陳偉杰

（中華女子學(xué)院社會(huì)工作系，北京 100101）

管理、權(quán)力與制度
——分析中國社會(huì)工作行政的多重視角

陳偉杰

（中華女子學(xué)院社會(huì)工作系，北京 100101）

社會(huì)工作行政既是一種社會(huì)工作方法，也是一種社會(huì)工作實(shí)踐領(lǐng)域。探析中國的社會(huì)工作行政既要強(qiáng)調(diào)其作為專業(yè)方法的規(guī)范性，也要強(qiáng)調(diào)其作為過程的實(shí)證性?；谶@種認(rèn)識(shí)，本文強(qiáng)調(diào)在社會(huì)工作行政的教學(xué)和研究中，應(yīng)綜合多種學(xué)科視角，從管理、權(quán)力和制度三種基

本維度來開展分析，以期獲得對(duì)社會(huì)工作行政的綜合、深入的了解，促進(jìn)社會(huì)工作行政在國內(nèi)的發(fā)展。

社會(huì)工作行政 管理 權(quán)力 制度

一、作為方法與過程的社會(huì)工作行政

社會(huì)工作作為一種對(duì)現(xiàn)代性問題的反應(yīng)，面世至今已有一百多年的歷史。在此期間，個(gè)案工作、小組工作和社區(qū)工作較早被認(rèn)可為社會(huì)工作的專業(yè)方法。不過，隨著時(shí)間的推移，人們越來越意識(shí)到作為間接服務(wù)的行政在社會(huì)工作領(lǐng)域的重要性。今日，社會(huì)工作行政已被公認(rèn)為社會(huì)工作專業(yè)的主要方法之一，對(duì)于社會(huì)服務(wù)輸送過程來說不可或缺。然而，社會(huì)工作行政既是一種社會(huì)工作方法，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)被視為一種社會(huì)工作領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)踐過程。為此，對(duì)于社會(huì)工作行政，既應(yīng)該采用規(guī)范性（應(yīng)當(dāng)如何）視角，①作為一種方法的社會(huì)工作行政正是從這種視角出發(fā)來理解的。也需要進(jìn)行實(shí)證性（事實(shí)如何）研究，發(fā)現(xiàn)規(guī)范與事實(shí)之間的張力，從而加深理解。

欲深入考察社會(huì)工作行政，需先確定其涵義。當(dāng)前，存在社會(huì)工作行政、社會(huì)福利行政和社會(huì)行政三個(gè)相近的概念。與國外、港臺(tái)的情況相似，②白秀雄：《社會(huì)福利行政》，三民書局1981年版。③黃源協(xié)：《社會(huì)工作管理》，揚(yáng)智文化事業(yè)股份有限公司2001年版。④江亮演：《社會(huì)福利與行政》，五南圖書出版公司2002年版。⑤雷克斯·A.斯基德莫爾：《社會(huì)工作行政：動(dòng)態(tài)管理與人際關(guān)系》（第三版），張曙等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版。在大陸社會(huì)工作學(xué)界，對(duì)這三個(gè)概念的理解有頗多分歧。有一種觀點(diǎn)主張?jiān)谌咧g進(jìn)行區(qū)分。從學(xué)科獨(dú)特性的角度出發(fā)，這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作行政應(yīng)著眼于專業(yè)社會(huì)工作本身的行政層面，以社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和行政管理為對(duì)象。①陳為雷：《社會(huì)工作行政》，中國社會(huì)出版社2010年版。②史柏年：《社會(huì)工作行政涵義辨析》，《社會(huì)工作》2013年第2期。另有一些學(xué)者將它們視為內(nèi)涵相等的概念。③盧謀華：《中國社會(huì)工作》，中國社會(huì)出版社1991年版。④張樂天：《社會(huì)工作概論》，華東理工大學(xué)出版社1997年版。⑤張曙：《社會(huì)工作行政》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版。⑥顧東輝：《社會(huì)工作概論》，上海譯文出版社2005年版。⑦王思斌：《社會(huì)行政》，高等教育出版社2006年版。⑧王思斌：《社會(huì)工作導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2011年版。依此理念，社會(huì)工作行政是指“政府的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，以及社會(huì)的福利組織對(duì)社會(huì)福利工作進(jìn)行行政管理，根據(jù)社會(huì)福利的政策、立法或決策，按照一定程序?qū)⒅D(zhuǎn)化為實(shí)際服務(wù)，滿足人民各類福利需求的活動(dòng)”。⑨同上，第242頁。

本文傾向于采用后一種定義。如果將社會(huì)工作行政同時(shí)視為方法和過程，就不能不考慮當(dāng)前中國社會(huì)工作的嵌入性特征。王思斌指出，自重建以來，社會(huì)工作的發(fā)展基本上呈政府主導(dǎo)下專業(yè)弱自主嵌入狀態(tài)。時(shí)至今日，舊有的社會(huì)工作體制還存在并占主導(dǎo)地位。⑩王思斌：《中國社會(huì)工作的嵌入式發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期。如史柏年所言，這是由政府在社會(huì)工作上的立場與行為特征決定的。在立場上，政府以維穩(wěn)為推進(jìn)社會(huì)工作之初衷，以公有資產(chǎn)“守夜人”和“父母官”之身份壟斷社會(huì)福利資源、管理社會(huì)。當(dāng)下雖有“社會(huì)福利社會(huì)化”之倡導(dǎo)，政府仍以“政府購買服務(wù)”的形式維持對(duì)資源的掌控。?史柏年：《中國文化與制度背景下社會(huì)工作本質(zhì)的建構(gòu)》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。因此，在新的社會(huì)管理格局下，社會(huì)工作將呈現(xiàn)出政府-專業(yè)合作下的深度嵌入。?王思斌：《中國社會(huì)工作的嵌入式發(fā)展》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2011年第2期。盡管學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)嵌入之于社會(huì)工作專業(yè)性的影響尚存爭論，但無法否認(rèn)它構(gòu)成今后一段時(shí)期專業(yè)社會(huì)工作發(fā)展的基本情境。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自身的行政，無法脫離其情境的影響，換言之，要理解社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的行政，勢必要先理解社會(huì)服務(wù)的體制以及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的行政。這樣，在后一種定義下，社會(huì)工作行政的實(shí)踐過程，相應(yīng)地呈現(xiàn)為一個(gè)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)從體制到實(shí)體，從政府機(jī)構(gòu)到民間機(jī)構(gòu)，具備內(nèi)在緊密聯(lián)系而又包含張力的復(fù)合體。這意味著我們需要將聚集點(diǎn)拓展至不同層面，連接宏觀與微觀，通視國家與社會(huì)。

這樣一個(gè)范圍寬泛的社會(huì)工作行政領(lǐng)域，應(yīng)該如何去認(rèn)識(shí)它？正如蒂特馬斯所指出的，社會(huì)政策與行政學(xué)是以跨學(xué)科方法研究社會(huì)之制度、問題與過程。?理查德·蒂特馬斯：《社會(huì)政策十講》，江紹康譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2011年版，第36頁。國內(nèi)的社會(huì)工作行政教材通常也指出，理解社會(huì)工作行政除了運(yùn)用社會(huì)工作自身的知識(shí)之外，還需要借鑒管理學(xué)、公共行政、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)等多學(xué)科的知識(shí)。?范志海、閻更法：《社會(huì)工作行政》，華東理工大學(xué)出版社2004年版。?范志海、閻更法：《社會(huì)工作行政》，華東理工大學(xué)出版社2004年版。?蕭洪恩：《社會(huì)工作行政》，華中科技大學(xué)出版社2005年版。?王思斌：《社會(huì)行政》，高等教育出版社2006年版。?曾群：《社會(huì)工作行政》，世紀(jì)出版集團(tuán)上海人民出版社2007年版。?陳為雷：《社會(huì)工作行政》，中國社會(huì)出版社2010年版。具體而言，在知識(shí)外展上，一方面，社會(huì)行政某種程度上可視為公共行政的一部分，可以借鑒公共行政的研究傳統(tǒng)或者政策科學(xué)的研究傳統(tǒng)；另一方面，既然社會(huì)工作行政很大程度上也是機(jī)構(gòu)工作行政，?時(shí)立榮：《社會(huì)管理背景下的機(jī)構(gòu)社會(huì)工作行政探析》，《東岳論壇》2012年第1期。?顧東輝：《社會(huì)工作概論》，上海譯文出版社2005年版。這種借鑒亦可來自組織分析傳統(tǒng)——在一個(gè)“組織的社會(huì)”里，?周雪光、趙偉：《英文文獻(xiàn)中的中國組織現(xiàn)象研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第6期。組織分析向來受到包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和政治學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的青睞。從這些學(xué)科傳統(tǒng)中，可以獲得有關(guān)認(rèn)識(shí)我國社會(huì)工作行政的豐富靈感。

盡管已經(jīng)明確了跨學(xué)科的知識(shí)要求，對(duì)于理解社會(huì)工作行政來說，仍然失之粗泛。進(jìn)一步地，需要在跨越眾學(xué)科的知識(shí)庫當(dāng)中提煉出藉以認(rèn)識(shí)社會(huì)工作行政的關(guān)鍵要素。本文以下部分將做一個(gè)初步嘗試，其目標(biāo)是說明如何運(yùn)用前述諸種學(xué)科的知識(shí)以建立考察我國社會(huì)工作行政的多重路徑，確切地說，通過管理、權(quán)力和制度三種要素建立起探析社會(huì)工作行政的基本框架。

二、管理與社會(huì)工作行政

（一）管理：追求效率與效果

1.管理學(xué)的基本假設(shè)及其新趨勢

管理是指“同別人一起，或通過別人使活動(dòng)完成得更有效的過程”。管理學(xué)包含兩大假設(shè)，即組織的理性主義假設(shè)和統(tǒng)一目標(biāo)假設(shè)。組織的理性主義假設(shè)主張管理的目標(biāo)是追求效率（efficiency）與效果（effectiveness）。效率意指“正確地做事”，不浪費(fèi)資源；效果則意味著“做正確的事”，也即所做之事有助于組織目標(biāo)之完成。①斯蒂芬·P.羅賓斯：《管理學(xué)》（第九版），孫健敏等譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第8頁。在一個(gè)受理性支配的組織內(nèi)，其成員一致地追求效率與效果，而非其他目標(biāo)，就構(gòu)成了管理取向的統(tǒng)一目標(biāo)假設(shè)。在管理學(xué)的發(fā)展歷程中，出現(xiàn)了各種各樣的理論流派，其中絕大多數(shù)共享這兩大基本假設(shè)。有一些流派，例如人際關(guān)系學(xué)派，注重組織中人際關(guān)系之于組織效率的作用，看似否認(rèn)組織中個(gè)體的純粹理性特征并修正了理性主義假設(shè)，不過，從這一流派的理論解釋目標(biāo)來看，并未改變管理者（而非被管理者）的理性主義假設(shè)，且仍是以人際關(guān)系之改善來推動(dòng)組織整體的效率提升。

當(dāng)代管理學(xué)雖然未動(dòng)搖基本假設(shè)，但對(duì)早期的思想提出了許多修正，其中一個(gè)很重要的趨勢是顧客服務(wù)管理日益受到重視。管理者們意識(shí)到，在一個(gè)競爭的環(huán)境中，長期的高品質(zhì)服務(wù)對(duì)于組織的成功至關(guān)重要，而雇員作為其中的一部分，必須做到快速對(duì)顧客需求做出反應(yīng)并樂意為之效勞。②同上，第16頁。對(duì)于組織來說，這一新趨勢意味著組織聚焦點(diǎn)從產(chǎn)品中心向顧客中心的轉(zhuǎn)換。而這種新趨勢，也深刻影響了公共行政領(lǐng)域。

2.公共行政與政策科學(xué)中的管理取向

羅森布魯姆指出，在公共行政研究領(lǐng)域里存在一種主導(dǎo)的研究范式，即管理途徑。這一途徑又可區(qū)分出傳統(tǒng)管理和新公共管理兩個(gè)支系。③羅森布魯姆：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等校譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版。傳統(tǒng)管理路徑契合于政治與行政二分的假設(shè)。自威爾遜于十九世紀(jì)末期提出行政學(xué)概念，④威爾遜：《行政學(xué)研究》，《國外公共行政理論精選》，彭和平、竹立家等編譯，中共中央黨校出版社1997年版。經(jīng)古德諾明確提出政治與行政的區(qū)分，⑤F.J.古德諾：《政治與行政》，王元譯、楊百揆校，華夏出版社1987年版。公共行政領(lǐng)域得到了確認(rèn)。其最初形態(tài)，以韋伯所謂的官僚制為典型特征。這種體制所規(guī)范的對(duì)象是行政公務(wù)人員，非人格化（dehumanization）是其特殊德性。⑥同③，第19頁。他們需要在政治競爭里保持中立，晉升和任命奉行普遍主義原則，注重資格和技能，服務(wù)于公共利益，為全體公民承擔(dān)公共責(zé)任，具有穩(wěn)定的專門工作領(lǐng)域。⑦張靜：《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》，上海書店出版社2006年版。在韋伯看來，正是這樣一種組織形式，體現(xiàn)了理想的“精準(zhǔn)、迅速、明確、熟悉檔案、持續(xù)、謹(jǐn)慎、統(tǒng)一、嚴(yán)格服從、防止摩擦以及物資與人員費(fèi)用的節(jié)省”。⑧韋伯：《支配社會(huì)學(xué)》，康樂、簡惠美譯，廣西師范大學(xué)出版社2004年版，第45頁。換言之，公共行政的傳統(tǒng)管理理論認(rèn)為，官僚制有助于實(shí)現(xiàn)有效率、效果的管理。⑨同③，第19頁。

官僚制的興起與貨幣經(jīng)濟(jì)、大眾教育、民族國家內(nèi)部大規(guī)模行政和大規(guī)模資本主義的發(fā)展等歷史條件緊密相關(guān)，⑩彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，馬戎、時(shí)憲民、邱澤奇譯，學(xué)林出版社2001年版，第27頁。不過，在西方國家最近幾十年的公共生活中，它卻屢屢遭到詬病。人們指出科層制的弊端至少包括：遵守規(guī)則原為手段，卻常演變?yōu)榻M織的終極目標(biāo)；非人格化的管理無力應(yīng)對(duì)不確定的世界；科層制組織有不斷復(fù)雜化的趨勢。?彼得·布勞、馬歇爾·梅耶：《現(xiàn)代社會(huì)中的科層制》，馬戎、時(shí)憲民、邱澤奇譯，學(xué)林出版社2001年版，第27頁?？肆_齊埃甚至認(rèn)為，官僚制結(jié)構(gòu)天生便是低效率的。?克羅齊埃：《科層現(xiàn)象》，劉漢全譯，上海人民出版社2002年版。為此，世界諸多國家紛紛推行針對(duì)官僚組織之弊病的系列改革，這在理論上被概括為新公共管理。①米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社2004年版，第151頁。這種理論主張，公共行政應(yīng)當(dāng)引入競爭機(jī)制，或者說，政府之組織應(yīng)參照私營公司的方式。因此，與管理學(xué)的發(fā)展軌跡相似，新公共管理亦提倡與市場運(yùn)作相配合的顧客導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)運(yùn)用其所掌握的資源為顧客提供有價(jià)值的服務(wù)；并且，政府應(yīng)扮演掌舵者而非劃槳者的角色，應(yīng)放松管制，充分發(fā)揮政府雇員的創(chuàng)造性，使組織文化朝向有彈性、創(chuàng)新與具備企業(yè)精神的方向發(fā)展。當(dāng)然，盡管新公共管理提倡企業(yè)化的運(yùn)作，卻仍是以政治與行政二分為其根基，認(rèn)為公共行政是非政治化的。②羅森布魯姆：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第24頁。

在政策科學(xué)中，有關(guān)政策執(zhí)行的研究，存在所謂“完美行政模式”。這是一種自上而下的研究視角，③米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社2004年版，第151頁。其基本特點(diǎn)是，在分析政策執(zhí)行時(shí)，假設(shè)存在一定條件使得政策得到完美執(zhí)行。④C.Hood.The Limits of Administration.Chichester：Wiley，1976.一些研究者將條件具體列出，⑤B.W.Hogwood and L.Gunn.Policy Analysis for the Real World，London：Oxford University Press，1984.以為領(lǐng)導(dǎo)者之參考，促進(jìn)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，防止在政策流轉(zhuǎn)過程中政策執(zhí)行虧空的積累與放大。⑥J.Pressman＆amp;A.Wildavsky.Implementation，Berkeley，Calif.：University of California Press，1973.依照景躍進(jìn)的歸納，這種自上而下研究取向具有內(nèi)在地與前述管理取向相合的共同特點(diǎn)，包括：在價(jià)值觀上秉承自威爾遜以來的政治與行政二分法，以韋伯式的科層制理論為其重要的知識(shí)基礎(chǔ)，認(rèn)為政府效率的提高及解決執(zhí)行問題的出路在于組織的內(nèi)部管理與控制。⑦景躍進(jìn)：《政策執(zhí)行的研究取向及其爭論》，《政治空間的轉(zhuǎn)換——制度變遷與技術(shù)操作》，景躍進(jìn)著，中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版。

（二）管理取向之于中國社會(huì)工作行政

社會(huì)工作行政取道于管理學(xué)，和行政-管理關(guān)系變遷緊密相關(guān)。傳統(tǒng)的看法是，行政與管理詞義相近卻又存在區(qū)分，行政側(cè)重于遵從指示以提供服務(wù)，管理則傾向于獲得結(jié)果以及管理者為獲得結(jié)果負(fù)責(zé)。⑧顧東輝：《社會(huì)工作概論》，上海譯文出版社2005年版，第174頁。不過，在過去二十多年里，西方公共部門的實(shí)踐發(fā)生了重大變化，公共行政更經(jīng)常被稱為公共管理，受此影響，在社會(huì)工作領(lǐng)域，社會(huì)福利行政和社會(huì)工作行政兩個(gè)概念也經(jīng)常被社會(huì)福利管理和社會(huì)工作管理所取代。⑨陳為雷：《社會(huì)工作行政》，中國社會(huì)出版社2010年版，第5頁。有觀點(diǎn)指出，在政府、企業(yè)和非營利部門三者之間，就管理的內(nèi)涵與功能而言，已無太大差異。⑩顧東輝：《社會(huì)工作概論》，上海譯文出版社2005年版，第174頁。以此種觀點(diǎn)看，行政與管理之間界限是模糊的，換言之，這說明至少對(duì)一部分研究者而言，管理學(xué)在社會(huì)工作行政中具備了主導(dǎo)地位，社會(huì)工作行政被認(rèn)為首先是一個(gè)有關(guān)管理的問題。從國內(nèi)的各種教材中，不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于社會(huì)工作行政的定義盡管存在分歧，卻都認(rèn)同其目標(biāo)在于通過行政管理確保機(jī)構(gòu)效率，提升服務(wù)品質(zhì)。也就是說，這些定義本身就強(qiáng)調(diào)了管理的中心地位；并且，各教材都至少有相當(dāng)大的一部分內(nèi)容沿著管理學(xué)的思路展開。

的確，對(duì)社會(huì)工作行政而言，它在方法上有如管理學(xué)一般，需關(guān)注計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等基本過程。政府社會(huì)工作部門在實(shí)施社會(huì)政策時(shí)，無論是制定實(shí)施細(xì)則、確定具體的資源來源及使用方式，還是傳遞服務(wù)及建立組織、管理模式，11○都需要部門之間與部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)與控制。對(duì)于社會(huì)服務(wù)組織來說，管理的必要性由外在與內(nèi)在的因素共同決定。外在因素主要包括福利需求與滿足間存在缺口，福利服務(wù)民營化引發(fā)競爭，社會(huì)服務(wù)組織所處環(huán)境快速變遷等；內(nèi)在因素則體現(xiàn)為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，內(nèi)外壓力的增加及實(shí)務(wù)的需要等。12○可見，無論對(duì)于政府社會(huì)工作部門行政，還是對(duì)于社會(huì)福利組織行政來說，都需要一種管理取向的認(rèn)識(shí)方式。這種路徑的研究，既可以是管理方法的探討，用以尋求提升效率與效果的合適途徑——不管是借助古典管理理論，還是新近的管理理論——來滿足其社會(huì)服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之需求，也可以是實(shí)證性的探索，采取一種類似于“完美行政”研究的模式，去發(fā)現(xiàn)管理實(shí)踐中出現(xiàn)的偏差。

當(dāng)然，管理途徑的探索，需要與國內(nèi)現(xiàn)實(shí)情境相結(jié)合，因?yàn)樗赡芨淖兾鞣焦芾砝碚撍缿{的經(jīng)驗(yàn)前提。例如史柏年指出，由于社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展尚處于起步階段，當(dāng)下國內(nèi)社會(huì)福利服務(wù)的提供，經(jīng)常以項(xiàng)目的形式開展，而非在機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下進(jìn)行。雖然項(xiàng)目實(shí)施者也都來自各種社會(huì)組織，但不可否認(rèn)的是，項(xiàng)目目標(biāo)與實(shí)施者所屬機(jī)構(gòu)的目標(biāo)并非一致。①史柏年：《談中國特色社會(huì)工作行政體制建構(gòu)》，《社會(huì)工作》2012年第6期。這樣，在探索項(xiàng)目管理之時(shí)，問題的提出與解答就會(huì)與機(jī)構(gòu)行政有所不同。而這，正是研究者在運(yùn)用以正式組織為基礎(chǔ)的管理理論時(shí)需要有所修正的地方。

三、權(quán)力與社會(huì)工作行政

1.組織分析中的權(quán)力維度

普費(fèi)弗強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過對(duì)權(quán)力和政治關(guān)系的研究來理解組織行為。他認(rèn)為，組織分析存在科層模式、理性選擇模式和政治模式三種路徑。前兩種模式固有其合理性，卻仍以假定清晰的組織目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)槠淝疤?，因而忽略了組織內(nèi)部利益和目標(biāo)的多樣性。相反，政治模式重視組織行動(dòng)的方式。這些行動(dòng)既可能服務(wù)于組織的整體目標(biāo)，也可能是僅僅為個(gè)人或組織內(nèi)某一群體的特定利益服務(wù)。在此意義上，組織分析必須考慮不同力量間的互動(dòng)。②JeffreyPfeffer，PowerinOrganizations.Marshfield，Mass.：Pitman，1981.③Jeffrey Pfeffer，Managing With Power：Politics and Influence in Organizations.Boston：Harvard Business School Press，1992.④Jeffrey Pfeffer＆amp;Gerald Salancik，The ExternalControlof Organizations，NewYork：Harper＆amp;Row，1978.

這種強(qiáng)調(diào)多元利益的權(quán)力視角適用于政治、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的不同組織。例如米歇爾斯對(duì)上個(gè)世紀(jì)初歐洲勞工組織的研究、塞爾茲尼克對(duì)田納西水利大壩管理機(jī)構(gòu)的研究以及莫伊對(duì)公共機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的研究都發(fā)現(xiàn)組織受精英把控，服務(wù)于其自身利益，出現(xiàn)目標(biāo)替代的情形。⑤Robert Michels，Political Parties.NewYork：Free Press，1968.⑥Philip Selznick，TVA and the Crass Roots.Berkeley：University of California Press，1949.⑦Terry M.Moe，Political institutions：The neglected side of the story.Journal of Law，Economics and Organizations.1990（6）：213-357更有研究者指出，組織都是由不同的利益集團(tuán)組成，內(nèi)部充滿集團(tuán)間討價(jià)還價(jià)與相互妥協(xié)的過程；⑧周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第167頁。內(nèi)部的分級(jí)管理制度不是出于提高效率的目的，而是為了維護(hù)力量不對(duì)等關(guān)系。⑨Stephen Marglin，What Do Bosses Do?The Origins and Functions of Hierarchy in Capitalist Production.Review of Radical Political Economics.1974.（pt.1）6：60-112 and（pt.2）7：20-37.

2.公共行政與政策科學(xué)中的權(quán)力角度

在管理取向一節(jié)中，曾談到自上而下的政策執(zhí)行研究取向。這種取向所帶有的規(guī)范性意涵受到了不少批評(píng)。比如，由于政策制定者與執(zhí)行者間通常是分離的，政策往往僅具象征性，因?yàn)橹贫ㄕ吆苋菀壮雠_(tái)政策，但卻可能未提供任何資源來促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。又如，由于許多政策是相互沖突的價(jià)值之間的妥協(xié)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)中核心利益間的妥協(xié)或者一項(xiàng)政策所要影響的核心利益之間的妥協(xié)，黑堯認(rèn)為，這種妥協(xié)不僅體現(xiàn)在決策過程，還會(huì)帶入到它的實(shí)施過程。⑩米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社2004年版，第115頁。就此而言，政策實(shí)施的實(shí)質(zhì)與規(guī)范性研究所主張的并不相同。其他批評(píng)不一而足?；诖耍恍┭芯空咧鲝埐捎米韵露系难芯咳∠?。這一取向不再將關(guān)注點(diǎn)放在上層，相反，關(guān)注具體的執(zhí)行過程。它主張放棄那些規(guī)范式的行政或管理觀點(diǎn)，將精力投入于探索和政策相關(guān)的多元主體間互動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜性和動(dòng)力之中。?S.Barrett＆amp;M.J.Hill，ReporttotheSSRC Central-Local Government Relations Panel on the“Core”or the Theoretical component of the researchonimplementation，unpublished.1981，P.19.

這類研究具有大致相同的方向：在研究出發(fā)點(diǎn)上，關(guān)注政策執(zhí)行過程中基層行動(dòng)者的活動(dòng)；關(guān)注的中心是具體的執(zhí)行結(jié)構(gòu)或者基層官員的自由裁量權(quán)；認(rèn)為執(zhí)行是一個(gè)政治過程，不同行動(dòng)者在此間討價(jià)還價(jià)、相互妥協(xié)；強(qiáng)調(diào)執(zhí)行過程的利益互動(dòng)等等。①景躍進(jìn)：《政策執(zhí)行的研究取向及其爭論》，《政治空間的轉(zhuǎn)換——制度變遷與技術(shù)操作》，景躍進(jìn)著，中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第149頁。例如李普斯基所開創(chuàng)的街道層官僚組織研究，指出其一方面是制度系統(tǒng)中的齒輪，另一方面卻又擁有自由裁量權(quán)和自主權(quán)力。②M.Lipsky，Street-level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services.NewYork：Russell Sage Foundation，1980.

研究者還關(guān)注專家與官僚間的權(quán)力關(guān)系。③Gouldner，Cosmopolitans and Locals：Towards an Analysis of Latent Social Roles，Administrative Science Quarterly，1957/1958 （2），PP.281-306，444-480.④L.Reissman，The Study of Role Conceptions in Bureaucracy，Social Forces.1949（27），PP.305-310.官僚組織內(nèi)在地具有緊張關(guān)系，因?yàn)樗哂袃擅嫘浴冉⒃趯I(yè)基礎(chǔ)之上，又建立在紀(jì)律基礎(chǔ)之上。⑤A.W.Gouldner，Patterns of Industrial Bureaucracy，Glencoe，ILL：Free Press，1954.在組織內(nèi)部，上級(jí)將一部分工作委托給下級(jí)，要么是由于自己沒有足夠時(shí)間，要么是由于自己的專業(yè)知識(shí)和掌握的信息少于下屬，而這正是造成官僚組織里專業(yè)權(quán)威與層級(jí)權(quán)威之間沖突的原因。⑥米切爾·黑堯：《現(xiàn)代國家的政策過程》，趙成根譯，中國青年出版社2004年版。

公共行政的研究中，還存在另一種關(guān)注多元利益的傳統(tǒng)。羅森布魯姆指出，公共行政研究存在一種政治視角。顧名思義，這一視角直接挑戰(zhàn)的是政治與行政二分的假設(shè)?，F(xiàn)代行政學(xué)的產(chǎn)生基礎(chǔ)是將行政區(qū)分于政治，強(qiáng)調(diào)行政的政治中立。不過，這種取向遭受了不少批判，一些學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)公務(wù)員在公共政策中的參與問題。由于推崇“代表性”、“政治回應(yīng)”、“責(zé)任”這樣的價(jià)值觀，政治途徑強(qiáng)調(diào)在行政過程中的多元主義。現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的多元價(jià)值、力量乃至沖突不可避免地反映于政府組織之中，換言之，政府應(yīng)該是一個(gè)代表著社會(huì)多元利益的政治聯(lián)合體。這種民主取向使得中心問題不是效率與效果，而是響應(yīng)與對(duì)民眾的責(zé)任。正是因此，個(gè)體在這里不再接受非人格化處理，或者被視為顧客，相反是公共政策的目標(biāo)團(tuán)體或者利害相關(guān)者。同樣因?yàn)槌鲇陧憫?yīng)與對(duì)民眾的責(zé)任之要求，政治途徑在決定什么是正確的事情時(shí)，強(qiáng)調(diào)尋求共識(shí)和發(fā)展廣泛的聯(lián)盟。⑦羅森布魯姆：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等校譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版。

（二）權(quán)力視角之于中國社會(huì)工作行政

前述組織分析、政策科學(xué)與公共行政研究傳統(tǒng)的權(quán)力路徑，對(duì)于當(dāng)下中國的社會(huì)工作行政應(yīng)該有重要啟發(fā)。這種啟發(fā)以國家與社會(huì)關(guān)系以及政府權(quán)威結(jié)構(gòu)兩個(gè)結(jié)構(gòu)性因素為前提。首先，改革時(shí)代具有政體連續(xù)性，國家從全能主義演變而來，⑧鄒讜:《二十世紀(jì)中國政治：從宏觀歷史和微觀行動(dòng)的角度看》，牛津大學(xué)出版社1994年版。由于路徑依賴，相對(duì)社會(huì)而言保持了強(qiáng)勢特征；其次，正如李侃如和奧克森伯格指出的，中國政府的結(jié)構(gòu)具有“碎片化權(quán)威”（fragmented authority）的特點(diǎn)。⑨Kenneth Lieberthal＆amp;Michael Oksenberg，Policy Making in China：Leaders，Structures，and Processes.Princeton：Princeton University Press，1988.制度化的不足，改革進(jìn)程中權(quán)力的下放以及信息控制的不對(duì)稱等原因，使得不同層級(jí)的政府之間無法實(shí)現(xiàn)有效的控制。因此，這種“看上去一呼百應(yīng)的政府體制其實(shí)是蘊(yùn)含著內(nèi)在的割裂”。⑩趙樹凱：《基層政府碎片化的權(quán)威體系》，http://news.sina.com. cn/c/pl/2006-11-04/093611423633.shtml，《光明網(wǎng)》2006年11 月4日。以上述兩點(diǎn)為背景，社會(huì)工作行政領(lǐng)域內(nèi)政府上下級(jí)間、政府與民間組織間以及社會(huì)組織內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系成為值得關(guān)注的問題。

首先是考慮不同權(quán)力部門之間關(guān)系問題對(duì)社會(huì)福利政策實(shí)施的影響。政策執(zhí)行可能出現(xiàn)“變通”、?劉世定等：《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》，《中國社會(huì)科學(xué)季刊》1997年冬季號(hào)，第67-70頁?！吧嫌姓?、下有對(duì)策”?吳元其、周業(yè)柱：《公共政策體制與政策分析》，國家行政學(xué)院出版社2003年版。等，上下級(jí)政府間也存在諸如“共謀”、?周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”———一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008 年第6 期。“談判”?周雪光、練宏：《政府內(nèi)部上下級(jí)部門間談判的一個(gè)分析模型——以環(huán)境政策實(shí)施為例》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。等的互動(dòng)關(guān)系，表現(xiàn)形式不一而足?？傊瑱?quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)性特征可能令社會(huì)政策出現(xiàn)目標(biāo)偏離。例如陳家建在有關(guān)婦聯(lián)小額貸款項(xiàng)目的運(yùn)作研究中指出，由于科層結(jié)構(gòu)的高度分化，政策執(zhí)行力降低，各部門在博弈過程中達(dá)成了不同于政策初衷的妥協(xié)方案，使得家庭條件較好，而非貧困、失業(yè)的婦女成為項(xiàng)目的受益者。①陳家建：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第6期。

其次是考慮政府與民間組織間的權(quán)力關(guān)系。斯拜瑞斯對(duì)社會(huì)組織的研究表明，政府不同層級(jí)間的異質(zhì)性，或者說權(quán)威的碎片化結(jié)構(gòu)是當(dāng)下中國草根組織得以生存的結(jié)構(gòu)性條件。②Anthony J.Spires，Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State：Understanding the SurvivalofChina's Grassroots NGOs.American Journal of Sociology，2011，Vol.117，No.1（July），PP.1-45.當(dāng)然，這并不改變國家與社會(huì)關(guān)系的基本特征。如前所述，今日專業(yè)社會(huì)工作仍呈現(xiàn)專業(yè)弱自主性嵌入特征，其發(fā)展的基礎(chǔ)可能很大程度上要依賴于政府購買服務(wù)的擴(kuò)張。在此過程中，社會(huì)服務(wù)組織如何運(yùn)作值得研究者的關(guān)注，而近期的一些實(shí)證研究正是聚焦于此，揭示了嵌入中的社會(huì)工作產(chǎn)生的困局。③朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會(huì)工作與街區(qū)權(quán)力關(guān)系：對(duì)一個(gè)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)案分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第1期。④劉龍強(qiáng)：《“嵌入性發(fā)展”背景下社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)與管理的關(guān)系——基于組織環(huán)境的分析》，《社會(huì)工作》2014年第1期。

最后，組織內(nèi)部權(quán)力關(guān)系亦是一個(gè)重要話題。社會(huì)工作行政被視為一種專業(yè)社會(huì)工作方法，具有社會(huì)工作自身的專業(yè)品格——比如恪守社會(huì)工作的專業(yè)倫理。正因此，在一些機(jī)構(gòu)內(nèi)部，工作人員之實(shí)際崗位與其專業(yè)社會(huì)工作學(xué)科背景之間，專業(yè)崗位與非專業(yè)崗位之間，難免發(fā)生摩擦。例如當(dāng)下不少醫(yī)院、福利院內(nèi)部設(shè)立了社會(huì)工作部門，其與醫(yī)學(xué)、護(hù)理等專業(yè)間的關(guān)系格外需要注意。⑤孫建麗：《論醫(yī)務(wù)社會(huì)工作中的價(jià)值觀沖突和倫理困境》，《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)（人文社會(huì)醫(yī)學(xué)版）》2008年第9期。其另一方面，在社會(huì)組織內(nèi)部可能會(huì)產(chǎn)生專業(yè)權(quán)力和官僚權(quán)力之間關(guān)系方面的困擾。對(duì)社會(huì)工作行政而言，這類現(xiàn)象的研究同樣不應(yīng)被忽視，尤其是，當(dāng)下很多社會(huì)機(jī)構(gòu)由于政府的干涉、自身資源的缺乏等原因出現(xiàn)的行政化傾向，⑥孫蘭蘭：《社會(huì)工作機(jī)構(gòu)運(yùn)作中的行政化現(xiàn)象研究》，《法制博覽》2015年第5期。給基于權(quán)力視角的分析留下了很大空間。

四、制度與社會(huì)工作行政

（一）制度的三個(gè)基礎(chǔ)要素

1.制度的內(nèi)涵

管理角度和權(quán)力角度都偏向于強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的能動(dòng)性。然而，另一種觀點(diǎn)會(huì)認(rèn)為，行動(dòng)者及其利益是從制度上建構(gòu)的，⑦保羅·J.迪馬吉奧、沃爾特·W.鮑威爾：《導(dǎo)言》，《組織分析的新制度主義》，沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧主編，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第1-42頁。或者說，在實(shí)現(xiàn)計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制的社會(huì)工作行政過程中，存在一些結(jié)構(gòu)性因素，可能對(duì)行動(dòng)者的能動(dòng)性產(chǎn)生影響。這就提出了另外一種考察社會(huì)工作行政的思路：制度取向。

依照斯科特的定義，制度包括“為社會(huì)生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源”。⑧W.理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第56頁?？梢钥闯?，制度是一個(gè)內(nèi)涵豐富的概念（見表1），它包括三大類別，構(gòu)成從有意識(shí)的、合法實(shí)施的要素（規(guī)制性要素），到無意識(shí)的、被視為當(dāng)然的要素（文化-認(rèn)知要素）的連續(xù)體。⑨Andrew W.Hoffman，F(xiàn)rom Heresy to Dogma：An Institutional HistoryofCorporateEnviromentalism，SanFrancisco：New Lexington Press，1997，P.36.

表1　制度的三大基礎(chǔ)要素

2.規(guī)制性要素

經(jīng)濟(jì)史學(xué)家諾思指出，“制度運(yùn)行的實(shí)質(zhì)內(nèi)容之一，就是確保違反規(guī)則與律令會(huì)付出沉重的代價(jià)，以及受到嚴(yán)厲的懲罰”。⑩W.理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第60頁。現(xiàn)實(shí)生活中，除了一些非正式的規(guī)則外，規(guī)制性要素常常表現(xiàn)為以國家強(qiáng)制力為后盾的法律。在公共行政研究領(lǐng)域，也具有相似的視角。羅森布姆魯指出，美國的公共行政學(xué)中存在一種令人尊敬的傳統(tǒng)，即法律的路徑。它的興起可追溯至行政法、公共行政“司法化”的發(fā)展以及憲法三個(gè)源頭。以此為支撐，法律途徑的公共行政特別強(qiáng)調(diào)法治，并張揚(yáng)程序性正當(dāng)法律程序、個(gè)人實(shí)質(zhì)權(quán)利和法律的平等保護(hù)以及公平的價(jià)值。①羅森布魯姆：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等校譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第19頁。正是如此，與管理途徑不同，法律途徑并不重視成本效能觀點(diǎn)，而是將公共行政視為在特定情境中應(yīng)用與實(shí)施法律的活動(dòng)，換句話說，這一途徑強(qiáng)調(diào)的是法律對(duì)公共行政機(jī)構(gòu)的規(guī)制性。

3.規(guī)范性要素

規(guī)范性要素包括價(jià)值觀和規(guī)范兩部分。價(jià)值觀指“行動(dòng)者所偏好的觀念或者所需要的、有價(jià)值的觀念，以及用來比較和評(píng)價(jià)現(xiàn)存結(jié)構(gòu)或行為的各種標(biāo)準(zhǔn)”；規(guī)范則是“規(guī)定事情應(yīng)該如何完成，并規(guī)定追求所要結(jié)果的合法方式或手段”。②W.理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第63頁。社會(huì)學(xué)家帕森斯以綜合性的視野提出，行動(dòng)內(nèi)含一個(gè)共有的參照系，包括目的、手段、條件和規(guī)范五個(gè)要素。“行動(dòng)作為一個(gè)過程，實(shí)際上就是將各種條件成分向著與規(guī)范一致的方向改變的過程”。③T.帕森斯：《社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)》，張明德、夏翼南、彭剛譯，譯林出版社2003年版，第827頁。在這個(gè)過程中，存在社會(huì)成員對(duì)于價(jià)值觀和規(guī)范的內(nèi)化，而這正是穩(wěn)定社會(huì)秩序的重要基礎(chǔ)之一。④同②，第64頁。這種思路在塞爾茲尼克的早期組織研究中得到了體現(xiàn)，⑤Philip Selznick，TVA and the Crass Roots.Berkeley：University of California Press.1949.他特別強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀對(duì)于塑造組織特征的重要性。⑥同②，第29頁。相似的理念也貫徹在新制度主義的奠基者馬奇與奧爾森那里，他們認(rèn)為在組織中觀察到的行為，反映是一種遵照規(guī)則的行為，⑦詹姆斯·G.馬奇、約翰·P.奧爾森：《新制度主義：政治生活中的組織因素》，《新制度主義政治學(xué)譯文精選》，何俊志、任軍鋒、朱德米編譯，天津人民出版社2007年版。而規(guī)則在這里指向的是一種社會(huì)義務(wù)。⑧W.理查德·斯科特：《制度與組織——思想觀念與物質(zhì)利益》，姚偉、王黎芳譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版。

4.文化-認(rèn)知要素

強(qiáng)調(diào)制度的文化-認(rèn)知性要素是組織分析的新制度主義學(xué)派最為顯著的特征之一。所謂文化-認(rèn)知，指“關(guān)于社會(huì)實(shí)在的性質(zhì)的共同理解”和“建構(gòu)意義的認(rèn)知框架”。具體來說，這一學(xué)派認(rèn)為，外部世界對(duì)人形成刺激并令其形成反應(yīng)，需要以認(rèn)知為中介，而這種認(rèn)知，是“關(guān)于世界的、內(nèi)化于個(gè)體的系列符號(hào)表象”。換言之，符號(hào)塑造了人們賦予客體或活動(dòng)的意義。這是一種新的文化視角，認(rèn)為文化不僅是主觀信念，同時(shí)也被感知為外在于行動(dòng)者的符號(hào)系統(tǒng)。⑨同上，第65頁。在為人所理解、共認(rèn)的文化支持中，組織行動(dòng)者欣然接受某些特定的腳本、規(guī)則和分類，⑩保羅·J.迪馬吉奧、沃爾特·W.鮑威爾：《導(dǎo)言》，《組織分析的新制度主義》，沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧主編，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第17頁。形成共同的信念和共同的行動(dòng)邏輯。

這種思維方式在邁耶和羅恩那里得到了開創(chuàng)性的主張。他們挑戰(zhàn)管理理論中關(guān)于組織理性的假定，指出在貝爾所說的后工業(yè)社會(huì)中，大多數(shù)組織的正式結(jié)構(gòu)，并不是由其自身技術(shù)活動(dòng)的要求所決定，相反是由其制度化環(huán)境的神話（myth）所決定?，F(xiàn)代組織的很多職位、政策、規(guī)劃及程序，通過公眾與精英的意見、教育、聲望等因素被社會(huì)所加強(qiáng)。人們相信存在特定的追求目標(biāo)的方式，并且隨意的決策是不恰當(dāng)?shù)?。其結(jié)果就是形成了制度神話，具體表現(xiàn)是組織會(huì)依照社會(huì)認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)改變正式結(jié)構(gòu)并采納外部評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)——不管這些改變是否真正符合效率標(biāo)準(zhǔn)。如此行動(dòng)的組織被認(rèn)為是具有合法性的，從而更可能生存下來并獲得成功。11○迪馬吉奧和鮑威爾進(jìn)一步提出“制度性同形”的概念。他們區(qū)分了三種令組織結(jié)構(gòu)趨同的機(jī)制，除了強(qiáng)制同形、規(guī)范同形外，第三種機(jī)制就是“對(duì)不確定性進(jìn)行合乎公認(rèn)的反應(yīng)的模仿性同形”。①保羅·J.迪馬吉奧、沃爾特·W.鮑威爾：《關(guān)于“鐵籠”的再思考：組織場域中的制度性同形與集體理性》，《組織分析的新制度主義》，沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧主編，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第72頁。

（二）制度諸要素之于中國社會(huì)工作行政

規(guī)制性要素對(duì)于社會(huì)工作行政具有重要性。以社會(huì)立法為例，在社會(huì)福利領(lǐng)域，社會(huì)立法是一個(gè)國際性的趨勢。在一項(xiàng)重大社會(huì)政策確立之后，通常要經(jīng)由社會(huì)立法保障政策的實(shí)施。中國的社會(huì)立法已經(jīng)開始起步，自1978年以來，陸續(xù)通過一些法律法規(guī)，奠定了社會(huì)立法的基礎(chǔ)，2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施，更是社會(huì)立法的一個(gè)劃時(shí)代事件。同年，全國人大法制工作委員會(huì)還成立了社會(huì)法室，這意味著社會(huì)立法的重要性日益凸顯。十八大報(bào)告明確指出，要加速推進(jìn)以改善民生與創(chuàng)新社會(huì)管理相結(jié)合的社會(huì)建設(shè)。其中，社會(huì)管理的原則在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”之外，較之以往增加了“法治保障”一項(xiàng)。社會(huì)工作是改善民生與社會(huì)管理的重要組成部分，因此，社會(huì)管理之法治保障原則亦能用來指導(dǎo)社會(huì)工作行政。在此社會(huì)實(shí)踐背景之下，社會(huì)福利資源的分配、輸送，都可參照公共行政的法律途徑開展研究。聯(lián)系國情，由于國內(nèi)社會(huì)立法處于起步階段，目前還存在諸多問題，諸如體系不健全、實(shí)體法遠(yuǎn)重于程序法等。這種狀況對(duì)政府社會(huì)工作機(jī)構(gòu)行政的影響如何，具有可挖掘的研究空間。而對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，一方面，社會(huì)立法等規(guī)制性制度如何對(duì)其運(yùn)作產(chǎn)生影響值得探索，另一方面，有關(guān)民間組織的立法，其在“促進(jìn)發(fā)展與加強(qiáng)管理、放松管制與有效規(guī)范、提供服務(wù)與切實(shí)監(jiān)管、基本信賴與適度警惕”之間尋求平衡的狀況，②朱衛(wèi)國：《民間組織的法制建設(shè)》，《中國民間組織30年：走向公民社會(huì)》，王名主編，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版。亦是一個(gè)可行的切入點(diǎn)?？梢哉f，當(dāng)代中國的法律實(shí)踐，為此類研究提供了廣闊的可能性。

對(duì)規(guī)范性要素之作用的強(qiáng)調(diào)，與社會(huì)工作的學(xué)科特色具有深度的契合。專業(yè)社會(huì)工作具有強(qiáng)烈價(jià)值介入的特征。③阮新邦：《邁向嶄新的社會(huì)知識(shí)觀》，北京大學(xué)出版社2005年版。對(duì)于社會(huì)工作行政來說，規(guī)范首先就是社會(huì)工作的價(jià)值與倫理。正因此，社會(huì)工作行政特別注重其行政過程的倫理維度。蒂特馬斯早已指出，社會(huì)行政與私人（市場）行政之間應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。除了目標(biāo)、從業(yè)人員所需之知識(shí)、教育與訓(xùn)練之原因、體制等差異外，社會(huì)行政猶需注重倫理守則。④理查德·蒂特馬斯：《社會(huì)政策十講》，江紹康譯，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2011年版。范志海和閻更法特別強(qiáng)調(diào)倫理維度在社會(huì)工作行政中的地位，認(rèn)為社會(huì)工作行政因此成為不同于公共行政與私人行政的第三種范式。⑤范志海、閻更法：《社會(huì)工作行政》，華東理工大學(xué)出版社2004年版。第三種范式說鮮明地指出了倫理與價(jià)值維度之于社會(huì)工作行政的約束作用。對(duì)于當(dāng)前中國的社會(huì)工作行政而言，這些約束至少包括以下幾個(gè)方面：首先是處理效率和效能間的緊張關(guān)系。在有限資源前提下開展專業(yè)服務(wù)、員工管理以及面對(duì)金主及社會(huì)公眾的問責(zé)，勢必要求管理者具有效率意識(shí)，然而社會(huì)工作又應(yīng)以滿足案主需求為要義，這與效率之間常常形成緊張關(guān)系。其次是倫理原則內(nèi)部的優(yōu)先次序選擇，比如，如何公平分配資源等等。⑥Frederic G.Reamer：《社會(huì)工作價(jià)值與倫理》，包承恩等譯，洪葉文化事業(yè)有限公司2003年版。最后是在中國特定情境下所面對(duì)的一些倫理困境。社會(huì)工作行政人員常面對(duì)諸如趨向服務(wù)案主抑或社會(huì)控制、依靠個(gè)人關(guān)系拓展社會(huì)工作業(yè)務(wù)范圍這樣的困惑；⑦史柏年：《談中國特色社會(huì)工作行政體制建構(gòu)》，《社會(huì)工作》2012年第6期。也常面對(duì)如何將舶來自西方的專業(yè)倫理本土化，比如，案主自決、專業(yè)關(guān)系與中國文化的對(duì)接等等。⑧費(fèi)梅蘋：《社會(huì)工作“案主自決”原則在中國社會(huì)的實(shí)踐——從中國傳統(tǒng)文化的個(gè)人觀談起》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2002年第2期。⑨趙芳：《社會(huì)工作專業(yè)倫理中雙重關(guān)系的限制、困境及其選擇——一項(xiàng)基于城鄉(xiāng)社會(huì)工作者的實(shí)證研究》，《中國社會(huì)工作研究》2013年第8期。

制度的文化-認(rèn)知元素具有用武之地，與今日中國處于社會(huì)工作（無論作為職業(yè)還是專業(yè)）大發(fā)展時(shí)期，有關(guān)社會(huì)工作的組織處于擴(kuò)張狀態(tài)不無關(guān)系。這種擴(kuò)張分別體現(xiàn)在政府社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織和社會(huì)服務(wù)組織三個(gè)層面之上。政府社會(huì)工作機(jī)構(gòu)層面，上有民政部社會(huì)工作司的設(shè)立與發(fā)展，下有諸如北京、廣東等地社會(huì)工作委員會(huì)的成立；社區(qū)組織方面，各地皆在探索各自的社區(qū)建設(shè)途徑，形成了具有諸多地區(qū)特色的模式；社會(huì)服務(wù)組織方面，社工專業(yè)機(jī)構(gòu)在政策扶持下正在逐步增加，不少高校教師參與到機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)當(dāng)中來。如何對(duì)這一擴(kuò)張過程跟進(jìn)研究，是個(gè)值得思索的問題。強(qiáng)調(diào)文化-認(rèn)知性要素的派別，雖然其研究起源于西方社會(huì)中的組織現(xiàn)象，但后來亦在非西方社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)研究中得到了應(yīng)用。例如奧爾魯、畢加爾特和漢密爾頓在2009年對(duì)日本、韓國和臺(tái)灣等國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的分析中，證明了制度性同形概念的有效性。①馬迎賢：《非營利組織理事會(huì)“制度同構(gòu)”現(xiàn)象探析》，《學(xué)會(huì)》2006年第9期。對(duì)國內(nèi)非營利組織的研究表明，中國自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來，一直致力于建立以理事會(huì)制度為核心的治理結(jié)構(gòu)。②田凱：《中國非營利組織理事會(huì)制度的發(fā)展與運(yùn)作》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第2期。那么，這一現(xiàn)象是否就是前面提及的制度化同形？進(jìn)言之，組織分析的新制度主義所提供的思路可促使我們在中國情境中探求：社會(huì)工作領(lǐng)域里的組織發(fā)展其特征為何？是否出現(xiàn)了類似的基于合法性機(jī)制的組織同形過程，或者相反？影響制度化同形的因素到底都有哪些？形成制度化同形的后果有哪些？鄧鎖對(duì)某醫(yī)院社會(huì)康復(fù)部門的研究指出，為應(yīng)對(duì)邊緣化困境所采取的趨同性行動(dòng)策略，導(dǎo)致了該部門的目標(biāo)偏離。③鄧鎖：《雙重制度約束與醫(yī)院社會(huì)工作的專業(yè)實(shí)踐——一個(gè)新制度主義視角的分析》，《中國社會(huì)工作研究》（第五輯），王思斌主編，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版。深入挖掘諸如此類的各種問題，將使對(duì)我國社會(huì)工作行政的認(rèn)識(shí)得到深化。

五、總結(jié)：三種路徑的比較

本文所做的，是立足于社會(huì)工作專業(yè)，同時(shí)借鑒多種學(xué)科、多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)，嘗試歸納認(rèn)識(shí)我國社會(huì)工作行政的多重路徑。如果作一個(gè)類型學(xué)劃分的話，它包括管理、權(quán)力和制度三大途徑（見表2）。

管理取向揭示在社會(huì)工作行政領(lǐng)域中提升效率和效能的方法，具有兩大特征：其一，它假設(shè)了諸行政主體目標(biāo)的一致性，并且以一種理性化的方式追求這種一致目標(biāo)；其二，規(guī)范研究的基本方式是預(yù)設(shè)一個(gè)基本的目標(biāo)，而后探討實(shí)現(xiàn)此一目標(biāo)的方法與途徑，因此就管理取向的本質(zhì)來說，它是一種規(guī)范研究（對(duì)應(yīng)于實(shí)證研究）。與理性化假設(shè)相對(duì)應(yīng)，它傾向于關(guān)注組織內(nèi)個(gè)體的行動(dòng)層面。

權(quán)力取向注重組織內(nèi)與組織間的多元利益。就其認(rèn)可多元性而言，它挑戰(zhàn)管理取向關(guān)于組織目標(biāo)一致性的假設(shè)；就其關(guān)注組織內(nèi)各主體如何最大化自身利益或自主性而言，這一路徑又在強(qiáng)調(diào)理性化這一問題上與管理取向相通，并因此，這主要是一種關(guān)注組織內(nèi)個(gè)體之行動(dòng)層面的實(shí)證研究路徑。

制度取向關(guān)注規(guī)制性要素、規(guī)范性要素和文化-認(rèn)知性要素的作用，其共性是“質(zhì)疑關(guān)于組織的各種理性——行動(dòng)者模型，并且都認(rèn)為制度化是一種狀態(tài)依賴的過程，這種過程限制組織可以進(jìn)行的選擇，而使組織減少了工具理性色彩”。④保羅·J.迪馬吉奧、沃爾特·W.鮑威爾：《導(dǎo)言》，《組織分析的新制度主義》，沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧主編，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第14頁。這同時(shí)也說明，制度視角挑戰(zhàn)的是理性化主體假設(shè)，在組織目標(biāo)方面的假設(shè)則一致與分歧兩可。在研究方法上，制度取向既有規(guī)范研究的一面——如倫理約束強(qiáng)調(diào)規(guī)范性影響因素，也有實(shí)證研究的一面——關(guān)注社會(huì)工作行政組織在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中是如何受到包括倫理在內(nèi)的規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性因素的影響。與狀態(tài)依賴的假設(shè)相呼應(yīng)，這一路徑的關(guān)注重心主要分布在結(jié)構(gòu)層面。

表2　理解社會(huì)工作行政的三種路徑

在認(rèn)識(shí)我國社會(huì)工作行政方面，多重路徑的設(shè)立具有重要意義。這首先體現(xiàn)在知識(shí)發(fā)現(xiàn)上。多重路徑間既可能存在互補(bǔ)的關(guān)系，也可能相互沖突。如果同時(shí)采取不同路徑對(duì)同一問題進(jìn)行研究，往往意味著不同觀點(diǎn)的激辯。這對(duì)于知識(shí)發(fā)現(xiàn)過程而言是有益的，因?yàn)橹R(shí)總是通過辯論才可能獲得質(zhì)的提升。這是在學(xué)術(shù)研究層面上產(chǎn)生的意義。

另外，對(duì)于實(shí)踐層面來說，多重認(rèn)識(shí)路徑也具有改進(jìn)社會(huì)工作行政的意義。社會(huì)工作行政要有好的實(shí)踐拓展，理應(yīng)既關(guān)注規(guī)范層面的知識(shí)，同時(shí)也努力發(fā)現(xiàn)促進(jìn)或阻礙社會(huì)工作行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素，以及社會(huì)工作行政在運(yùn)作中的多個(gè)面向。這些積累將推進(jìn)社會(huì)工作行政的實(shí)踐發(fā)展，有助于其水平的提升。

（責(zé)任編輯：徐澍）

Management，Power and Institution：Multi-Approaches in Analyzing China's Social Work Administration

（Department of Social Work，China Women's University，Beijing 100101，China）
CHEN Weijie

Social work administration is not only one kind of social work methods but also a practical field of social work.When analyzing social work administration，both the empirical aspect as a process and the normative aspect as a method should be emphasized.Based on the above opinion，this article insists that during the teaching and research of social work administration，we should combine various angles of multi-disciplines.Therefore，the strategy，which involves three basic dimensions of management，power and institution，is suggested to take to help comprehensively deepening the understanding and the domestic development of social work administration.

social work administration；management；power；institution

社會(huì)學(xué)與社會(huì)工作

本文是中華女子學(xué)院校級(jí)課題“社區(qū)治理視角下民辦社工機(jī)構(gòu)與政府和公眾關(guān)系研究”（項(xiàng)目號(hào)JS2013-02007）的階段性成果。

陳偉杰（1975年-），男，福建漳州人，中華女子學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)工作、性別社會(huì)學(xué)、政治社會(huì)學(xué)。

C916

A

1008-7672（2016）03-0066-11