范雪華

推廣PPP模式 打造新增長(zhǎng)極

范雪華

十八屆五中全會(huì)提出，必須把創(chuàng)新放在發(fā)展全局的核心位置，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。貫徹實(shí)施這一發(fā)展戰(zhàn)略，推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式，匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)新供給，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需，化解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行矛盾，打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

所謂PPP模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特殊經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，得到最優(yōu)的投資回報(bào)及社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政或資源的價(jià)值最大化。推廣運(yùn)用PPP模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革舉措，是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要途徑，是提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率的重要保證。

制約因素

目前規(guī)范運(yùn)用PPP模式，存在法律政策、融資機(jī)制、運(yùn)行管理、監(jiān)管評(píng)估、機(jī)構(gòu)人才等多方面的制約因素：

法律政策制度不完備。當(dāng)前PPP相關(guān)規(guī)定，主要依據(jù)各部委和地方政府法規(guī)，尚缺乏完整的PPP法律體系。PPP實(shí)踐中存在因法律法規(guī)修訂、頒布，或不同職能部門、不同制度規(guī)定不配套、不銜接甚至相互矛盾的情形，導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)造成不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。PPP項(xiàng)目運(yùn)作，如何避免制度摩擦，真正體現(xiàn)公平、共贏、優(yōu)質(zhì)、高效原則，充分發(fā)揮政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等政府采購(gòu)政策功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，亟需完善PPP運(yùn)作的法律規(guī)范。

融資機(jī)制不健全?，F(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)PPP項(xiàng)目融資的要求，如以參考應(yīng)收賬款相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)質(zhì)押融資，金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可度不高，以項(xiàng)目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流歸還貸款的項(xiàng)目融資方式現(xiàn)階段缺乏可操作性?，F(xiàn)行項(xiàng)目融資仍局限于信用貸款，缺乏多樣化手段和廣泛的中長(zhǎng)期資金來(lái)源，無(wú)法發(fā)揮PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)隔離的優(yōu)勢(shì)，不利于吸引社會(huì)資本參與。同時(shí)財(cái)稅制度不匹配，支持力度不夠。

運(yùn)作方式不規(guī)范。政府決策周期長(zhǎng)，審批程序不規(guī)范，根據(jù)市場(chǎng)變化作適應(yīng)性調(diào)整反應(yīng)慢；運(yùn)作流程不完善，標(biāo)準(zhǔn)化程度低；市場(chǎng)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估能力不強(qiáng)；思維模式固化，相關(guān)部門在規(guī)劃、項(xiàng)目立項(xiàng)等方面，形成了固化的行業(yè)運(yùn)作思路和習(xí)慣，缺乏創(chuàng)新意識(shí)和工作協(xié)調(diào)機(jī)制；招投標(biāo)活動(dòng)存在串標(biāo)、圍標(biāo)等現(xiàn)象，影響公正、公平；政府部門對(duì)運(yùn)用PPP模式認(rèn)知不一、重視程度不夠、監(jiān)管不力，存在權(quán)責(zé)不清、效率低下等問(wèn)題。

缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才支撐。PPP項(xiàng)目方案編制及項(xiàng)目在執(zhí)行中涉及項(xiàng)目范圍、風(fēng)險(xiǎn)分配、運(yùn)行方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購(gòu)方式等多方面內(nèi)容。要符合規(guī)范操作，一是項(xiàng)目運(yùn)作缺乏法律、金融、管理等方面人才；二是第三方中介機(jī)構(gòu)數(shù)量少，不適應(yīng)提供項(xiàng)目評(píng)估、技術(shù)咨詢、科學(xué)測(cè)算、項(xiàng)目建造運(yùn)營(yíng)和預(yù)期收益，制定可控的價(jià)格調(diào)整預(yù)案，及參與后續(xù)運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程跟蹤審計(jì)等方面的需求；三是地方政府和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)且具備項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的人員，在方案制定上往往存在疏漏，在項(xiàng)目談判中難以與社會(huì)資本特別是境外資本在同一平臺(tái)上對(duì)話。

對(duì)策建議

建立統(tǒng)一高效的PPP管理機(jī)制。一是建立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。建立由財(cái)政、發(fā)改部門牽頭，國(guó)土、規(guī)劃、住建、交通、環(huán)保、衛(wèi)生、民政等職能部門參與的PPP協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)PPP服務(wù)監(jiān)管辦公室，使用行政編制，依法賦予行政執(zhí)法職能，從發(fā)改、財(cái)政等部門抽調(diào)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面業(yè)務(wù)骨干組成。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審議PPP模式相關(guān)的地方性法規(guī)、重大規(guī)劃、政策，對(duì)重大問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策，PPP服務(wù)辦公室承擔(dān)規(guī)劃指導(dǎo)、政策制定、項(xiàng)目篩選、信息發(fā)布、融資協(xié)調(diào)、合同管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等全程服務(wù)和監(jiān)管等職能。二是明確部門職責(zé)分工，發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的可研方案、合作方式、合作方進(jìn)行審查，財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目的資金使用計(jì)劃進(jìn)行審查，國(guó)土、環(huán)保對(duì)項(xiàng)目的各項(xiàng)條件是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。

切實(shí)做好頂層設(shè)計(jì)。PPP制度設(shè)計(jì)是綜合改革，涉及行政體制、財(cái)政體制、投融資體制和公共產(chǎn)品供給管理體制等改革。推進(jìn)綜合改革，除以法治文化、市場(chǎng)規(guī)則、契約精神、合作共贏理念引領(lǐng)外，還要加快法律法規(guī)體系建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，搭建運(yùn)行PPP模式的相關(guān)平臺(tái)，加快完善投融資機(jī)制。并且在政績(jī)考核體系中，把吸引社會(huì)資本作為重要的考核指標(biāo)，以推動(dòng)各級(jí)政府積極推廣運(yùn)用PPP模式。

審慎把握PPP運(yùn)作的重點(diǎn)。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行PPP項(xiàng)目方案審核，充分考慮PPP項(xiàng)目的全壽命周期特點(diǎn)，審視方案的預(yù)見(jiàn)性、前瞻性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及解決機(jī)制，投資者的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、實(shí)力及創(chuàng)新能力。注重資本結(jié)構(gòu)和投入模式選擇，合理安排資本結(jié)構(gòu)，盡量保證各參與方利益。注重PPP項(xiàng)目篩選，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、投資規(guī)模相對(duì)較大、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、有一定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。強(qiáng)化項(xiàng)目評(píng)估，要開展項(xiàng)目的物有所值的評(píng)估、財(cái)政可承受力評(píng)估、環(huán)境效益和社會(huì)效益的評(píng)估，對(duì)項(xiàng)目全壽命周期政府支出成本現(xiàn)值進(jìn)行比較分析，確保財(cái)政的中長(zhǎng)期可持續(xù)性。注重項(xiàng)目實(shí)施方案編制與審批，優(yōu)化項(xiàng)目執(zhí)行，并依據(jù)PPP通行規(guī)則—“物有所值”評(píng)估結(jié)果，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)和政府補(bǔ)貼機(jī)制。

建立風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。一是建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。PPP項(xiàng)目參與者對(duì)哪種風(fēng)險(xiǎn)控制力最強(qiáng)，就應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)控制哪種風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)項(xiàng)目未來(lái)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。政府部門或者委托的第三方對(duì)合同的監(jiān)管，要盡早發(fā)現(xiàn)合同履行中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)采取措施進(jìn)行矯正或補(bǔ)救。二是改革財(cái)政預(yù)算管理方式，從財(cái)政單一年度預(yù)算收支管理向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是加強(qiáng)對(duì)融資公司平臺(tái)的監(jiān)管，做好融資平臺(tái)公司向PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險(xiǎn)控制。

完善監(jiān)管制度。一是建立多部門全程監(jiān)管機(jī)制。重點(diǎn)做好項(xiàng)目立項(xiàng)和特許經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入監(jiān)管、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的績(jī)效監(jiān)管，包括質(zhì)量、價(jià)格、服務(wù)水平和財(cái)務(wù)等方面的監(jiān)管。發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)等部門要依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)管，通過(guò)準(zhǔn)入監(jiān)管剔除不能實(shí)現(xiàn)物有所值的PPP項(xiàng)目方案和特許經(jīng)營(yíng)者，以提高效率；實(shí)行績(jī)效監(jiān)管，解決市場(chǎng)失靈、普遍服務(wù)和績(jī)效不符要求等問(wèn)題，以保護(hù)公眾利益。二是委托中介機(jī)構(gòu)開展建設(shè)全過(guò)程、運(yùn)營(yíng)收支全過(guò)程的跟蹤審計(jì)；引入政府采購(gòu)信用擔(dān)保，通過(guò)擔(dān)保機(jī)構(gòu)第三方監(jiān)管彌補(bǔ)行政監(jiān)管的不足。三是強(qiáng)化對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。重點(diǎn)建立健全政府信用約束機(jī)制和對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管機(jī)制，防止政府換屆或人事調(diào)整等原因出現(xiàn)失信違約行為，保持政策的連續(xù)性和透明性，同時(shí)要明確合同救濟(jì)規(guī)則，對(duì)政府特權(quán)進(jìn)行規(guī)制；結(jié)合財(cái)稅制度改革建立中長(zhǎng)期預(yù)算機(jī)制，以保證政府按協(xié)議付費(fèi)；通過(guò)信息公開，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和政府履約能力的監(jiān)管。對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管，著重是解決權(quán)力尋租、利益輸送等腐敗問(wèn)題。

積極穩(wěn)妥運(yùn)用PPP模式。一是建立全省PPP項(xiàng)目貯備庫(kù)。二是擇優(yōu)選擇成熟度高、示范性強(qiáng)的PPP項(xiàng)目穩(wěn)健開展試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。三是建立考核制度，保證PPP項(xiàng)目的全壽命期內(nèi)政府監(jiān)管不缺位。四是加強(qiáng)第三方經(jīng)濟(jì)、技術(shù)咨詢服務(wù)等中介機(jī)構(gòu)培育和人才培養(yǎng)。五是積極發(fā)揮招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)的參謀、代理、服務(wù)、監(jiān)管等方面的作用。

作者單位：杭州市公共資源交易中心