張文惠

摘要：精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村扶貧工作的主導(dǎo)性戰(zhàn)略。文章根據(jù)政府與慈善組織在過(guò)去農(nóng)村扶貧實(shí)踐中的關(guān)系演變，提出當(dāng)前要致力于構(gòu)建政府與慈善組織合作型扶貧模式，以其動(dòng)力原理為理論基礎(chǔ)，從內(nèi)外因角度出發(fā)，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮各主體的積極能動(dòng)性，并設(shè)計(jì)提出了一條以合作、對(duì)接、運(yùn)作、反饋為主要內(nèi)容的政府與慈善組織合作型精準(zhǔn)扶貧行動(dòng)路徑。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；政府；慈善組織；合作型扶貧；行動(dòng)路徑

中圖分類號(hào)：F323.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2016）08-0084-04

精準(zhǔn)扶貧，既是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)，也是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵舉措。我國(guó)城鄉(xiāng)差距明顯，貧困主要是農(nóng)村的貧困。因此，精準(zhǔn)扶貧重點(diǎn)在農(nóng)村。不可否認(rèn)，政府在扶貧開發(fā)中發(fā)揮著重要的作用和力量，實(shí)現(xiàn)了大規(guī)模的減貧，取得了很大成效。然而，也要看到以政府為單一主體的扶貧模式已不適于當(dāng)前形勢(shì)。在新一輪的扶貧攻堅(jiān)中，引入社會(huì)組織等多元主體，特別是慈善組織的參與，構(gòu)建政府與慈善組織的新型合作關(guān)系和合作型扶貧模式，是創(chuàng)新社會(huì)扶貧的需要和趨勢(shì)。實(shí)踐中，慈善組織憑借其自身的優(yōu)勢(shì)和資源在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的社會(huì)治理中承擔(dān)著重要的角色，滿足了市場(chǎng)的需要，彌補(bǔ)了政府的不足，但是慈善組織參與農(nóng)村扶貧仍存在著現(xiàn)實(shí)困境。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)于探討政府與慈善組織在農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的關(guān)系研究還不足，這與精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略地位重要性不相符合。本文將從理論和實(shí)踐層面分析政府與慈善組織在農(nóng)村扶貧中關(guān)系模式的演變，嘗試構(gòu)建兩者的新型合作關(guān)系，探索其適合的行動(dòng)路徑，以期為我國(guó)發(fā)揮社會(huì)力量在農(nóng)村扶貧中的作用提供參考。

一、政府與慈善組織在農(nóng)村扶貧中的關(guān)系演變

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)扶貧模式的研究取得了豐富的成果，歸結(jié)起來(lái)，從發(fā)展上大致經(jīng)歷了三個(gè)階段， 分別是救濟(jì)式扶貧階段、開發(fā)式扶貧階段、參與式扶貧階段。[1]在不同的發(fā)展階段，政府和慈善組織上演著不同的關(guān)系變化。

1.救濟(jì)式扶貧模式：政府唯一，慈善組織被排斥。建國(guó)初期的扶貧模式以救濟(jì)式為主。這一時(shí)期的扶貧被認(rèn)為是政府的責(zé)任，政府是農(nóng)村扶貧的唯一力量，不需要任何社會(huì)組織的參與。政府的扶貧效果不明顯，全社會(huì)普遍貧困，這一局面持續(xù)到改革開放以前。上世紀(jì)70年代末期的扶貧模式以救濟(jì)式為輔、減貧式為主。政府是農(nóng)村扶貧的唯一主體，在農(nóng)村地區(qū)大力推行經(jīng)濟(jì)體制改革，廣大貧困農(nóng)民積極參與市場(chǎng)，抓住發(fā)展機(jī)遇，部分地區(qū)和部分農(nóng)民開始擺脫貧困。同時(shí)，中國(guó)第一批慈善組織在改革開放時(shí)期萌芽誕生，但是，這一時(shí)期的慈善仍被視為資產(chǎn)階級(jí)的偽善，慈善組織依舊遭受排斥，沒(méi)有在農(nóng)村扶貧中發(fā)揮作用。根據(jù)國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，貧困人口的數(shù)量從2.5億（1978年）下降到1.25億（1985年），貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤龔?0.7%下降到14.8%。[2]

2.開發(fā)式扶貧模式：政府主導(dǎo)，慈善組織被吸收。80年代中期，我國(guó)扶貧模式由救濟(jì)式向開發(fā)式轉(zhuǎn)變。政府是主導(dǎo)，采取自上而下的決策治理方式，通過(guò)行政干預(yù)和政治動(dòng)員來(lái)開展扶貧計(jì)劃。政府主要從宏觀上制定扶貧策略：一是成立專門的扶貧工作機(jī)構(gòu)。如國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組（1986年）的成立，通過(guò)協(xié)調(diào)各職能部門，利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)參與農(nóng)村扶貧，促進(jìn)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是安排專項(xiàng)資金用于扶貧開發(fā)。政府在貧困地區(qū)投入了上百億財(cái)政資金用來(lái)支持貧困縣的各項(xiàng)投資。三是制定專門優(yōu)惠政策。政府為農(nóng)業(yè)和工業(yè)貸款項(xiàng)目發(fā)放上千億元的信貸扶貧資金，部分地區(qū)還享受到稅收優(yōu)惠政策。政府在農(nóng)村扶貧中取得了較大的成效。這一時(shí)期的慈善組織開始被吸收為扶貧力量，如中國(guó)扶貧基金會(huì)（1989年）的成立，開創(chuàng)了慈善組織參與農(nóng)村扶貧事業(yè)的先河。由于在農(nóng)村扶貧工作中的出色實(shí)踐，慈善組織的地位由被排斥轉(zhuǎn)為被吸收，之后還大力吸收和借鑒世界各國(guó)慈善組織的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。慈善組織以公益目的和志愿者精神來(lái)落實(shí)扶貧項(xiàng)目，這一時(shí)期開創(chuàng)了政府與慈善組織在農(nóng)村扶貧開發(fā)中和諧共處的局面。根據(jù)官方貧困線計(jì)算，農(nóng)村貧困人口的數(shù)量從1.25億人（1985年）減少到3200萬(wàn)人（2000年）。[3]

3.參與式扶貧模式：政府主導(dǎo)，慈善組織積極參與。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)扶貧模式由開發(fā)式向參與式轉(zhuǎn)變?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001——2010年）》明確提出“要積極創(chuàng)造條件引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目”。[4]政府仍是主導(dǎo)，但更加重視農(nóng)民的利益和需求，采取自下而上的參與式?jīng)Q策模式。政府扶貧重心向微觀層面轉(zhuǎn)變，注重發(fā)展科學(xué)技術(shù)、教育、文化和衛(wèi)生事業(yè)，主要扶貧措施是整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、職業(yè)教育和勞動(dòng)技能培訓(xùn)等，從而激發(fā)農(nóng)民的主體能動(dòng)性。同時(shí)，新綱要強(qiáng)調(diào)參與式扶貧，慈善組織從被動(dòng)吸收到主動(dòng)參與。但是，政府與慈善組織的關(guān)系本質(zhì)上仍是一種控制和依賴的關(guān)系。根據(jù)2010年1274 元的扶貧標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，農(nóng)村貧困人口的數(shù)量從9422萬(wàn)人（2000年）減少到2688 萬(wàn)人（2010年），貧困人口占農(nóng)村人口的比例從10.2%下降2.8%。[5]

從新中國(guó)成立到進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，農(nóng)村貧困人口大規(guī)模縮減，這離不開國(guó)家在不同時(shí)期制定的扶貧政策，政府在人力、物力、財(cái)力等社會(huì)資源動(dòng)員方面有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，但也存在著局限性，如管理效率低下和資源配置浪費(fèi)，不了解農(nóng)民的需求造成政策缺乏針對(duì)性，扶貧模式單一化等等。慈善組織是農(nóng)村扶貧中一支規(guī)模大、專業(yè)性強(qiáng)、具有創(chuàng)新性的隊(duì)伍，雖然目前還處于初始發(fā)展階段，但它在協(xié)助政府扶貧開發(fā)工作中，能夠創(chuàng)新扶貧理念，提供新型扶貧模式，注重目標(biāo)可持續(xù)性，引入市場(chǎng)機(jī)制，準(zhǔn)確反映農(nóng)民需求，集中自身優(yōu)勢(shì)和專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置等，是新時(shí)期扶貧的重要中堅(jiān)力量。

但是，慈善組織除了受自身因素、社會(huì)環(huán)境因素影響外，還有更深層次的問(wèn)題，如政策不透明、機(jī)制不清晰等因素，影響著慈善組織扶貧工作的熱情和效率。因此，還需搭建政府與慈善組織之間有效合作的對(duì)話平臺(tái)。

二、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與慈善組織合作型扶貧模式的構(gòu)建

2011年至2020年是我國(guó)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村扶貧工作是難題。按照2011 年2300元扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)貧困人口數(shù)量從2688（2010年）萬(wàn)人增加到1.22億人（2011年）。[6]2013年11月，習(xí)近平提出“精準(zhǔn)扶貧”理念，隨后不久便建立了精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。這一時(shí)期的貧困形勢(shì)更為復(fù)雜多元，以往的扶貧模式難以適應(yīng)新形勢(shì)的需要，慈善組織恰好是突破現(xiàn)階段扶貧難題的重點(diǎn)，創(chuàng)新政府與慈善組織的扶貧模式成為新時(shí)期扶貧工作的關(guān)鍵。

1.合作型扶貧模式的理論。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)貧困治理的研究有大量的理論成果，其中上世紀(jì)90年代廣泛興起的合作治理理論，主張政府與企業(yè)、非政府組織、公民之間通過(guò)互動(dòng)合作更好更高效地提供公共服務(wù)。[7]這些理論成果表明，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，引導(dǎo)更多的社會(huì)組織參與到農(nóng)村貧困治理中來(lái)，通過(guò)適當(dāng)?shù)暮献餍问剑龠M(jìn)相互間的分工協(xié)助，實(shí)現(xiàn)資源功能的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，構(gòu)建新型的合作式扶貧模式，提升扶貧效能，激發(fā)合作活力。

合作型扶貧模式有三個(gè)基本特點(diǎn)：首先，政府與社會(huì)組織都是扶貧的主體。它強(qiáng)調(diào)了扶貧治理主體的多元化，突破了以往政府單向主導(dǎo)扶貧的格局，突出社會(huì)組織等力量共同參與扶貧的重要性。政府要通過(guò)適度分權(quán)，將權(quán)力下放給社會(huì)組織，同時(shí)要積極培育社會(huì)組織，特別是公益慈善類組織，使其利用自身優(yōu)勢(shì)主動(dòng)參與到扶貧工作中來(lái)。其次，政府和社會(huì)組織的地位是平等的。政府雖然在扶貧工作中是主導(dǎo)性角色，但是它與各扶貧主體的地位是平等的，通過(guò)搭建的平等溝通協(xié)商新平臺(tái)，最終達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)扶貧主體的良性互動(dòng)。最后，政府與社會(huì)組織目標(biāo)一致，功能互補(bǔ)。它強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)組織的有機(jī)結(jié)合，既注重發(fā)揮政府的政策引導(dǎo)功能，又注重發(fā)揮社會(huì)組織的專業(yè)職能優(yōu)勢(shì)，形成一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的大扶貧格局?？梢姡献餍头鲐毮Ｊ嚼碚摲袭?dāng)前我國(guó)實(shí)際，這為新時(shí)期政府與慈善組織合作型扶貧模式提供新的理論視野。

2.政府與慈善組織合作型扶貧模式的動(dòng)力原理。政府與慈善組織合作式扶貧模式的動(dòng)力原理源自多個(gè)主體的共同需求和目標(biāo)，各要素作用在各方主體的有效發(fā)揮下，產(chǎn)生強(qiáng)大的合力，使扶貧工作持續(xù)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。任何社會(huì)活動(dòng)都是人的活動(dòng)，該動(dòng)力原理就是要發(fā)揮和調(diào)動(dòng)人的創(chuàng)造性和積極性、能動(dòng)性，主要通過(guò)物質(zhì)動(dòng)力、精神動(dòng)力來(lái)刺激。根據(jù)上述理論參考，從內(nèi)外因角度闡述政府、農(nóng)民、慈善組織這三個(gè)主體的合作型扶貧模式動(dòng)力原理，見圖1。

圖1政府與慈善組織合作型扶貧模式的動(dòng)力原理事物發(fā)展的動(dòng)力是由內(nèi)因和外因共同作用的，內(nèi)因是事物變化發(fā)展的根本原因，外因是事物發(fā)展的必要條件，外因通過(guò)內(nèi)因而起作用。農(nóng)村要擺脫貧困不僅要積極發(fā)揮農(nóng)民自身這個(gè)內(nèi)部因素的作用，還要充分調(diào)動(dòng)政府和慈善組織這兩個(gè)外部因素的作用。從農(nóng)民這個(gè)主體來(lái)看，他是合作型扶貧模式的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，屬于內(nèi)因。只有思想上明白依靠自身能力，才是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效脫貧的重要路徑，這對(duì)農(nóng)民真正擺脫貧困具有決定性的作用。目前農(nóng)民貧困受到如制度、政策、環(huán)境、教育、衛(wèi)生等多種因素的影響，他們還需要政府的引導(dǎo)和慈善組織的支持。從政府這個(gè)主體來(lái)看，農(nóng)村扶貧開發(fā)工作是政府長(zhǎng)期的基本任務(wù)和目標(biāo)，關(guān)系到和諧社會(huì)的建設(shè)和小康社會(huì)的建成。政府是合作式扶貧模式的外在主導(dǎo)力，屬于外因，利用強(qiáng)大的政府資源和資金等物質(zhì)動(dòng)力來(lái)激發(fā)農(nóng)民，發(fā)揮著脫貧的重要作用。同時(shí)，政府培育扶持慈善組織，建立平等合作關(guān)系，并由慈善組織帶動(dòng)農(nóng)村扶貧工作的發(fā)展。從慈善組織這個(gè)主體來(lái)看，它是社會(huì)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，具有推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任。慈善組織是合作式扶貧模式的外在助推力，也屬于外因。從實(shí)際運(yùn)行效果看，慈善組織在農(nóng)村小額信貸、技術(shù)推廣、勞務(wù)輸出、兒童助學(xué)、教師培訓(xùn)、醫(yī)療救助、婦幼保健等諸多方面發(fā)揮著積極作用。[4]合作型扶貧模式將政府和慈善組織這兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)資源整合提高扶貧效能，實(shí)現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)合作，在一定程度上彌補(bǔ)了其它扶貧模式的不足。

可以說(shuō)，政府與慈善組織合作型扶貧模式充分發(fā)揮了各主體的作用，包括政府的外在主導(dǎo)力、農(nóng)民的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力、慈善組織的外在助推力，通過(guò)內(nèi)外因的作用，三方力量的合作，產(chǎn)生強(qiáng)大的合力，是適合當(dāng)前農(nóng)村扶貧工作的合作模式。

三、農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中政府與慈善組織合作扶貧行動(dòng)路徑的選擇

精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核的扶貧開發(fā)模式。[8]把握農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵點(diǎn)是要找準(zhǔn)扶貧脫貧的行動(dòng)路徑?；趯?duì)合作型扶貧模式相關(guān)理論和精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵的理解，本文認(rèn)為，政府與慈善組織在農(nóng)村扶貧中可以從合作、對(duì)接、運(yùn)作、反饋四個(gè)層面形成合作扶貧的行動(dòng)路徑。

1.合作：共同目標(biāo)和利益的推動(dòng)?？s小貧富差距仍是我國(guó)面臨的重大問(wèn)題和挑戰(zhàn)，單靠政府一支力量單打獨(dú)斗是不夠的。要解決艱巨的扶貧任務(wù)，還需要全社會(huì)的共同參與，而慈善組織作為社會(huì)力量的重要組成部分，發(fā)揮其在扶貧上的積極作用，就顯得尤為重要。因此，需要雙方的合作，其合作基礎(chǔ)是共同目標(biāo)和利益的推動(dòng)。政府開展的扶貧工作是一項(xiàng)國(guó)家任務(wù)，旨在讓扶貧對(duì)象脫貧致富，這是政府目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的推動(dòng)；而慈善組織開展的是社會(huì)救濟(jì)事業(yè)，旨在從組織宗旨上解決貧困人口的最基本問(wèn)題，這是公益目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的推動(dòng)。不管是政府還是慈善組織，其最終共同目標(biāo)都是幫助貧困人口穩(wěn)定脫貧致富從而實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和公益目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)。由此可見，雙方的合作具有其合理性和必然性，它是政府和慈善組織共同利益目標(biāo)的推動(dòng)。

2.對(duì)接：扶貧資源與農(nóng)民需求的整合。精準(zhǔn)扶貧的成效如何，在很大程度上取決于是否有效對(duì)接扶貧資源與農(nóng)民需求。因此，在扶貧工作中應(yīng)嚴(yán)格制定統(tǒng)籌資源規(guī)劃，科學(xué)調(diào)配政府和慈善組織各自的資源，緊密對(duì)接貧困農(nóng)民的特定需求。政府在扶貧工作中發(fā)揮著主體和主導(dǎo)作用，要突出保障貧困農(nóng)民的基本生活水平。如對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力和其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源的扶貧對(duì)象，應(yīng)通過(guò)保底政策，保障其基本生活需要。政府還要推行規(guī)劃引導(dǎo)統(tǒng)籌、重點(diǎn)項(xiàng)目主導(dǎo)統(tǒng)籌，但并不是事事有求必應(yīng)、大包小攬。它需要引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)支持和深度挖掘社會(huì)組織的扶貧力量，統(tǒng)籌各方資源，實(shí)現(xiàn)各類資源的充分流動(dòng)。慈善組織作為專業(yè)化的組織，具有更強(qiáng)的市場(chǎng)意識(shí)，可以有效地把市場(chǎng)機(jī)制引入到扶貧開發(fā)工作中來(lái)，聯(lián)合多部門，整合多項(xiàng)資源，使得扶貧項(xiàng)目多樣化。如在實(shí)踐運(yùn)行中，堅(jiān)持因地制宜、因人而異的原則，充分尊重農(nóng)民的實(shí)際需求，注重培育自我發(fā)展能力，激發(fā)貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。針對(duì)部分邊遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村，進(jìn)行打水井、開梯田、種植養(yǎng)殖等技術(shù)培訓(xùn)；針對(duì)有些農(nóng)村教育滯后狀況，開展各類兒童少年助學(xué)項(xiàng)目，建設(shè)校舍、捐贈(zèng)圖書扶貧支教等；針對(duì)有些貧困農(nóng)民因病致貧現(xiàn)象，設(shè)立醫(yī)療救助關(guān)愛基金，與地方政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作開展義診、免費(fèi)贈(zèng)藥等活動(dòng)。[9]慈善組織通過(guò)發(fā)揮自身專業(yè)技能優(yōu)勢(shì)，與市場(chǎng)機(jī)制、農(nóng)民需要對(duì)接起來(lái)，將提高扶貧效率。

以前在扶貧工作中政府和慈善組織可能存在沒(méi)有對(duì)癥下藥的問(wèn)題，扶貧資源與農(nóng)民需求沒(méi)有有效對(duì)接，造成資源浪費(fèi)，影響扶貧效率。但在精準(zhǔn)扶貧中可以根據(jù)特定扶貧對(duì)象的致貧原因、貧困狀況，對(duì)接政府和慈善組織雙方的扶貧資源優(yōu)勢(shì)和農(nóng)民自身的發(fā)展意愿、市場(chǎng)需求，量身訂制扶貧計(jì)劃，通過(guò)協(xié)商溝通合作，提高扶貧資源配置效率，符合農(nóng)民脫貧的實(shí)際需求，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用，使得扶貧措施更具針對(duì)性，產(chǎn)生“1+1>2”的良好效果。

3.運(yùn)作：主導(dǎo)監(jiān)測(cè)和分類管理的耦合。政府主導(dǎo)監(jiān)測(cè)與慈善組織參與分類管理的緊密程度和相互影響是扶貧管理工作中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。首先，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧要明確扶貧對(duì)象。政府能在短時(shí)間內(nèi)能集中和整合各類資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)行政手段快速推進(jìn)工作，從而建立全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行全方位、全過(guò)程的主導(dǎo)監(jiān)測(cè)。其次，各幫扶主體根據(jù)不同類別的貧困對(duì)象與扶貧資源有效對(duì)接來(lái)實(shí)現(xiàn)分類管理、精準(zhǔn)幫扶。例如，對(duì)于喪失勞動(dòng)能力而生存困難的扶貧對(duì)象，由政府主導(dǎo)監(jiān)測(cè)管理，并給予基本的生活保障；對(duì)于有勞動(dòng)能力而發(fā)展困難的扶貧對(duì)象，由各幫扶主體，引入市場(chǎng)機(jī)制，幫助其發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)；對(duì)于因其它原因造成的暫時(shí)困難的扶貧對(duì)象，由社會(huì)組織對(duì)其實(shí)施幫扶。這些年，慈善組織創(chuàng)新了扶貧工作的內(nèi)涵和范圍，形成扶貧項(xiàng)目管理的形式多樣化、內(nèi)容豐富化，慈善組織參與扶貧工作已成為常態(tài)化。從實(shí)踐運(yùn)行效果來(lái)看，以中國(guó)扶貧基金會(huì)為例，截止到2012年，該基金會(huì)成立24年以來(lái)，共募集57億元資金和物質(zhì)，超過(guò)1500萬(wàn)人得到資助，其中有186.7萬(wàn)貧困人口受惠。中國(guó)扶貧基金會(huì)在提高貧困地區(qū)醫(yī)療保障水平、改善貧困地區(qū)的教學(xué)條件、增加貧困群體在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力、為突發(fā)災(zāi)難提供救援等方面發(fā)揮了積極作用。[10]

可見，政府對(duì)扶貧對(duì)象和幫扶工作進(jìn)行主導(dǎo)監(jiān)測(cè)，慈善組織對(duì)扶貧項(xiàng)目和資源進(jìn)行分類管理，這兩者的耦合促進(jìn)扶貧管理的效能，它們是相輔相成、互相補(bǔ)充的。

4.反饋：動(dòng)態(tài)考核和社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合。扶貧成效如何，需要在過(guò)程和結(jié)果中開展動(dòng)態(tài)考核和進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是指對(duì)扶貧工作進(jìn)行量化考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，從而保證各項(xiàng)扶貧政策落到實(shí)處?？己藘?nèi)容主要有兩方面：一是考核貧困人口的脫貧效果。這些已脫貧的農(nóng)民是長(zhǎng)效脫貧還是暫時(shí)脫貧，哪些可以退出，哪些需要進(jìn)入，從而使扶貧信息真實(shí)有效。二是考核幫扶主體的工作績(jī)效。對(duì)于政府而言，把其作為績(jī)效考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，是政府政績(jī)的一種體現(xiàn)；對(duì)于慈善組織而言，可依據(jù)考核結(jié)果予以獎(jiǎng)勵(lì)和資助、稅收優(yōu)惠等。因此，有必要制定科學(xué)的量化指標(biāo)體系和動(dòng)態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)，使之能更直觀地衡量貧困人口的脫貧狀態(tài)。

扶貧過(guò)程和結(jié)果離不開社會(huì)監(jiān)督。資金監(jiān)管一直是扶貧管理的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，無(wú)論是政府還是慈善組織首先都需要通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)報(bào)告資金使用動(dòng)向，接受社會(huì)的監(jiān)督。這不僅擴(kuò)大了政府和慈善組織扶貧資金使用管理的透明度和公開度，反過(guò)來(lái)，社會(huì)監(jiān)督的公開化和民主化也相應(yīng)提高了政府和慈善組織在扶貧工作中的自我管理能力。同時(shí)，讓捐贈(zèng)者參與進(jìn)來(lái)，讓他們到實(shí)地考察、督查，并告知所捐贈(zèng)款項(xiàng)的使用情況，可實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的透明化，保障政府和慈善組織的公信力。其次，發(fā)揮第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)政府和慈善組織扶貧的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，并公示結(jié)果。另外，社會(huì)大眾和新聞媒體也是社會(huì)監(jiān)督的有效力量，需要對(duì)其提供信息查詢，給予問(wèn)題答復(fù)，使整個(gè)過(guò)程公開透明。可見，動(dòng)態(tài)考核和社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合更好地評(píng)估和反饋了政府和慈善組織在扶貧工作中的成效，是一種合作的進(jìn)步。

圖2政府與慈善組織合作扶貧的行動(dòng)路徑綜上所述，由圖2可見，政府與慈善組織合作扶貧行動(dòng)路徑的選擇是政府官方屬性和慈善組織社會(huì)屬性雙重路徑的融合。一方面，政府在農(nóng)村扶貧的政府目標(biāo)制訂、資源配置、主導(dǎo)監(jiān)測(cè)、動(dòng)態(tài)考核過(guò)程中體現(xiàn)了政府官方性的影響和推動(dòng)；另一方面，慈善組織在公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、需求對(duì)接、分類管理、社會(huì)監(jiān)督過(guò)程中凸顯出慈善組織社會(huì)性的體現(xiàn)與發(fā)展。合作、對(duì)接、運(yùn)作、反饋這四個(gè)過(guò)程相互影響、相互促進(jìn)，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)運(yùn)行的系統(tǒng)整體。根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情，政府對(duì)慈善組織的影響始終貫穿于整個(gè)行動(dòng)路徑過(guò)程，并支持鼓勵(lì)慈善組織的社會(huì)價(jià)值體現(xiàn)，這兩者在扶貧行動(dòng)路徑中是相互交織、平等互助的。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和扶貧形勢(shì)變化，我國(guó)政府與慈善組織在以往農(nóng)村扶貧中主要經(jīng)歷了三種模式：救濟(jì)式扶貧模式、開發(fā)式扶貧模式、參與式扶貧模式，他們的關(guān)系先后呈現(xiàn)出政府唯一，慈善組織被排斥；政府主導(dǎo)，慈善組織被吸收；政府主導(dǎo)，慈善組織積極參與的階段性演變。進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的攻堅(jiān)階段后，我國(guó)迎來(lái)了政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)調(diào)推進(jìn)的農(nóng)村扶貧開發(fā)新格局。為了適應(yīng)新時(shí)期和新挑戰(zhàn)，根據(jù)合作治理理論，構(gòu)建政府與慈善組織合作式扶貧模式。在這種模式下，政府與慈善組織都是扶貧的主體，形成地位平等、目標(biāo)一致、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作關(guān)系。在其動(dòng)力原理中，農(nóng)民是內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，政府和慈善組織分別是外在主導(dǎo)力和外在助推力，通過(guò)內(nèi)外因的作用，三方力量的合作，產(chǎn)生強(qiáng)大的合力。該模式原理強(qiáng)調(diào)了充分發(fā)揮主體的積極能動(dòng)性，這為政府與慈善組織合作扶貧行動(dòng)路徑的選擇提供了理論依據(jù)，形成了從合作、對(duì)接、

運(yùn)作、反饋四個(gè)層面的行動(dòng)路徑。研究顯示：合作基礎(chǔ)是政府目標(biāo)和公益目標(biāo)的推動(dòng)，主體效能是扶貧資源和農(nóng)民需求的對(duì)接，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是主導(dǎo)監(jiān)測(cè)和分類管理的耦合，評(píng)估反饋是動(dòng)態(tài)考核和社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合。

但是，政府和慈善組織合作型扶貧模式在實(shí)踐中開展起來(lái)還有一些現(xiàn)實(shí)困難和阻力。要真正實(shí)現(xiàn)這種合作關(guān)系，首先，政府需要適度分權(quán)，在具體項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)該逐步退出，將權(quán)力下放給慈善組織。另外，積極培育和扶持慈善組織，通過(guò)搭建平等的合作新平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)主體的多元化。其次，慈善組織要利用自身優(yōu)勢(shì)主動(dòng)參與和融入扶貧工作中，通過(guò)與各級(jí)政府的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合理分工、平等合作的關(guān)系。這就需要構(gòu)建政府和慈善組織平等交流長(zhǎng)久有效的合作機(jī)制和正式化、專業(yè)化、職業(yè)化的合作模式。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)較為復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，需要各方的積極參與和共同努力，才能夠最終實(shí)現(xiàn)貧困人口的脫貧致富。

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