菡涵

從1953年開始，我國制定第一個“五年計劃”，從“十一五”起改稱為“五年規(guī)劃”，回顧五年規(guī)劃的歷史，不僅能描繪建國以來經(jīng)濟發(fā)展的大體脈絡，也能從中探索中國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，通過對比與檢視過去，可以從歷史的發(fā)展中獲得寶貴的經(jīng)驗，從而指導未來的發(fā)展。那么，五年規(guī)劃是如何制定出來的呢？我們就以“十三五”規(guī)劃為例，來詳細剖析一部五年規(guī)劃出爐所必經(jīng)之路。

其實，“十三五”規(guī)劃編制在“十二五”規(guī)劃實施的中期就開始了。用長達三年的時間，先后經(jīng)歷十個步驟，才制定了一個全國五年規(guī)劃《綱要》，顯而易見，調(diào)查研究、廣泛協(xié)商、大眾參與、民主集中就是五年規(guī)劃的顯著特點。

第一步 中期評估（2013年3月至2013年12月）

我國從“十五”計劃開始引入中期評估，“十一五”規(guī)劃編制時期正式確立中期評估制度，并引入了第三方評估?！笆濉币?guī)劃中期評估由發(fā)改委牽頭，組織政府各部門和各地方開展內(nèi)部評估，邀請清華大學國情研究院、中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所開展第三方獨立評估，通過調(diào)查研究、發(fā)放問卷的方式廣泛征求意見，并會同國家統(tǒng)計局及有關(guān)部門對單項指標監(jiān)測評價報告及初步評價結(jié)果進行審核。

國家發(fā)改委集中各方的意見，負責起草“十二五”規(guī)劃《綱要》實施中期評估報告，提請國家“十二五”規(guī)劃專家委員會論證后，連同論證意見，上報國務院審核。審核通過后，再提交全國人大常委會審議。全國人大財經(jīng)委通過實地調(diào)研，聽取匯報，初步審查報告的形式，開展“十二五”中期評估預審查。

2013年12月25日，十二屆全國人大常委會第六次會議審議了“十二五”規(guī)劃《綱要》實施中期評估報告，由國家發(fā)改委主任徐紹史代表國務院報告。

第二步 前期調(diào)研（2013年底至2014年底）

在中期評估的基礎(chǔ)上，2013年底，國家發(fā)改委直接委托有關(guān)機構(gòu)開展“十三五”規(guī)劃前期重大問題及基本思路研究。2013年底召開的中央經(jīng)濟工作會議就提出要著手啟動“十三五”規(guī)劃前期準備工作。

2014年4月17日，全國“十三五”規(guī)劃編制工作電視電話會議在京召開。4月23日，國家發(fā)改委發(fā)布了25個前期研究的重大課題，通過公開招標方式組織社會力量開展研究，其中有27個單位的選題入選。與此同時，國家發(fā)改委還開展了基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、重點課題調(diào)研以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作。

第三步 形成基本思路（2014年底到2015年3月）

中標的各部門及地方會同步開展各自的研究，并將研究成果上報國家發(fā)改委，由發(fā)改委起草基本思路意見稿，形成初稿后再征求各方面意見。2014年底，“十三五”規(guī)劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國務院。

第四步 黨中央《建議》起草（2015年初至2015年10月）

黨的《建議》由中央財經(jīng)領(lǐng)導小組牽頭成立起草小組，并直接在中央政治局常委領(lǐng)導下開展工作。從“十二五”規(guī)劃起草小組成員來源來看，全國人大、全國政協(xié)、國務院相關(guān)部門負責人，以及一些地方官員和學者都參與其中。

接下來，起草組、全國人大、全國政協(xié)等機構(gòu)都會開展密集調(diào)研。特別是領(lǐng)導人會親赴基層調(diào)研。據(jù)統(tǒng)計，2015年以來，中央政治局常委共開展了26次調(diào)研，足跡遍布19個省份。

此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見?！笆濉币?guī)劃征求意見總共進行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之后，向120多個單位、部分黨內(nèi)老同志、黨的代表征求意見；第二輪是在十七屆五中全會審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協(xié)委員征求意見?！笆濉蓖瑯硬焕狻?/p>

第五步 通過中央《建議》

2015年7月20日，政治局召開會議，決定10月在北京召開五中全會，會議將審議和通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，并正式對外公布。

據(jù)“十二五”規(guī)劃《建議》的編制情況來看，這是一個集體決策的過程?？偣舱匍_了4次中央政治局常委會會議、2次中央政治局會議、1次中央全會討論和審議《建議》的編制。

據(jù)悉，“十三五”規(guī)劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6—7月間，《建議》形成送審稿以后，進行審議指導，為隨后的一定范圍征求意見做準備；第二輪是2015年9—10月間，圍繞著十八屆五中全會召開而進行的集體審議。

第六步 起草《綱要》（草案）

在黨中央編制《建議》的同時，國家發(fā)改委同步編制《綱要》框架。2015年5月5日，國家發(fā)改委主任徐紹史主持召開全委“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作領(lǐng)導小組和起草小組第一次全體會議，啟動和部署“十三五”規(guī)劃《綱要》編制工作。同時開展專題調(diào)研，例如國家發(fā)改委副主任胡祖才率隊赴新疆、中國工程院開展專題調(diào)研。

在黨中央《建議》正式公布之后，形成《綱要》草案編制的初稿?！毒V要》草案編制要一直持續(xù)到2016年全國“兩會”之前，這也是一個集思廣益的過程。

第七步 公眾建言獻策

依托國家信息中心設置“十三五”規(guī)劃建言獻策辦公室，公眾可以通過網(wǎng)站留言、電子郵件、手機短信、來電、來函、來訪等多種形式、多種渠道提出對“十三五”規(guī)劃編制的建議。同時，國家發(fā)改委請全國總工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、貿(mào)促會、殘聯(lián)、工商聯(lián)、企業(yè)家協(xié)會，共同協(xié)助開展“十三五”規(guī)劃建言獻策活動，并召開專場討論會聽取建議。

第八步 銜接論證

規(guī)劃編制期間還需要和各部門、各地方進行規(guī)劃指標、規(guī)劃布局涉及的項目、規(guī)劃實施手段的銜接，以便不同類型和不同層級的規(guī)劃相互配合、形成合力，避免相互抵消。

在規(guī)劃草案的基礎(chǔ)上，組織規(guī)劃專家委員會對規(guī)劃進行咨詢、論證并提出咨詢報告。該報告將隨《綱要》一同提交全國人大審議。

我國五年規(guī)劃編制在“十五”計劃編制期間就有專家審議會制度。“十一五”規(guī)劃編制時期正式成立了專家委員會。專家委員會的構(gòu)成特別強調(diào)不同專業(yè)背景，以及學術(shù)型專家和實務型專家的結(jié)合。

“十三五”規(guī)劃專家委員會延續(xù)了這一特征，55位專家涵蓋了經(jīng)濟、科技、公共管理、法學、環(huán)保等不同領(lǐng)域的學科背景，同時除了學者之外，還有具有豐富規(guī)劃編制經(jīng)驗的實務型專家。同時，“十三五”首次將4名企業(yè)家納入專家委員會。

第九步 廣泛征求內(nèi)外部意見

2015年底形成《綱要》征求意見稿，開始廣泛征求各方面的意見：第一輪是在小范圍征求意見，主要征求地方、部門以及專家的意見，以更好地編制《綱要》草案；第二輪是2016年1月中旬開始大范圍地征求地方、部門、專家、人大、政協(xié)、黨外人士以及企業(yè)和基層群眾代表的意見，為2016年3月“兩會”審議工作做準備。

第十步 審批與發(fā)布《綱要》（2016年3月）

《綱要》集體議決的過程為：先由國務院常務會議、政治局常委會會議聽取匯報；然后由全國人大財經(jīng)委員會進行預審查；接著由國務院全體會議審議并提請全國人大審議，后經(jīng)政治局常委會會議批準；最后在2016年3月由全國人大十二屆四次會議審議通過。

之后，國務院按照職責分工將《綱要》提出的主要目標和任務分解落實到各地區(qū)、各部門，明確約束性指標的責任部門，約束性指標的地區(qū)分解，建立約束性指標的公報制度，將約束性指標納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核，組織全國實施。