山東大學(xué)審計(jì)處 王玉蓮

高校債務(wù)成因及化債相關(guān)問(wèn)題分析

山東大學(xué)審計(jì)處 王玉蓮

因高校擴(kuò)招和教育部評(píng)估等原因引起的高校大規(guī)模基建建設(shè)，使高校債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。2010年，財(cái)政部、教育部出臺(tái)高校化債政策，隨后地方政府根據(jù)此文件也制定了適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的化債政策，以2009年末銀行貸款余額鎖定高校債務(wù)?；瘋叩膶?shí)施表明高校仍為債務(wù)償還的主體，政府部門在采取一系列支持措施的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)高校的債務(wù)管理控制。為了爭(zhēng)取到政府的化債獎(jiǎng)勵(lì)資金，很多高校采取了一些非常規(guī)手段自籌資金化解債務(wù)，但是又帶來(lái)了新的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；并且，政府嚴(yán)控高校新的建設(shè)項(xiàng)目也帶來(lái)了一些問(wèn)題。本文通過(guò)分析高校債務(wù)成因、高?；瘋^(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)分析政策本身帶來(lái)的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

高等教育 政府化債 債務(wù)

表1 國(guó)家財(cái)政教育支出占GDP的比例 （單位：億元）

1 債務(wù)成因分析

1.1 教育投入不足與擴(kuò)招導(dǎo)致資金需求強(qiáng)烈

1993年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明確提出，到20世紀(jì)末，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重要達(dá)到4%，從表1數(shù)據(jù)可以看出，2012年我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占當(dāng)年GDP比例首次達(dá)到4%。1998年，黨中央、國(guó)務(wù)院作出了加快發(fā)展高等教育的重大決策，1999年開(kāi)始的高等學(xué)校大規(guī)模擴(kuò)招，使我國(guó)高等教育步入大眾化發(fā)展階段。全國(guó)普通高校本?？普猩藬?shù)由1998年的108.4萬(wàn)人增加到2012年的688.83萬(wàn)人（從表2可以看出招生人數(shù)增長(zhǎng)率和國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率的對(duì)比關(guān)系），普通高校本?？圃谛W(xué)生由340.88萬(wàn)人增加到2391.32萬(wàn)人。為滿足擴(kuò)招后改善辦學(xué)條件的需要，在財(cái)政沒(méi)有增加相應(yīng)基建投資撥款的情況下，一些高校開(kāi)始了大規(guī)模建設(shè)。

高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)當(dāng)成為資金的主要供給者。在現(xiàn)行的體制下，高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)約90%是依靠財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，政府與高校管理者之間是委托——代理關(guān)系。在委托代理機(jī)制下，高校管理層作為代理人，按照委托人——政府的要求管理和經(jīng)營(yíng)高校，最主要履行的是受托責(zé)任。政府作為委托人沒(méi)有完全履行出資義務(wù)，卻又要求高校不斷擴(kuò)招，而高校不得不按要求擴(kuò)招。而擴(kuò)招帶來(lái)的是學(xué)校用于基本辦學(xué)條件的大量需求沒(méi)有資金來(lái)源，只得靠舉債來(lái)解決。因此，政府應(yīng)該為解決高校大部分債務(wù)承擔(dān)主要責(zé)任。同時(shí)，在缺乏監(jiān)督與制衡機(jī)制的條件下，代理人往往會(huì)選擇更有利于自身利益實(shí)現(xiàn)的行為，從而損害委托人的利益。因而導(dǎo)致高校不計(jì)后果地盲目增加債務(wù)規(guī)模。

1.2 教育部高校教學(xué)評(píng)估推動(dòng)高校舉債升級(jí)

2004年，教育部印發(fā)《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)（試行）》（教發(fā)〔2004〕2號(hào)），建立了每五年一輪的高校教學(xué)評(píng)估制度，每年發(fā)布一次全國(guó)高校教學(xué)基本狀態(tài)的相關(guān)數(shù)據(jù)，評(píng)估制度出發(fā)點(diǎn)在于推動(dòng)我國(guó)高校建設(shè)，但其實(shí)質(zhì)上直接推動(dòng)了我國(guó)高校的負(fù)債。特別是自高校管理體制改革以來(lái)，大部分高校由地方政府管理，地方政府的財(cái)政壓力增加，在地方財(cái)力緊張的省份尤其如此，使得高校對(duì)銀行貸款更加依賴。

自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)在高等教育資源配置中采取了向重點(diǎn)高校傾斜的政策，而普通高校、成人高校得不到資金傾斜，形成了窮則愈窮、富則愈富的馬太效應(yīng)。而教育部的本科教學(xué)評(píng)估對(duì)全國(guó)所有大學(xué)使用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)費(fèi)的差距迫使學(xué)校為達(dá)標(biāo)只有舉債。評(píng)估指標(biāo)中對(duì)基本辦學(xué)條件指標(biāo)有了限制招生的規(guī)定。檢測(cè)辦學(xué)條件中對(duì)生均占地面積（最低54平米）、生均宿舍面積、生均教學(xué)行政用房等有了明確合格評(píng)估要求，一些高校舉債投入大量資金建設(shè)新校區(qū)，因此背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

1.3 產(chǎn)權(quán)不明晰造成高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)責(zé)任主體

根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”高等學(xué)校作為事業(yè)單位，一般是由國(guó)家舉辦的，高等學(xué)校并不享有完全的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)支配權(quán)，政府是公立高校的實(shí)際和最終所有者。高校對(duì)政府有著絕對(duì)的依賴性，當(dāng)高校無(wú)力償還其債務(wù)時(shí)，政府必然承擔(dān)起其債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，這種法人主體不需承擔(dān)還款責(zé)任而導(dǎo)致的結(jié)果是高校的盲目擴(kuò)張建設(shè)，因而加劇了高校債務(wù)危機(jī)。

表2 全國(guó)普通高校招生人數(shù)及財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)變化情況

2 地方高?；瘋跋嚓P(guān)問(wèn)題分析

2010年，財(cái)政部、教育部下發(fā)《財(cái)政部 教育部關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見(jiàn)》，旨在全面化解高校債務(wù)。地方政府根據(jù)此文件也制定了適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的化債政策，如：以2009年末銀行貸款余額鎖定高校債務(wù)，規(guī)定了財(cái)政對(duì)化解債務(wù)按照比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；加強(qiáng)對(duì)高校銀行貸款余額的監(jiān)督；嚴(yán)格高校銀行新增貸款的審批，貸款余額不能超過(guò)上年鎖定的銀行貸款余額，如有反彈，將會(huì)采取停止其化債專項(xiàng)撥款、收回各項(xiàng)化債獎(jiǎng)勵(lì)等。這種化債政策表明，高校仍為債務(wù)償還的主體，政府部門在采取加大化債獎(jiǎng)勵(lì)資金、爭(zhēng)取中央化債獎(jiǎng)勵(lì)資金等措施幫助高?；鈧鶆?wù)的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)高校的債務(wù)管理，嚴(yán)格控制高校債務(wù)規(guī)模。為了爭(zhēng)取到政府的化債獎(jiǎng)勵(lì)資金，很多高校采取了一些非常規(guī)手段自籌資金化解債務(wù)，又帶來(lái)了新的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；并且政府嚴(yán)控高校新的建設(shè)項(xiàng)目也帶來(lái)了一系列問(wèn)題。

2.1 化債沒(méi)有充分考慮各類高校的實(shí)際情況，造成校際間化債程度不夠均衡

化債獎(jiǎng)勵(lì)政策助強(qiáng)校力度更大，在校生規(guī)模大、學(xué)校創(chuàng)收好的高校還款能力強(qiáng)，但是根據(jù)規(guī)定獲得的獎(jiǎng)勵(lì)越多，而對(duì)那些招生規(guī)模小、創(chuàng)收能力差的弱高校來(lái)說(shuō)，想要爭(zhēng)取更多的化債獎(jiǎng)勵(lì)資金難上加難。因?yàn)槿醺咝Ｊ杖氡P子小，就是再努力，用自籌資金歸還貸款的能力仍然不足，減少銀行貸款的幅度有限，所以爭(zhēng)取到的獎(jiǎng)勵(lì)少。高校經(jīng)費(fèi)的緊張促使隱性債務(wù)顯性化，加劇了高校各種問(wèn)題和矛盾的突顯。以上種種造成校際間化債不均衡。

2.2 一刀切式地控制高校建設(shè)不利于學(xué)校正常發(fā)展

地方政府出臺(tái)政策控制高校銀行貸款，如山東省教育廳下發(fā)《關(guān)于建立山東省公辦普通高等學(xué)校銀行貸款審批制度的通知》，江蘇省教育廳出臺(tái)《省屬高校基本建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合審批辦法》、《省屬高?；窘ㄔO(shè)借貸款聯(lián)合審核辦法》等，要求高校在化債期間不得新增銀行貸款余額、不得將貸款用于日常運(yùn)行和人員經(jīng)費(fèi)支出。這種“一刀切”控制高校銀行貸款的做法不利于學(xué)校正常發(fā)展，特別是對(duì)于后續(xù)建設(shè)任務(wù)重的高校影響較大。一是部分高校為爭(zhēng)取財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金竭力自籌資金償還銀行貸款，而在建項(xiàng)目尚需資金后續(xù)支持，校區(qū)規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2.3 針對(duì)銀行貸款的化債政策逼迫高校高成本融資

政府對(duì)高校的化債范圍僅針對(duì)銀行貸款，雖然地方利用各類化債資金降低了高校的銀行貸款余額，但其他方式形成的債務(wù)如融資租賃、集資等債務(wù)余額明顯上升。在2013年化債獎(jiǎng)勵(lì)政策結(jié)束后，由于缺乏政府支持、自籌化債資金較少，將面臨更大的還債壓力。高校為建設(shè)新校區(qū)多數(shù)向教職工集資，年利率普遍高于同期定期銀行存款利率，而融資租賃的形式都是售后回租方式，承租成本明顯高于銀行貸款利率，增加了財(cái)務(wù)費(fèi)用。

2.4 售后回租的融資方式缺乏法規(guī)監(jiān)管

高校售后回租業(yè)務(wù)缺乏有效監(jiān)管，存在國(guó)有資產(chǎn)流失隱患。售后回租業(yè)務(wù)屬于類信貸業(yè)務(wù)，即承租人與租賃公司簽訂所有權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議將自有物品出售給租賃公司取得融資，隨即租回并按期交納租金的方式歸還。出租人只有處分權(quán)，其他占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)三個(gè)權(quán)利屬于承租人。售后回租業(yè)務(wù)中不存在實(shí)物交割，其目的是融資而非融物。目前，地方政府對(duì)高校的設(shè)備資產(chǎn)在承租資產(chǎn)的范圍、評(píng)估、租金比例、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等方面沒(méi)有具體的規(guī)定。當(dāng)高校面臨較大的償債壓力，自身創(chuàng)收能力不足，還債來(lái)源主要依靠教育收費(fèi)時(shí)，由于售后回租資產(chǎn)的處分權(quán)歸屬出租方，一旦出現(xiàn)無(wú)法按期支付租金的情況，承租資產(chǎn)將面臨國(guó)有資產(chǎn)流失的隱患。特別是個(gè)別高校選擇了中外合資企業(yè)，損失風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步加大。

2.5 高校遷建土地置換政策無(wú)法落實(shí)

高校作為債務(wù)主體，可以用老校區(qū)置換所得收益化解債務(wù)。但受制于國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策和地理位置的影響，高校置換老校區(qū)并非完全順利，置換收益難以達(dá)到高校的預(yù)期目標(biāo)。地方政府出臺(tái)的政策也不能完全落實(shí)，例如：山東省《關(guān)于大力發(fā)展高等教育的意見(jiàn)》規(guī)定，高校遷建后的舊校址土地，按有關(guān)規(guī)定處置，所得土地收益返還高校用于新校舍建設(shè)；《關(guān)于山東省高等學(xué)校債務(wù)化解工作的實(shí)施意見(jiàn)的通知》中規(guī)定，“各市人民政府負(fù)責(zé)對(duì)高校土地置換實(shí)施優(yōu)惠政策，將土地出讓金全部返還學(xué)校用于債務(wù)化解”。實(shí)際上高校校區(qū)置換的拆遷補(bǔ)償和土地出讓金返還收入約占整個(gè)出讓收入的60%左右。

3 政府化債后期高校債務(wù)化解對(duì)策

3.1 完善高校化債后續(xù)支持政策，確保政策延續(xù)性

財(cái)政部出臺(tái)的對(duì)高校化債政策僅限于2011年和2012年，且僅限于銀行貸款。從政策執(zhí)行情況看，成效顯著，高校的債務(wù)總量和資產(chǎn)負(fù)債率均明顯下降。但由于高校債務(wù)結(jié)構(gòu)不僅僅局限于銀行貸款、部分高校債務(wù)率仍處于較高水平，地方政府應(yīng)進(jìn)一步完善高?；瘋暮罄m(xù)支持政策，如控制消化高校集資，有重點(diǎn)地繼續(xù)延續(xù)化債獎(jiǎng)補(bǔ)政策，出臺(tái)貼息政策等。

3.2 明確各類教育投入標(biāo)準(zhǔn)，確保高校良性運(yùn)轉(zhuǎn)

《中華人民共和國(guó)教育法》規(guī)定，各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的很籠統(tǒng)，沒(méi)有明確具體的指標(biāo)，缺乏有效的控制和監(jiān)管。教育部應(yīng)根據(jù)地方政府實(shí)際財(cái)力狀況，在符合財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%這一基本要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)高校辦學(xué)基礎(chǔ)條件、債務(wù)總量和規(guī)模對(duì)高校進(jìn)行差別化分類，明確生均撥款、生均公用經(jīng)費(fèi)、生均事業(yè)費(fèi)等具體標(biāo)準(zhǔn)，確保高校在逐年消化存量債務(wù)的前提下實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 對(duì)高校的財(cái)務(wù)自主權(quán)加以限制，嚴(yán)控高校作為銀行貸款債務(wù)人的主體資格

教育主管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高校的財(cái)務(wù)監(jiān)督，隨時(shí)監(jiān)控、了解學(xué)校全部資金運(yùn)行情況，如：所有銀行賬戶資金變動(dòng)情況、銀行貸款余額、資產(chǎn)負(fù)債率等財(cái)務(wù)指標(biāo)。財(cái)政部門、教育主管部門和審計(jì)部門實(shí)行聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)高校財(cái)政法規(guī)政策執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)的監(jiān)督檢查，充分利用監(jiān)督檢查結(jié)果，并將其作為預(yù)算撥款和制定相關(guān)政策的重要參考依據(jù)。

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2096-0298（2016）07（b）-164-03