李軍

兒童忽視的保護(hù)原則與機(jī)制探究

李軍

兒童忽視是對(duì)兒童的傷害。保護(hù)兒童避免受到忽視的舉措需要遵循兒童最佳利益原則和必要時(shí)剝奪不合格監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格的原則。兒童忽視保護(hù)機(jī)制涉及刑法、未成年人法庭、強(qiáng)制報(bào)告和保護(hù)服務(wù)四大內(nèi)容?，F(xiàn)階段，在我國(guó)構(gòu)建兒童忽視保護(hù)機(jī)制應(yīng)著力完善兒童忽視保護(hù)制度的政策法律，強(qiáng)化兒童忽視強(qiáng)制報(bào)告和咨詢決策制度，加強(qiáng)公眾有關(guān)兒童忽視的專題教育和獲得社會(huì)支持。

兒童忽視；保護(hù)原則；保護(hù)機(jī)制

近些年，許多兒童傷亡事件，都指向一個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題——兒童忽視。本文基于兒童保護(hù)的立場(chǎng)，將重點(diǎn)探討針對(duì)兒童忽視的保護(hù)原則，并對(duì)構(gòu)建兒童忽視保護(hù)機(jī)制提出政策性建議，以喚醒社會(huì)對(duì)兒童忽視問(wèn)題的關(guān)注，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)兒童保護(hù)工作的開展。

一、兒童忽視的界定

兒童忽視與兒童遭受的情感冷漠、身體虐待和性侵犯通稱為兒童傷害（Child Maltreatment）。世界衛(wèi)生組織（WHO）1977年就認(rèn)為：兒童虐待與忽視是一個(gè)社會(huì)現(xiàn)象和公共衛(wèi)生問(wèn)題，存在于所有社會(huì)的所有時(shí)段中。［1］

兒童忽視雖自古就有，但直到上世紀(jì)六七十年代，被侵害、被忽視以及受虐待的兒童問(wèn)題才開始引起一些歐洲國(guó)家、社會(huì)組織的關(guān)注，并逐步從兒童權(quán)益保護(hù)和社會(huì)政策制定層面來(lái)積極干預(yù)兒童忽視問(wèn)題。

如何界定兒童忽視，西方學(xué)者做了大量探索性研究。舒馬赫和海曼認(rèn)為，兒童忽視是一種虐待，是指家長(zhǎng)或照顧者未能提供與孩童年齡相適的所必須和必要的護(hù)理，包括住房、食品、服裝、教育、監(jiān)督、醫(yī)療保健以及體力、智力和情感能力發(fā)展所需要的其他基本需求。［2］戈登指出，兒童忽視是監(jiān)護(hù)人等因忽視而未履行對(duì)兒童需求的滿足，從而危及或損害了兒童的健康發(fā)展。［1］世界衛(wèi)生組織將兒童忽視定義為：在孩子發(fā)展的階段，由于照顧者的不作為或注意力不集中，對(duì)兒童的健康、智力、精神、道德和社會(huì)發(fā)展造成損害。［3］

近些年，我國(guó)兒童忽視問(wèn)題的發(fā)生愈發(fā)頻繁，已引起各級(jí)政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)和學(xué)者的高度重視。較有代表性的觀點(diǎn)是，潘建平等認(rèn)為兒童忽視指長(zhǎng)時(shí)間且嚴(yán)重地有意忽略了兒童的基本需要（如足夠的衣食住行、教育及醫(yī)療照顧等），危及或損害了兒童的健康發(fā)展；或在本應(yīng)避免的狀況下使兒童面對(duì)巨大的威脅（包括缺乏照料而忍受的饑寒、強(qiáng)迫兒童從事與其年齡、身體狀況不相符的工作等）。［4］李媛等認(rèn)為，兒童忽視包括兩個(gè)要件：一是監(jiān)護(hù)人具備為兒童的身心健康、營(yíng)養(yǎng)、安全庇護(hù)和教育等方面提供照料的能力；二是監(jiān)護(hù)人事實(shí)上長(zhǎng)期對(duì)兒童放任不管以及怠慢，不滿足兒童的基本需求，對(duì)兒童的健康和安全漠不關(guān)心，對(duì)衣食住行及衛(wèi)生不予照顧等。［5］

在西方學(xué)者看來(lái)，忽視最初被概念化為由于家長(zhǎng)的疏漏導(dǎo)致孩子缺乏足夠的照顧。隱含的前提是父母或照顧人沒(méi)有傷害孩子的故意；而中國(guó)的學(xué)者一般認(rèn)為，兒童忽視不排除監(jiān)護(hù)人、照顧人的有意為之（如潘建平等人的定義）。

實(shí)際上，兒童忽視是監(jiān)護(hù)者不履行某些職責(zé)的狀態(tài)，可在孩子的個(gè)人形象和行為中觀察到。［6］78不論中外學(xué)者對(duì)兒童忽視定義如何，兒童忽視至少具有兩個(gè)要素：（1）任何一個(gè)被父母、監(jiān)護(hù)人或照顧人遺棄的孩子；（2）由于父母、監(jiān)護(hù)人或照顧人的過(guò)錯(cuò)或習(xí)慣而造成孩子缺乏適當(dāng)?shù)恼疹櫋?/p>

我國(guó)兒童忽視研究起步較晚，目前還沒(méi)有兒童忽視狀況的國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。潘建平等人開展的有關(guān)研究數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)城市3—6歲兒童總忽視率為28%，男、女兒童忽視率分別為32.6%和23.7%，單親家庭中的兒童受忽視率高達(dá)42.9%，“三代同堂”家庭中兒童忽視率最低，為25.5%；與安全、醫(yī)療方面相比較，兒童在身心情感方面受到的忽視較多。［7］

一項(xiàng)對(duì)陜西省的調(diào)查顯示，被調(diào)查兒童的總忽視率為32.5%，總忽視度為42.5。［8］另一組資料顯示：6—8歲年齡段留守兒童和非留守兒童忽視率分別為 48.5%和 37.5%，忽視度分別為（47.64+9.44）和（45.34+8.53），（P值均 ＜0.01），9—11歲年齡段留守兒童和非留守兒童忽視率分別為49.7%和37.4%，忽視度分別為（46.61+10.58）和（43.59+10.15）（P值均＜0.01）。［9］

在我國(guó)，傳統(tǒng)的照護(hù)倫理容易導(dǎo)致兒童忽視。照護(hù)倫理強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)者對(duì)被照護(hù)者無(wú)私的、非對(duì)稱對(duì)等的情感付出。［10］59但我國(guó)傳統(tǒng)文化以成人為本位的兒童照護(hù)、教育的觀念侵蝕著家長(zhǎng)對(duì)待兒童的方式，兒童更容易受到輕視、忽視乃至蔑視。父母長(zhǎng)輩往往以工作忙、事業(yè)壓力大為借口，沒(méi)時(shí)間和精力打理兒童的需要，即使教育兒童也常常是棍棒式教育。

此外，家庭保護(hù)功能的弱化也在一定程度上造成了兒童忽視問(wèn)題。人口控制政策一定程度上造成現(xiàn)代家庭規(guī)模小型化，許多傳統(tǒng)家庭所承擔(dān)的功能正在消退消失。不可否認(rèn)的一個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)是，兒童與家庭面臨的壓力和風(fēng)險(xiǎn)陡增：當(dāng)家庭因?yàn)殡x婚、經(jīng)濟(jì)不濟(jì)、意外等事件發(fā)生時(shí)，家庭甚至?xí)怏w，即使是親生父母，也會(huì)對(duì)自己的子女造成傷害，中國(guó)農(nóng)村大量的留守兒童就是現(xiàn)實(shí)的寫照。［11］

兒童忽視可對(duì)兒童的生命發(fā)育與安全、行為與情感認(rèn)知、教育和社會(huì)化產(chǎn)生短期或長(zhǎng)期的嚴(yán)重?fù)p害?！坝绕涫前l(fā)生在生命早期的忽視對(duì)兒童以后的發(fā)育具有更為嚴(yán)重的危害，它可導(dǎo)致從兒童到成人發(fā)育過(guò)程中不良的社會(huì)或情感反應(yīng)，造成體格與心理、行為的失?；蜃儜B(tài)?！保?2］

二、兒童忽視保護(hù)的主要原則

《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第一章第五條規(guī)定了未成年人保護(hù)工作的原則：（1）尊重未成年人的人格尊嚴(yán)；（2）適應(yīng)未成年人身心發(fā)展的規(guī)律和特點(diǎn)；（3）教育與保護(hù)相結(jié)合。這些原則對(duì)兒童忽視保護(hù)有指導(dǎo)作用。但是兒童忽視問(wèn)題涉及兒童的安全、身心情感健康、父母（照顧者）的權(quán)益和責(zé)任等領(lǐng)域，有其特殊性，還應(yīng)該遵循下列主要原則。

（一）最佳利益原則——孩子的最佳利益和福利

任何影響兒童的行為，都必須以兒童的最佳利益為首要考慮因素。最佳利益原則體現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》第3條，即“關(guān)于兒童的一切行動(dòng)，不論是由公私社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、法院、行政當(dāng)局或立法機(jī)構(gòu)執(zhí)行，均應(yīng)以兒童的最大利益為一種首要考慮”。［13］最佳利益原則涉及的不同方面，如國(guó)家、社會(huì)、家庭、父母、兒童等都有明確的界定。因此，兒童公約就成為防范兒童虐待和忽視必不可少的國(guó)際準(zhǔn)則。［14］

最佳利益原則效力囊括與兒童有關(guān)的一切事務(wù)，把解決兒童有關(guān)問(wèn)題提升到利益保護(hù)的更高層次，本質(zhì)上更能體現(xiàn)兒童主體的權(quán)利理念。在處理兒童忽視問(wèn)題時(shí)，需要考慮怎樣做才能最大限度地滿足這些兒童的最佳利益的需要。最佳利益原則的實(shí)施，對(duì)于父母和兒童權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有雙重性：它既是在厘清兒童的權(quán)利，也是在分配父母的權(quán)利。因此，父母和兒童的利益應(yīng)該是相輔相成的。兒童最佳利益的實(shí)現(xiàn)有賴于作為監(jiān)護(hù)人的父母的親權(quán)的行使和相應(yīng)義務(wù)的履行；父母以往對(duì)子女權(quán)利的行使和義務(wù)的履行，自然也會(huì)作為衡量子女“最佳利益”的參照；在斟酌最佳利益標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能不考慮父母權(quán)利的現(xiàn)實(shí)。［15］

（二）對(duì)不稱職的父母可以選擇托管或剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)原則

盡管最佳利益原則常常涉及這樣的推定：父母行使監(jiān)護(hù)權(quán)可實(shí)現(xiàn)孩子的最佳利益。但當(dāng)父母過(guò)去的行為一直不令人滿意時(shí)，需要考慮這些行為是否會(huì)在未來(lái)重復(fù)發(fā)生。不道德、虐待、遺棄和忽視等是判斷父母是否稱職的常見理由。［16］

在各類有關(guān)兒童忽視的定義中，一個(gè)顯而易見的共同點(diǎn)是這些定義都隱含著這樣一個(gè)原則：如果父母沒(méi)有給兒童提供最低限度的保護(hù)和照顧的話，那么國(guó)家則有理由介入或干涉。［17］選擇托管或剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)原則，其理論依據(jù)是“父母權(quán)責(zé)失靈”和“國(guó)家親權(quán)”。

父母權(quán)責(zé)失靈是指父母或監(jiān)護(hù)人因主觀或客觀原因不能承擔(dān)照料、保護(hù)兒童的職責(zé)，而導(dǎo)致兒童處于被危害的邊緣。

國(guó)家親權(quán)是指國(guó)家作為公權(quán)力主體方對(duì)兒童的法定監(jiān)護(hù)人（如父母）的自然親權(quán)進(jìn)行干預(yù)，在自然親權(quán)不能履行擔(dān)責(zé)時(shí)承擔(dān)兒童監(jiān)護(hù)人之職。［18］隨著兒童權(quán)利主體的社會(huì)認(rèn)可，國(guó)家親權(quán)在保障兒童最佳利益方面逐漸彌補(bǔ)和填充父母責(zé)任，介入家庭以保護(hù)受害兒童的權(quán)利。［18］現(xiàn)今國(guó)家親權(quán)成為許多兒童權(quán)益保護(hù)法規(guī)的基礎(chǔ)，涉及虐待和疏忽、家庭寄養(yǎng)、收養(yǎng)、醫(yī)療決策、撫養(yǎng)、保護(hù)性立法和青少年犯罪等。［19］

國(guó)家親權(quán)是國(guó)家干預(yù)主義的一種體現(xiàn)。生養(yǎng)、庇護(hù)和教導(dǎo)兒童長(zhǎng)期以來(lái)被視為家庭內(nèi)的私事，且這種自由歷來(lái)受到法律的保護(hù)。父母權(quán)責(zé)一旦失靈，家庭就變成壓迫與控制兒童的中心，而非保護(hù)與養(yǎng)育家庭成員的避風(fēng)港。當(dāng)發(fā)生父母權(quán)責(zé)失靈時(shí)，國(guó)家應(yīng)該介入并阻止濫用，以保護(hù)個(gè)體家庭成員的權(quán)利。［20］

國(guó)家親權(quán)干預(yù)的觀點(diǎn)是基于這樣一種理念：雖然家庭本應(yīng)是溫暖、友愛(ài)、安全、相互扶持的，但現(xiàn)實(shí)中并非所有家庭都如此。不幸的家庭往往不再是兒童的避風(fēng)港，而是“一個(gè)充滿壓迫、原始意愿和權(quán)威、暴力和野蠻的中心”。［21］基于此，國(guó)家親權(quán)替代父母親權(quán)對(duì)兒童進(jìn)行保護(hù)與照顧是適當(dāng)?shù)?。?2］

需要強(qiáng)調(diào)的是，兒童忽視的政策法規(guī)并不是拆散家庭，而是修復(fù)不滿意的家庭環(huán)境，讓孩子盡可能與父母生活在一起。國(guó)家親權(quán)的行使是扮演合作性親權(quán)的角色。合作性的國(guó)家親權(quán)比父母照顧兒童的責(zé)任更廣泛，它涵蓋了不同服務(wù)，是一種集體責(zé)任的體現(xiàn)，旨在維護(hù)和促進(jìn)受照護(hù)兒童的生活機(jī)會(huì)。國(guó)家親權(quán)旨在家庭和國(guó)家之間建立一種平衡，即需要對(duì)兒童保護(hù)和對(duì)家庭進(jìn)行支持。國(guó)家親權(quán)的行使僅僅靠公權(quán)力的介入難以有效保障兒童權(quán)利，因此應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會(huì)中其他主體的參與和責(zé)任承擔(dān)。社會(huì)責(zé)任不僅強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織、社區(qū)乃至個(gè)人對(duì)父母親權(quán)的監(jiān)督和救濟(jì)，還強(qiáng)調(diào)通過(guò)社會(huì)各個(gè)部門的共同參與，為兒童的生存和發(fā)展共同營(yíng)造一個(gè)有利的環(huán)境。［22］

三、兒童忽視的保護(hù)機(jī)制

在西方，一些國(guó)家提供了通過(guò)健全的福利制度和行之有效的司法體系來(lái)保護(hù)兒童權(quán)益的范例，國(guó)家公權(quán)通過(guò)干預(yù)家庭來(lái)保護(hù)兒童的利益，剝奪不履行責(zé)任父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，甚至將兒童帶離原生家庭，逐漸承擔(dān)起保護(hù)兒童的主要責(zé)任。［23］183-184

鮑爾森將有關(guān)兒童忽視保護(hù)的機(jī)制分為四大類：刑法、未成年人法庭、虐待兒童報(bào)告法律和通過(guò)立法建立的“保護(hù)服務(wù)”等。［24］這四方面在保護(hù)體系中各司其職（見圖1）。其中刑法主要是允許可以起訴那些傷害孩子或?qū)⒆釉斐蓚Φ母改富蛘疹櫿?；未成年人法庭制定的條例，允許此類法院對(duì)“被忽視”的兒童進(jìn)行保護(hù)或監(jiān)督；一般國(guó)家和地方的司法機(jī)構(gòu)都給予少年法庭緊急司法管轄權(quán)，將孩子從危險(xiǎn)的家庭暫時(shí)解救出來(lái)；兒童忽視報(bào)告制度的建立，則主要是鼓勵(lì)或授權(quán)公民對(duì)實(shí)際的或可疑的虐待或忽視兒童行為進(jìn)行報(bào)告，此外，還需要國(guó)家、社區(qū)、社會(huì)組織等對(duì)兒童忽視的家庭提供支持。鮑爾森兒童忽視保護(hù)機(jī)制提供了分析我國(guó)現(xiàn)有的兒童忽視保護(hù)措施的基本框架。

圖1　鮑爾森兒童忽視保護(hù)機(jī)制架構(gòu)

《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民共同承擔(dān)保護(hù)兒童的責(zé)任。這種共同責(zé)任在現(xiàn)實(shí)中的困境是很難在我國(guó)找到一個(gè)組織和機(jī)構(gòu)來(lái)明確履行兒童保護(hù)之職。

我國(guó)目前尚缺乏專門的防治兒童虐待和忽視的法律，也沒(méi)有明確的對(duì)兒童忽視的法律界定，針對(duì)兒童忽視的法律保護(hù)工作亟待加強(qiáng)。即便是兒童忽視的危害需要司法定鐸，也往往只能參照散見于各類單獨(dú)法律、法令中的條文。如憲法中有關(guān)禁止虐待老人、婦女兒童的綱領(lǐng)性規(guī)定；刑法中有關(guān)“虐待罪”的規(guī)定等。《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》雖然明確規(guī)定了保護(hù)未成年人的包括生存、發(fā)展、受教育等權(quán)利，禁止虐待未成年人等內(nèi)容，但現(xiàn)實(shí)中缺乏一套可落實(shí)的司法程序，因此這些法律對(duì)兒童虐待和忽視行為的懲戒性不足。

在兒童忽視保護(hù)政策方面，國(guó)務(wù)院于2011年7月30日頒布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要 （2011—2020）》突出了兒童優(yōu)先原則與兒童最佳利益原則并重，強(qiáng)調(diào)為防范和遏制家庭虐待忽視和暴力等事件的發(fā)生，需要著力為兒童提供良好的家庭環(huán)境，建立預(yù)防“強(qiáng)制報(bào)告”和“緊急救助和治療輔導(dǎo)”等處置兒童受侵害問(wèn)題的工作機(jī)制等。［25］

關(guān)于兒童忽視報(bào)告制度主要體現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》相關(guān)條文中，該法規(guī)定任何組織和個(gè)人都有權(quán)對(duì)侵犯未成年人合法權(quán)益的行為予以勸阻、制止或者向有關(guān)部門提出檢舉或者控告。對(duì)發(fā)現(xiàn)兒童被虐待和忽視的組織和個(gè)人而言，該法只是授權(quán)而非強(qiáng)制他們向有關(guān)部門報(bào)告，也就是說(shuō)組織和個(gè)人有權(quán)報(bào)告而非必須報(bào)告，而且報(bào)告形式、渠道無(wú)明確規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)中人們往往不知如何和向誰(shuí)報(bào)告兒童忽視問(wèn)題。

盡管國(guó)家親權(quán)（國(guó)家監(jiān)護(hù)權(quán)）在西方國(guó)家已被廣為接受和運(yùn)用，但我國(guó)目前還沒(méi)有相關(guān)的政策和法律明確規(guī)定國(guó)家親權(quán)的行使和效力。國(guó)家親權(quán)對(duì)受虐和忽視兒童如何提供臨時(shí)保護(hù)和長(zhǎng)久安置缺乏法律、政策支持。

另外，我國(guó)專業(yè)做兒童忽視保護(hù)項(xiàng)目的公益機(jī)構(gòu)寥寥無(wú)幾，社會(huì)支持力量薄弱。這樣的公益項(xiàng)目的執(zhí)行需要大量的志愿者參與，及時(shí)的心理輔導(dǎo)和慰藉介入，廣泛的社會(huì)資源和臨時(shí)收養(yǎng)救濟(jì)的機(jī)構(gòu)，還需要政府相關(guān)職能部門、社會(huì)各界的協(xié)助，應(yīng)對(duì)這樣復(fù)雜的局面，眾多公益機(jī)構(gòu)則顯得“心有余而力不足”。

四、構(gòu)建兒童忽視保護(hù)機(jī)制的建議

保護(hù)兒童基本權(quán)利，使其免受虐待和忽視，不僅是監(jiān)護(hù)人、家庭的責(zé)任，而且是國(guó)家和全社會(huì)的義務(wù)。

（一）完善我國(guó)兒童虐待和忽視保護(hù)制度的政策法律

要解決兒童問(wèn)題，不能止步于關(guān)注和滿足兒童的生物性個(gè)體成長(zhǎng)發(fā)展需求，如住處、食物、醫(yī)療和教育等，更重要的是提高和優(yōu)化兒童所處的社會(huì)環(huán)境。［26］1對(duì)于兒童保護(hù)而言，與其過(guò)多強(qiáng)調(diào)兒童具有權(quán)利的重要性，還不如強(qiáng)調(diào)和落實(shí)父母、監(jiān)護(hù)人乃至全社會(huì)應(yīng)該如何承擔(dān)對(duì)兒童的義務(wù)。［27］在現(xiàn)代社會(huì)，如果兒童保護(hù)不能上升為國(guó)家意志，通過(guò)法律、政策等落實(shí)為一種制度安排，那么任何對(duì)兒童保護(hù)的談?wù)摱贾荒苁峭Ａ粼诘赖禄驊?yīng)然層面上的權(quán)利訴求。國(guó)家應(yīng)通過(guò)制定政策約束監(jiān)護(hù)人、家庭行為，督促其承擔(dān)保護(hù)、照料兒童的法律責(zé)任。

在我國(guó)現(xiàn)階段，以《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》為藍(lán)本，建立完備、具體、可實(shí)施、可操作的法律體系是兒童忽視保護(hù)制度有效運(yùn)行的保障。針對(duì)當(dāng)前兒童忽視事件頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)抓住時(shí)機(jī)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，著力將散布于各個(gè)獨(dú)立法律中有關(guān)兒童虐待、忽視的條文予以整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)兒童忽視保護(hù)的系統(tǒng)、全面的國(guó)家頂層設(shè)計(jì)。明確國(guó)家、地方各級(jí)政府、社會(huì)（社區(qū)）、學(xué)校、家庭、父母（監(jiān)護(hù)人）等對(duì)于兒童忽視問(wèn)題防范的責(zé)任；熱情鼓勵(lì)和積極引入社會(huì)力量和慈善組織，建立類似于兒童福利院的具有一定養(yǎng)護(hù)功能的防治兒童忽視機(jī)構(gòu)，并在工作中注重社會(huì)各部門、各機(jī)構(gòu)、各組織間的合作。同時(shí)在法律和政策層面明確兒童忽視的定義、種類、兒童權(quán)利保護(hù)原則、對(duì)兒童忽視風(fēng)險(xiǎn)家庭、監(jiān)護(hù)人行為的早期發(fā)現(xiàn)機(jī)制等重要議題；明確針對(duì)兒童忽視的強(qiáng)制報(bào)告制度，處理流程，司法介入、緊急庇護(hù)和臨時(shí)安置程序，撤銷監(jiān)護(hù)人資格和國(guó)家親權(quán)的適用，國(guó)家監(jiān)護(hù)與最終安置等。［28］

（二）強(qiáng)化兒童忽視強(qiáng)制報(bào)告和咨詢決策制度

國(guó)家、政府可以通過(guò)民政、婦聯(lián)和司法等公權(quán)機(jī)構(gòu)對(duì)兒童忽視問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)和介入，將傳統(tǒng)上在家庭范圍內(nèi)解決兒童忽視問(wèn)題納入國(guó)家意志的調(diào)處范圍中，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校、父母（監(jiān)護(hù)人）等共同負(fù)有對(duì)兒童權(quán)益保護(hù)的職責(zé)，應(yīng)協(xié)同共治兒童的各種問(wèn)題。［11］

在國(guó)家層面明確統(tǒng)一的兒童權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)，由其專職負(fù)責(zé)處理兒童虐待和忽視問(wèn)題。任何組織和個(gè)人（如鄰居、老師、社區(qū)工作者、警察等）一旦發(fā)現(xiàn)兒童有被忽視的危害，必須即行報(bào)告（強(qiáng)制報(bào)告制度）。為了鼓勵(lì)組織和個(gè)人行使對(duì)兒童忽視問(wèn)題的報(bào)告職責(zé)，需要制定和完善各項(xiàng)配套措施以保障報(bào)告人的權(quán)益，如允許匿名報(bào)告，對(duì)報(bào)告人的身份嚴(yán)格保密；對(duì)于善意誤報(bào)者，應(yīng)豁免其相應(yīng)的法律責(zé)任。［29］

兒童權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)制定一套具體而詳盡的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定是否對(duì)兒童忽視報(bào)告進(jìn)行調(diào)查。這些方案應(yīng)明確這些疑似“兒童忽視”報(bào)告是否符合國(guó)家法定定義。要考慮的因素包括：（1）兒童的年齡；（2）監(jiān)護(hù)者的身份和與孩子的關(guān)系；（3）疑似存在的符合國(guó)家法定的兒童忽視和虐待的事件或情況；（4）存在明顯的傷害或損害孩子的風(fēng)險(xiǎn)。［30］

在接受兒童忽視報(bào)告后，兒童權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)需要制定具體的準(zhǔn)則，決定什么樣的干預(yù)是必要的，以及是否提起強(qiáng)制干預(yù)。在判定兒童忽視的危險(xiǎn)程度和確定性證據(jù)上，下列因素至關(guān)重要：（1）父母或監(jiān)護(hù)者的行為和不作為；（2）父母或照顧者的行為對(duì)孩子的影響以及涉嫌虐待的嚴(yán)重程度；（3）孩子的年齡；（4）涉嫌忽視的頻率；（5）報(bào)告者的可信性；（6）證據(jù)的類型和數(shù)量；（7）涉嫌忽視的人與孩子的關(guān)系；（8）父母或監(jiān)護(hù)者保護(hù)孩子的意愿；（9）父母或監(jiān)護(hù)者保護(hù)孩子的能力。

兒童權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)需要經(jīng)過(guò)多學(xué)科的咨詢來(lái)做出決定。咨詢可以非正式地完成或通過(guò)更為正式的機(jī)制——由不同領(lǐng)域?qū)＜医M成的“多學(xué)科小組”來(lái)進(jìn)行。經(jīng)過(guò)專家和多方評(píng)議后，使兒童權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的決策變得更具針對(duì)性、更具有成效。

（三）加強(qiáng)對(duì)公眾有關(guān)兒童忽視的專題教育

我國(guó)社會(huì)公眾和學(xué)者對(duì)兒童忽視問(wèn)題的關(guān)注時(shí)間并不長(zhǎng)。對(duì)于公眾和社會(huì)如何負(fù)責(zé)任地在預(yù)防和制止兒童忽視中發(fā)揮應(yīng)有作用方面的宣傳還是一片空白。我國(guó)公眾和家長(zhǎng)一般還缺乏對(duì)于父母權(quán)責(zé)的理解和認(rèn)識(shí)，如何做一個(gè)合格的父母，如何履行父母親權(quán)，如何避免對(duì)兒童的忽視問(wèn)題等等，都是公眾需要補(bǔ)修的知識(shí)。提高公眾對(duì)兒童忽視的認(rèn)識(shí)和意識(shí)，需要對(duì)公眾進(jìn)行兒童忽視問(wèn)題的普及教育。

對(duì)公眾實(shí)施兒童忽視專題教育，教育材料和方案應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）明確忽視兒童的法律定義；（2）給出所報(bào)告兒童忽視情況（包括具體的例子）一般性描述；（3）說(shuō)明報(bào)告會(huì)發(fā)生什么事情。［31］對(duì)公眾教育的小冊(cè)子和其他材料，包括公共服務(wù)通告，對(duì)什么該報(bào)告、什么不該報(bào)告應(yīng)該給出具體信息。此外，公眾兒童忽視教育還應(yīng)讓公眾了解可用于防范和解決兒童虐待或忽視問(wèn)題的社區(qū)支持資源。

（四）加強(qiáng)對(duì)兒童忽視問(wèn)題處置的社會(huì)支持

防范和處置兒童忽視問(wèn)題需要社會(huì)各界支持體系的綜合干預(yù)。首先，兒童權(quán)益保護(hù)專業(yè)人員應(yīng)與兒童虐待、忽視家庭的成員及其朋友、鄰居、工作同伴進(jìn)行直接的接觸，獲取真實(shí)全面的信息，提供恰當(dāng)?shù)挠嗅槍?duì)性的指導(dǎo)和訓(xùn)練，化解沖突，促進(jìn)交流。其次，兒童權(quán)益保護(hù)專業(yè)人員對(duì)兒童忽視問(wèn)題調(diào)查后，可以為兒童忽視家庭、父母（監(jiān)護(hù)人）和兒童提供服務(wù)，包括法律咨詢、家庭服務(wù)和支持以及被忽視兒童的寄養(yǎng)服務(wù)等。再次，培訓(xùn)志愿者，內(nèi)容包括如何識(shí)別和幫助被虐待、忽視的兒童，如何教給孩子們自我保護(hù)的方法以及給父母、監(jiān)護(hù)人以指導(dǎo)，使志愿者成為聯(lián)絡(luò)忽視家庭和干預(yù)組織的中間環(huán)節(jié)等。效仿美國(guó)等西方國(guó)家，在幼兒園和中小學(xué)階段就教給兒童識(shí)別屬于虐待和忽視的種種行為，教育孩子面對(duì)虐待和忽視的行為如何求助于社區(qū)和社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)保護(hù)自己等等。這些教育能增強(qiáng)兒童面對(duì)危害的自我保護(hù)意識(shí)，從而有效降低兒童虐待和忽視對(duì)兒童的傷害。［30］第四，將社區(qū)服務(wù)作為國(guó)家和社會(huì)干預(yù)手段的一部分，把家庭的具體需要（如食物、住房、醫(yī)療服務(wù)、教育和法律幫助等）與社區(qū)服務(wù)相結(jié)合；也可以讓鄰居、社區(qū)成員參與到給忽視家庭提供家庭管理指導(dǎo)、撫育孩子的知識(shí)和技能、兒童照管的工作中來(lái)。第五，動(dòng)員全社會(huì)力量參與到兒童忽視保護(hù)的工作中來(lái)，創(chuàng)造一個(gè)有利于干預(yù)性計(jì)劃交流和實(shí)施的環(huán)境。［29］

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責(zé)任編輯：秦 飛

Exploration on Protective Principles and Strategy for Child Neglect

LI Jun

“Child neglect”is a kind of injure to children.Measures protecting children from neglect must followthe best interests of the child and occasionally may require children to be taken away from improper guardians.The protection of children’s right against neglect should be enforced through the four avenues of criminal justice，juvenile courts，mandatory reporting，and protective services.In the first phase of the implementation of this strategy，the country will make efforts to strengthen policy of law concerning child neglect by increasing reports through policies requiringmandatoryreportingand surveillance，and increasing public awareness through education campaigns to gain recognition and support fromgreater society.

child neglect；protective principle；protective mechanism

10.13277/j.cnki.jcwu.2016.01.015

2015-12-30

C913.5

A

1007-3698（2016）01-0107-06

李軍，男，民政部社工研究中心副教授，香港城市大學(xué)公共及社會(huì)行政學(xué)系哲學(xué)博士，中國(guó)政治研究學(xué)會(huì)（美國(guó)）會(huì)員，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策、社會(huì)福利、民政政策等。100010