選。

明代，考核分“考滿”和“考察”兩種?！翱紳M”是在官員任期內(nèi)定期舉行的考核，具體規(guī)定是，任滿三年的考核叫初考，六年叫再考，九年叫通考，考核結(jié)果分稱(chēng)職、平常、不稱(chēng)職三個(gè)等級(jí)?！翱疾臁笔遣徽摴賳T的任期，對(duì)所有官吏定期進(jìn)行的考核，分“京察”和“外察”?！熬┎臁笔轻槍?duì)京官，六年一次?！巴獠臁庇纸小按笥?jì)”，是針對(duì)京城以外的地方官員?！翱疾臁敝饕幚戆藗€(gè)方面的問(wèn)題，即“八法”：貪、酷、浮躁、不及、老、病、罷軟、不謹(jǐn)。

清代，沿襲了明代考核法，但把“考滿”改為一年一次，三年為滿。對(duì)“考察”做出了“四格八法”的規(guī)定?！八母瘛笔遣拧⑹?、政、年?！鞍朔ā迸c明代相同，凡屬“八法”者按規(guī)章黜免或降官職。

中國(guó)古代的統(tǒng)治者為了穩(wěn)固江山社稷，不斷完善官吏的考核制度。以明確的法律法規(guī)、健全的機(jī)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)官吏的考核任用，在一定程度上促進(jìn)了歷史的發(fā)展。以史為鑒，我們要吸收古人的考核官吏制度的精華。當(dāng)今我國(guó)的人事制度的改革，在對(duì)公務(wù)員的考核任用過(guò)程中，應(yīng)該逐步健全法制，進(jìn)一步完善我國(guó)的人事制度，推進(jìn)我國(guó)的政治文明建設(shè)。

三、歷代任官的回避制度

任職回避是中國(guó)古代行政立法的重要內(nèi)容，為了避免官員的徇私舞弊，自東漢后實(shí)行回避制度。

東漢，實(shí)行“三互法”，基本精神是本地人不得為本地長(zhǎng)官，婚姻之家不得相互監(jiān)臨。漢代還規(guī)定兄弟子侄及有婚姻戚屬關(guān)系的，不得在一個(gè)部門(mén)或地區(qū)為官，如果選在一個(gè)部門(mén)或地區(qū)為官，其中一人要申明回避。

唐代，不僅規(guī)定官員不能在本籍任職，而且不許在本籍所在的近鄰州縣任官。唐朝還規(guī)定，凡職責(zé)相連或監(jiān)臨檢察的官職，親族之間要回避，如宰相之子不能任諫官，兄弟不可在同省任職等。

明代，進(jìn)一步健全了回避制度，包括籍貫回避、親屬回避、聽(tīng)訴回避等。明洪武元年（1368年）規(guī)定：在兩京，其父兄伯叔擔(dān)任行政主管者，其弟男子侄不得擔(dān)任監(jiān)察之官；內(nèi)外主管衙門(mén)及所屬衙門(mén)中有系父子、兄弟、叔侄關(guān)系者，要回避；回避的原則是依官階以低就貴。

清代，對(duì)任官的回避規(guī)定更為嚴(yán)格，如明確規(guī)定不能在原籍周?chē)?00里內(nèi)為官。把任職回避的范圍擴(kuò)大到了祖孫關(guān)系、姐妹關(guān)系和姻親關(guān)系，“京師中央各部、院尚書(shū)、侍郎以下，至翻譯滿語(yǔ)文的筆貼式以上，有嫡親祖孫、父子、伯叔、兄弟之關(guān)系者，不得同時(shí)在同一衙署供職。乾隆五十八年（1793年）規(guī)定：“母親之父及兄弟，妻之父及兄弟，女婿、親姐妹之子，都不得在同一衙門(mén)內(nèi)為上下隸屬之職?！?/p>

任官的回避制度雖說(shuō)從東漢開(kāi)始實(shí)行，歷代君王對(duì)回避制度都很重視，嚴(yán)格以法令來(lái)促進(jìn)回避制度的實(shí)施，有效地遏制官員間的徇私舞弊，加強(qiáng)了官吏的管理，有利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。這對(duì)我們今天的公務(wù)員制度，以及司法實(shí)踐都有一定的借鑒作用。

王安石變法插畫(huà)

四、歷代官吏的廉政制度

早在夏朝時(shí)，統(tǒng)治者就有所謂“夙夜惟寅，直哉惟清”的廉政思想。

西周，在選拔官吏時(shí)吸取了夏商亡國(guó)的教訓(xùn)，特別強(qiáng)調(diào)道德品行，以“六德”(知、仁、圣、義、中、和)與“六行”(孝、友、睦、姻、任、恤)作為選拔官吏的標(biāo)準(zhǔn)。西周時(shí)，對(duì)官吏的考核有五大過(guò)罪的要懲處，其中就包括帷貨(接受賄賂)、帷來(lái)(接受請(qǐng)托，貪贓枉法)。春秋時(shí)，管仲把禮、義、廉、恥視為維系國(guó)家的四大繩索，并強(qiáng)調(diào)“清潔于貨”是設(shè)置官吏的重要條件。

秦代，雖然在國(guó)家治理上反對(duì)“禮治”“獨(dú)任法治”，但仍重視對(duì)官員道德素質(zhì)的培養(yǎng)教育。

漢代，隨著儒家思想占統(tǒng)治地位，禮義道德教化也被置于治國(guó)的首位。漢代察舉制的一個(gè)重要科目就是孝廉。察舉制的主要標(biāo)準(zhǔn)為“四科取士”和“光祿四行”?！八目迫∈俊睘椤耙辉坏滦懈呙?，志節(jié)清白；二曰學(xué)通行修，經(jīng)中博士；三曰明達(dá)法令……四曰剛毅多略……皆有孝悌廉公之行”?！肮獾撍男小笔恰百|(zhì)樸、敦厚、遜讓、節(jié)儉”。漢代對(duì)官吏貪污處罰甚嚴(yán)，三代不能為官。

魏晉南北朝時(shí)期，選官雖重門(mén)第，但也規(guī)定選官要“潔身勞廉”。曹魏時(shí)，針對(duì)官吏貪污成風(fēng)的現(xiàn)象，設(shè)立了“清賕律”和“償贓律”。“清賕律”規(guī)定官吏凡收受賄賂者視情節(jié)輕重分別給以徒、流、死的處罰?！皟斱E律”規(guī)定凡官吏中有受贓毀法者，一律給予嚴(yán)懲，所有贓物均收歸官府。

唐代，統(tǒng)治者更加強(qiáng)調(diào)德禮在治國(guó)中的作用。唐朝科舉考試主要從身、言、書(shū)、判四方面進(jìn)行，若“四事皆可稱(chēng)，則先以德行，德行均以才，才均以勞”。唐高宗時(shí)，頒布了《唐律疏義》，為懲治貪污犯罪提供了法律保證。

宋代，在唐律基礎(chǔ)上對(duì)貪污防范更嚴(yán)密，懲處更嚴(yán)厲。另外，宋神宗時(shí)期在任用王安石進(jìn)行變法的過(guò)程中，就明確提出了設(shè)立“明法科”，培養(yǎng)執(zhí)法官吏。

元代，對(duì)居官“清慎公勤，政績(jī)召著”者提拔；對(duì)“廢公營(yíng)私，貪污敗事”諸人，陳告得實(shí)，則依條斷罪。

明代，明太祖朱元璋，是一位以重典治國(guó)、治官著稱(chēng)的皇帝。在察舉賢才時(shí)，“以德為本，而文藝次之”。對(duì)為官“廉能著稱(chēng)，治行超卓”者皇帝要親自召見(jiàn)，重賜嘉獎(jiǎng)，破格任用?！皩?duì)貪污輕者削官為民，重者依法懲辦。凡守令貪酷者，許民赴京陳訴，贓至六十兩以上者，梟首出眾，仍剝皮實(shí)革……官府公坐旁，各懸一剝皮實(shí)革之袋，使觸目驚心”。清代《大清律例》規(guī)定，根據(jù)官員貪贓受賄數(shù)量多少或斬、絞，或進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，或解職罷官，永不敘用。

歷代君王在治國(guó)實(shí)踐中把對(duì)官員的培養(yǎng)教育和廉政放在十分突出的地位，試圖通過(guò)道德教化使官員遠(yuǎn)惡近善，并注重實(shí)施廉政措施，獎(jiǎng)廉懲貪，遏制腐敗，從而達(dá)到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。今天我們也要借鑒古人對(duì)官員的素質(zhì)和廉政管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)完善各項(xiàng)法律規(guī)章制度，推進(jìn)我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展。

五、完善官吏監(jiān)察制度

秦漢時(shí)期，監(jiān)察制度已初步形成。秦時(shí)，在中央設(shè)御史府，長(zhǎng)官為御史大夫，負(fù)責(zé)監(jiān)察百官，在地方上設(shè)監(jiān)郡御史。漢武帝時(shí)，加強(qiáng)了監(jiān)察制度，除在中央設(shè)御史大夫外，又設(shè)丞相司直和司隸校尉為中央監(jiān)察官，這三者互不統(tǒng)屬，“職在典軍師、外部諸君，無(wú)所不糾，封侯、外戚、三公以外無(wú)尊卑”。地方上創(chuàng)立了刺史制度，將全國(guó)劃分為十三州部，每州為一個(gè)監(jiān)察區(qū)，各設(shè)一刺史，刺史級(jí)別不高，但代表中央可監(jiān)察地方二千石長(zhǎng)吏。東漢時(shí)，御史府改稱(chēng)御史臺(tái)，屬少府，地位提高，權(quán)力加重。秦漢時(shí)期給事中與諫議大夫等言官也已出現(xiàn)。

魏晉南北朝時(shí)期，監(jiān)察制度得到發(fā)展。御史臺(tái)脫離少府，直接受命于皇帝，成為完全獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。廢除了司隸校尉，監(jiān)察機(jī)構(gòu)初步統(tǒng)一。諫官系統(tǒng)走向規(guī)范化、系統(tǒng)化，有了自己獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——集書(shū)省或門(mén)下省。

隋唐時(shí)期，監(jiān)察制度趨向成熟。隋朝，設(shè)御史臺(tái)、司隸臺(tái)、謁者臺(tái)，分別負(fù)責(zé)內(nèi)外監(jiān)察。唐朝，在御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院，三院分工明確，互相配合，地方上設(shè)十道(后增至十五道)監(jiān)察區(qū)，由察院的監(jiān)察御史巡回按察，形成嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)。諫官組織分隸中書(shū)和門(mén)下兩省，負(fù)責(zé)規(guī)諫皇帝，形成臺(tái)諫并立的局面。

宋元時(shí)期，監(jiān)察制度得到強(qiáng)化。宋朝，中央設(shè)諫院，臺(tái)諫職權(quán)相混，趨向合一，地方上設(shè)通判，監(jiān)察地方官吏，直屬皇帝。元朝時(shí)，中央設(shè)御史臺(tái)，取消諫院，臺(tái)諫合一。在地方上設(shè)立了行御史臺(tái)，行御史臺(tái)作為御史臺(tái)的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)轄二十二道監(jiān)察區(qū)，每道設(shè)肅政廉訪使(提刑按察司)，常駐地方，監(jiān)察地方官吏，從而使中央和地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)渾然一體。

明清時(shí)期，監(jiān)察制度更加嚴(yán)密。明朝，把御史臺(tái)改為都察院。設(shè)六科給事中，成為六部專(zhuān)門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，直接受皇帝統(tǒng)制，科道并立。地方上設(shè)十三道巡按御史和各省提刑按察使司，同時(shí)設(shè)督撫，形成地方三重監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。清朝，將六科給事中并入都察院，科道合一，地方上基本沿用明制。至此，我國(guó)古代的監(jiān)察系統(tǒng)達(dá)到空前統(tǒng)一和嚴(yán)密。

縱觀中國(guó)古代的監(jiān)察制度，它有以下特點(diǎn)：一是監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立，體系嚴(yán)密。御史臺(tái)逐步成為獨(dú)立的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)一般不受地方控制，監(jiān)察機(jī)構(gòu)和最終監(jiān)察權(quán)由皇帝直接控制，便于監(jiān)察機(jī)關(guān)排除干擾，提高監(jiān)察效率。監(jiān)察系統(tǒng)由上而下呈放射狀散布，縱橫交錯(cuò)，形成嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。二是“人眾秩卑職廣權(quán)重位顯”，指監(jiān)察人員數(shù)量多，中央監(jiān)察官員官高位顯，地方監(jiān)察官品級(jí)低，一般為七品，但代表皇帝和朝廷進(jìn)行監(jiān)察，職權(quán)范圍廣，權(quán)位重，以小制大，以?xún)?nèi)制外。這樣就能保證監(jiān)察官員無(wú)所顧忌，不畏權(quán)貴，行使監(jiān)察、懲處大權(quán)。

綜上所述，中國(guó)古代官吏管理的成功經(jīng)驗(yàn)是我國(guó)行政立法的重要組成部分，在歷史上發(fā)揮了積極作用，有利于選賢任能、黜惡揚(yáng)善、遏制腐敗、改善吏治、提高官吏的為政素質(zhì)，從而保證了國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的發(fā)展，鞏固和發(fā)展了我國(guó)統(tǒng)一的多民族的國(guó)家。在當(dāng)今的社會(huì)主義法制建設(shè)中，我們應(yīng)該借鑒其合理內(nèi)核，加強(qiáng)自身建設(shè)，推動(dòng)我國(guó)人事管理制度逐步走向現(xiàn)代化、法制化。

（作者單位：河南博物院）

[責(zé)任編輯 秦秀林]