何棣華

農(nóng)村低保制度改革探討

何棣華

我國(guó)農(nóng)村居民最低生活保障制度在保障困難群眾基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面起到了重要作用，但在快速發(fā)展過程中也存在一些問題。認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和反思不足，是完善這項(xiàng)制度的必要環(huán)節(jié)，對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)公平與和諧發(fā)展具有重要意義。

一、“理想類型”是我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度設(shè)計(jì)的初衷

20世紀(jì)末，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成為普遍法則。為了保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制順利運(yùn)行，必須建立與之相配套的社會(huì)保障機(jī)制，最低生活保障制度應(yīng)運(yùn)而生。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)時(shí)主要是在吸取西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立，主要內(nèi)容包括：設(shè)立最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以“戶”為單位差額補(bǔ)足，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，應(yīng)保盡保、應(yīng)退盡退。這項(xiàng)制度與原有的臨時(shí)救助制度相比具有明顯優(yōu)勢(shì)：一是由臨時(shí)性向定期性轉(zhuǎn)變，二是由實(shí)物救助向綜合救助轉(zhuǎn)變，三是由粗放管理向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變。從制度設(shè)計(jì)上看，這是一個(gè)理想的社會(huì)救助制度。

二、“理想類型”在實(shí)施過程中遇到的困難

任何制度的實(shí)施都需要具備一定條件，城鄉(xiāng)最低生活保障制度也是如此。只要現(xiàn)實(shí)條件無法滿足制度設(shè)計(jì)的要求，就很難達(dá)到預(yù)期目的。從實(shí)踐來看，這項(xiàng)制度中的部分條件，即政府單方面可以控制的條件比較容易達(dá)到，如財(cái)政拿錢、逐步提高、應(yīng)保盡保、定期發(fā)放等；那些政府單方面難以掌控的條件，如居民家庭收入情況、群眾的公平觀念和思想境界、村干部的自覺性等，由于不能滿足制度設(shè)計(jì)要求，從而導(dǎo)致這項(xiàng)制度實(shí)行起來效果并不理想，主要問題有：

一是家庭收入情況難以核實(shí)，從而導(dǎo)致“差額補(bǔ)足”的原初設(shè)計(jì)難以實(shí)施。我國(guó)最低生活保障制度的重要理念是“差額補(bǔ)足”，但由于家庭實(shí)際收入情況很難核實(shí)，尤其是農(nóng)村家庭收入情況核定難度更大，因而導(dǎo)致“差額補(bǔ)足”的理想化設(shè)計(jì)無法實(shí)現(xiàn)。有人說可采取平均數(shù)來認(rèn)定，但這與建立最低生活保障制度的初衷相違背。目前，許多地方的實(shí)際做法是以戶為單位，按人頭給予保障，視困難程度分別給予不同檔次的救助。

二是退保難，從而導(dǎo)致“動(dòng)態(tài)管理”難以真正落到實(shí)處。在現(xiàn)實(shí)中，“應(yīng)保盡?！北容^容易做到，而“應(yīng)退盡退”則較難。據(jù)對(duì)廣西某市調(diào)查顯示，4年里，全市農(nóng)村低保平均入保增長(zhǎng)率為11.83%，而平均退保率只有0.45%，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了連續(xù)數(shù)年零退保的現(xiàn)象。主要原因是家庭收入難核準(zhǔn)，群眾認(rèn)為他應(yīng)得，工作人員認(rèn)為他不應(yīng)得。如果把他的低保停了，他就把矛頭指向基層干部。根源在于制度設(shè)計(jì)不合理。

三是以“戶”為單位導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”，也導(dǎo)致群眾認(rèn)為干部處事不公。以“戶”為保障單位的初衷是好的，而且對(duì)于沒有勞動(dòng)力的家庭來說是沒有問題的。但是，由于大多數(shù)低保家庭中有勞動(dòng)力人口，這就導(dǎo)致兩個(gè)問題：一是“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，二是群眾認(rèn)為基層干部辦事不公平。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村群眾有自己樸素的公平觀，他們對(duì)以“戶”為單位計(jì)算人均收入的做法難以理解，認(rèn)為有勞動(dòng)能力的年輕人享受低保，而年齡超過60歲的人無法享受低保是不合理的。而且，多數(shù)農(nóng)村群眾不能區(qū)分低保政策與養(yǎng)老政策的不同，持“都是國(guó)家的錢，你們這樣做就是不合理”這種觀點(diǎn)非常普遍。因此，即使村干部完全按照政策辦事，群眾依然認(rèn)為他們辦事不公。

四是社會(huì)救助資源分散，難以達(dá)到“助人自立”的目的。筆者認(rèn)為，我國(guó)的城鄉(xiāng)低保制度只對(duì)一種類型的困難群眾是合理的，即家庭無勞動(dòng)人口的貧困家庭，而其前提條件是家里沒有人患重大疾病。除此之外，對(duì)其他各類困難家庭來說，都未體現(xiàn)出其針對(duì)性和有效性。各個(gè)家庭致貧的原因不一樣，包括因病、因?yàn)?zāi)、因傷、因缺乏致富門路，因而救助方式和時(shí)限也不一樣。許多家庭需要的是短期足夠份量的救助，使他們擺脫困境，實(shí)現(xiàn)自立。而目前的做法不能有針對(duì)性地幫助他們擺脫困境，亟需改革。

五是其他專項(xiàng)救助疊加，造成新的不公。許多其他專項(xiàng)救助都與低保救助捆綁，只要享受了低保，就會(huì)因此帶來一連串的實(shí)惠和好處。據(jù)測(cè)算，如果一個(gè)低保家庭每一項(xiàng)專項(xiàng)救助都能享受到，一年不少于1萬元收益，其他收益比低保金本身還要多，與低收入的就業(yè)者全年工資收入持平。這樣做造成新的不公。

三、改革思路：調(diào)整“理想類型”以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)條件

針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村低保工作中存在的普遍問題，筆者深入基層進(jìn)行了廣泛調(diào)研，初步形成了一個(gè)改革思路，并在廣西選擇了四個(gè)縣開展問卷調(diào)查，就此改革思路的合理性和可行性廣泛聽取各方意見。調(diào)查共發(fā)放問卷200份，對(duì)象包括縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政干部、村干部、低保戶、非低保群眾。統(tǒng)計(jì)顯示：57.4%的受訪者認(rèn)為現(xiàn)行低保制度非常需要改革，答“不需要”的占11.6%，答“說不清”的占31%。其中，73.3%的民政干部、63.6%的村干部、44.4%的低保戶、55.3%的非低保群眾認(rèn)為“非常需要”。對(duì)于“您認(rèn)為貧困家庭中有勞動(dòng)能力的人口享受低保是否合理”，50.9%答“合理”，33.5%答“不合理”，15.6%答“說不清”。對(duì)于“您認(rèn)為子女比較有錢的父母年老后是否應(yīng)該享受國(guó)家養(yǎng)老補(bǔ)貼”，51.2%答“應(yīng)該一視同仁”，20.5%回答“其補(bǔ)貼應(yīng)少于貧困家庭的老年人”，28.3%回答“應(yīng)全由其子女扶養(yǎng)”。對(duì)于“國(guó)家根據(jù)殘疾等級(jí)不同對(duì)殘疾人發(fā)放不同生活補(bǔ)貼的做法是否合理”，70.7%回答“合理”，19.2%回答“不合理”，10.2%回答“說不清”。其中，90%的民政干部、82.9%的村干部、66.7%的低保戶、54.9%的非低保群眾認(rèn)為“合理”。對(duì)于“國(guó)家對(duì)單親家庭發(fā)放一定標(biāo)準(zhǔn)的生活補(bǔ)貼是否合理”，73.2%回答“合理”，10.4%回答“不合理”，16.5%回答“說不清”。其中，73.3%民政干部、82.4%的村干部、74.5%的低保戶、64%的非低保群眾認(rèn)為“合理”。對(duì)于“國(guó)家對(duì)所有兒童（不分貧富家庭）給予同等生活（營(yíng)養(yǎng)）補(bǔ)助的做法是否合理”，47.3%回答“合理”，32.9%回答“不合理”，19.8%回答“說不清”。其中，73.3%的民政干部、54.3%的村干部、35.3%的低保戶、39.2%的非低保群眾認(rèn)為“合理”。最后，問卷就改革的具體思路征求意見：第一，將現(xiàn)行的以“戶”為單位變?yōu)橐浴叭恕睘閱挝?，精確到“人”；第二，將現(xiàn)行的低保制度分解為以下6項(xiàng)：（1）所有老人都享受養(yǎng)老補(bǔ)貼；（2）根據(jù)殘疾等級(jí)每月給予殘疾人不同檔次的生活補(bǔ)貼；（3）對(duì)患重大疾病或遭遇重大事故者給予較大份量的一次性救助；（4）對(duì)遭遇自然災(zāi)害的家庭給予臨時(shí)救助；（5）對(duì)所有兒童給予營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)助；（6）為貧困家庭中有勞動(dòng)能力的成年人提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)崗位。如果一個(gè)人符合多項(xiàng)條件，可以同時(shí)享受。結(jié)果，71.1%認(rèn)為“將會(huì)好于現(xiàn)行的做法”，5.4%認(rèn)為“將會(huì)比現(xiàn)行做法更糟”，23.5%回答“說不清”。其中，80%的民政干部、80%的村干部、68%的低保戶、62.7%的非低保群眾認(rèn)為這個(gè)改革方案“將會(huì)好于現(xiàn)行的做法”。

四、結(jié)論與建議

通過調(diào)查，可以得出以下結(jié)論：一是多數(shù)受訪者尤其是從事此項(xiàng)工作的基層干部認(rèn)為當(dāng)前的農(nóng)村低保制度需要改革；二是71.1%的受訪者認(rèn)為問卷提出的改革方案會(huì)更好；三是受訪者對(duì)發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼、殘疾補(bǔ)貼、單親家庭補(bǔ)貼等比較認(rèn)可，但對(duì)一視同仁發(fā)放兒童生活補(bǔ)貼有較大分歧，群眾贊成的比例不高。

總之，完善農(nóng)村低保制度的方向是要努力細(xì)化救助項(xiàng)目，并使享受條件硬性化，如以年齡、殘疾等級(jí)、縣級(jí)醫(yī)院的疾病診斷證明、單親等為標(biāo)準(zhǔn)，確保條件清楚明確。要努力實(shí)現(xiàn)救助項(xiàng)目精確化，如果一個(gè)家庭中有多人符合救助條件，則分別按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予救助；如果一個(gè)人符合多項(xiàng)救助條件，福利可以疊加享受；不讓政策執(zhí)行者有自由定奪的空間，群眾也就沒有理由把矛頭指向基層干部，給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白。因此，建議打破國(guó)際慣用的以“戶”為單位的救助方式，變?yōu)獒槍?duì)“人”進(jìn)行救助。

作者單位：（廣西壯族自治區(qū)民政廳）