郭雪劍

摘 要： 從國(guó)際比較的視角來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)探求規(guī)律，是研究分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題的基本方法。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是中國(guó)全面深化改革的方向，美國(guó)是西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的代表；作為社會(huì)主義國(guó)家的越南，與中國(guó)同樣面臨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化和信息化帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；新加坡是東南亞國(guó)家中經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成功的典范，一直是中國(guó)學(xué)習(xí)借鑒的重要對(duì)象。分析研究這三個(gè)國(guó)家土地住宅制度的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)深化土地住宅制度改革，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，比較有參考借鑒價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地住宅制度；土地改革；美國(guó)；越南；新加坡

中圖分類(lèi)號(hào)：F29331 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2016）01011607

從國(guó)際比較的視角來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)探求規(guī)律，是研究分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題的基本方法。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于土地住宅制度的國(guó)際比較研究盡管比較多，但大多偏重對(duì)某類(lèi)國(guó)家的分析，而聯(lián)系中國(guó)的實(shí)際情況，把不同類(lèi)型的國(guó)家放在一起進(jìn)行比較研究則比較少。有鑒于此，本文重點(diǎn)選擇了社會(huì)主義國(guó)家越南、西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家美國(guó)和東亞新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家典范新加坡這三個(gè)國(guó)家，進(jìn)行介紹分析和橫向比較，從中得出了一些比較有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、越南土地住宅制度歷史沿革及現(xiàn)狀

由于越南與中國(guó)同樣是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，同樣人多地少并倚重農(nóng)業(yè)，同樣在改革或“革新”中從封閉走向開(kāi)放、從計(jì)劃走向市場(chǎng)，一段時(shí)期以來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界比較關(guān)注越南土地改革的經(jīng)驗(yàn)做法。在法國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期，越南土地私有權(quán)得到承認(rèn)，土地產(chǎn)權(quán)多樣化，大量土地掌握在少數(shù)地主手中。1953年，北越頒布《農(nóng)田土地改革法》，提出“還田于耕者”的口號(hào)，將殖民者、地主及資本家手中的土地分給農(nóng)民。1957—1958年，北越建立集體土地管理制度。1959年，北越頒布新憲法，提出土地等生產(chǎn)資料所有制的主要形式為：國(guó)家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即勞動(dòng)人民的集體所有制）、勞動(dòng)者個(gè)人所有制和民族資本家所有制（即私有制）。同時(shí)，還規(guī)定財(cái)產(chǎn)征收和國(guó)有化在“公共利益”和“適當(dāng)補(bǔ)償”的前提下是合憲的，這為下一步推進(jìn)公有化提供了憲法支持。從20世紀(jì)60年代開(kāi)始推進(jìn)集體化運(yùn)動(dòng)，有95%的農(nóng)民被納入合作社。值得注意的是，在北越農(nóng)村合作社的制度設(shè)計(jì)里，大約有5%的土地平均分配給了每一戶(hù)農(nóng)民，以便農(nóng)民各自耕種合作社不生產(chǎn)的少量蔬菜瓜果。沒(méi)想到的是，農(nóng)民平均年收入的60%—70%都來(lái)自對(duì)于這5%的土地的精耕細(xì)作，僅僅5%自留地的產(chǎn)出居然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)95%的合作社土地產(chǎn)出[1] 。20世紀(jì)70年代末期，越南出現(xiàn)了大規(guī)模罷耕集體田地的現(xiàn)象，一些地方開(kāi)始偷偷搞違法的土地承包。1980年越南修改憲法，規(guī)定土地、山林和江河等資源均屬全民所有，結(jié)束多種所有制并存的混亂局面，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地所有制，進(jìn)而實(shí)行“一元”的國(guó)家所有制的改革趨向。此外，憲法還允許“個(gè)人使用土地”和保護(hù)“個(gè)人合法所得、存款、房屋及其他財(cái)產(chǎn)”。1981年初，越南在農(nóng)村試點(diǎn)分田承包基礎(chǔ)上，允許合作社社員在上繳一定提留之后享有糧食剩余。1986年，越南實(shí)施“革新開(kāi)放”政策，開(kāi)始推行市場(chǎng)化改革。1987年頒布《土地法》，正式結(jié)束集體化的農(nóng)村土地管理制度。1988年，通過(guò)完善生產(chǎn)承包制，把土地的使用權(quán)直接賦予農(nóng)戶(hù)，農(nóng)戶(hù)自主決策、自主經(jīng)營(yíng)。1993年，越南實(shí)施新的《土地法》，明確規(guī)定土地歸全民所有、國(guó)家統(tǒng)一管理土地、經(jīng)濟(jì)高效使用土地、切實(shí)保護(hù)耕地、鼓勵(lì)投資土地、土地?fù)碛袃r(jià)值等六個(gè)原則及相關(guān)具體要求，確認(rèn)了農(nóng)民長(zhǎng)期使用土地的權(quán)利和經(jīng)濟(jì)主體的地位，并借此形成了一個(gè)初具規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。由于農(nóng)民對(duì)所分土地享有比較充分的使用權(quán)，通過(guò)自主交換其所分的零散土地，促進(jìn)了土地的集中使用。2003年，越南對(duì)1993年《土地法》進(jìn)行了修改，確立了土地的“一元”國(guó)有制，并規(guī)定在土地國(guó)有制的前提下，有三種獲得土地使用權(quán)的途徑：國(guó)家分配土地（有無(wú)償和有償兩種方式）、租用土地以及國(guó)家承認(rèn)長(zhǎng)期穩(wěn)定使用土地。2006年，越共“十大”明確提出保障土地使用權(quán)順利轉(zhuǎn)化為商品，進(jìn)一步深化了土地產(chǎn)權(quán)制度的市場(chǎng)化改革。

建立社會(huì)主義制度后，與中國(guó)相類(lèi)似，越南對(duì)城鎮(zhèn)居民實(shí)行了福利住房制度，主要采取單位實(shí)物分房、分地建房和低價(jià)租房等方式。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和居民生活水平的提高，原有的福利住房制度已難以滿(mǎn)足居民日益增長(zhǎng)的住房需求。為解決大中城市里的住房問(wèn)題，越南推進(jìn)住房商品化改革，逐步取消福利制度，允許房地產(chǎn)企業(yè)購(gòu)地開(kāi)發(fā)商品房。越南房地產(chǎn)市場(chǎng)雖起步較晚，但市場(chǎng)化程度比較高，房地產(chǎn)市場(chǎng)注重追求高利潤(rùn)，發(fā)展中高檔住房建設(shè)，對(duì)中低收入群體的需求關(guān)注不夠。近些年來(lái)，越南加大保障性住房規(guī)劃建設(shè)力度，以緩解城鎮(zhèn)中低收入群體住房緊張狀況。但由于存在資金瓶頸等問(wèn)題，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，目前越南正在致力于通過(guò)國(guó)內(nèi)借貸、利用外資和國(guó)外借貸等渠道解決融資困難。

從越南土地住宅改革的歷史沿革看，“師法中國(guó)”、“以華為師”的特點(diǎn)很鮮明。比如，越南的集體化運(yùn)動(dòng)、之后的土地承包制改革以及農(nóng)民擁有長(zhǎng)期使用土地的權(quán)利等。需要引起重視的是，越南在改革或“革新”實(shí)踐中，并沒(méi)有亦步亦趨、“全盤(pán)中化”。事實(shí)上，與中國(guó)的土地住宅改革相比，越南的改革走得更遠(yuǎn)、更為徹底，同時(shí)也帶來(lái)了一些新的矛盾：

一是放棄了集體土地所有制和集體化的土地管理制度。農(nóng)村土地管理中的集體制度涉及的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，事關(guān)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和基層社會(huì)穩(wěn)定等重大問(wèn)題。越南在重新分配土地、“去集體化”過(guò)程中，遇到了諸如官員貪污腐敗、失地農(nóng)民權(quán)益難以保障和貧富差距拉大等問(wèn)題，不過(guò)總的來(lái)看，取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)是主要的。而且，根據(jù)越南的經(jīng)驗(yàn)，地方官員的貪腐可以通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)民話(huà)語(yǔ)權(quán)（比如設(shè)立農(nóng)會(huì)）、擴(kuò)大媒體自由度來(lái)制衡；失地農(nóng)民并沒(méi)有在土地市場(chǎng)化中增加，反而減少了；而貧富懸殊就基尼系數(shù)而言，土地市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的越南要遠(yuǎn)低于土地市場(chǎng)化受限的中國(guó)[1]。

二是實(shí)行了土地的“一元”國(guó)有制。在中國(guó)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制的長(zhǎng)期存在，很關(guān)鍵的是土地所有制的城鄉(xiāng)二元?？陀^地說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)地征用中的種種問(wèn)題和不公，其根源也在于土地所有制的城鄉(xiāng)二元。而越南的經(jīng)驗(yàn)表明，土地管理制度從城鄉(xiāng)二元走向城鄉(xiāng)一元，不僅具有理論意義，在實(shí)踐中也是可行的。當(dāng)然，這并不是說(shuō)越南的“一元”國(guó)有制是毫無(wú)瑕疵的。李昌平[2]到越南實(shí)地考察后就認(rèn)為，在“一元”國(guó)有制的框架下，越南的土地事實(shí)上是“私有化”了，但并沒(méi)有所宣傳的或所想象的那么美好，比如農(nóng)民土地雖然可以自主買(mǎi)賣(mài)，但農(nóng)地并不值錢(qián)，農(nóng)民也沒(méi)有能力維護(hù)自己的土地，很容易失去土地；又如沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)以后，農(nóng)村公共設(shè)施沒(méi)法保證，農(nóng)民種地越來(lái)越不方便，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高，成本也越來(lái)越高了。盡管如此，看問(wèn)題還是要看主流，存在的問(wèn)題是可以通過(guò)完善制度、加強(qiáng)管理予以逐步解決的。

三是比較徹底的市場(chǎng)化改革難以保障居民日益增長(zhǎng)的住房需要。越南“革新”后，農(nóng)村中沒(méi)有了類(lèi)似中國(guó)的集體建設(shè)用地，也沒(méi)有任何可以機(jī)動(dòng)的土地，且土地用途受到嚴(yán)格管制，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的審批權(quán)力完全被政府和少數(shù)人所掌控，因此，一般農(nóng)民建房必須花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)宅基地，絕大多數(shù)農(nóng)民也許一生的積蓄只能在農(nóng)村買(mǎi)宅基地。由于農(nóng)地并不值錢(qián)，農(nóng)民根本無(wú)法靠出售農(nóng)村土地的收益購(gòu)買(mǎi)城市的住房[2]（1畝農(nóng)地不夠在城市買(mǎi)1平方米住房），所謂的“退田進(jìn)城”根本不可能。因此，越南農(nóng)村及進(jìn)城農(nóng)民的住房問(wèn)題比中國(guó)更加突出。事實(shí)上，在越南的胡志明市和河內(nèi)市等城市，其房?jī)r(jià)遠(yuǎn)高于中國(guó)的北京和上海等一線(xiàn)城市。

二、美國(guó)土地住宅制度歷史沿革與現(xiàn)狀

美國(guó)土地制度的基本理念是個(gè)人擁有土地所有權(quán)。這種理念可以追溯到英屬殖民地時(shí)期，當(dāng)時(shí)由英王賜田地給村社，村社再將土地分給居民，或者移民通過(guò)自行占用田地成為自耕農(nóng)或建立小型農(nóng)場(chǎng)。1785年，美國(guó)獨(dú)立后頒布了土地法令，規(guī)定政府按低價(jià)出售公有土地。1862年林肯政府頒布了《宅地法》，規(guī)定所有年滿(mǎn)21歲的美國(guó)公民，只要以耕作為目的，只需交少量登記費(fèi)（初期為10美元），就可領(lǐng)到160英畝土地，在領(lǐng)得的土地上連續(xù)居住或耕種5年后，就可取得土地的所有權(quán)，或在土地上住滿(mǎn)6個(gè)月并對(duì)土地有所改良，可以按每英畝125美元的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)其所有權(quán)[3]。這些措施有力地推動(dòng)了美國(guó)土地資源的私有化。目前，大概有58%的土地屬于私人所有，剩下42%的土地由聯(lián)邦、州、縣、市政府所有。值得注意的是，美國(guó)各級(jí)政府所有的土地歸本級(jí)政府支配，相互之間在所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上都各自獨(dú)立，不能隨意占用或平調(diào)，如果需要在政府之間調(diào)劑土地，也要依法按照買(mǎi)賣(mài)、租賃等有償方式進(jìn)行。

美國(guó)廣大農(nóng)村的土地分私有和公有兩種基本形式：私有土地一般采取自有自營(yíng)的形式；公有土地并不是由國(guó)家直接經(jīng)營(yíng)，而是以租佃形式租給農(nóng)場(chǎng)主使用，政府只保留法律意義上的所有權(quán)及其相應(yīng)的收益分配權(quán)。包括經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)在內(nèi)的其他權(quán)益，均歸家庭經(jīng)營(yíng)主體或農(nóng)場(chǎng)主所有。在美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)制度中，農(nóng)場(chǎng)主土地自有率呈下降趨勢(shì)，自有率在19世紀(jì)前期為95%以上，到20世紀(jì)末連30%都不到。同時(shí)，主要依靠租用別人土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)主越來(lái)越多，1950年以前，這種農(nóng)場(chǎng)的比例在37%以下，20世紀(jì)90年代后卻增加到60%以上[4]。

美國(guó)的私有土地所有權(quán)受?chē)?guó)家法律保護(hù)，土地可以自由買(mǎi)賣(mài)和出租，各種土地實(shí)行有償使用。在地產(chǎn)市場(chǎng)上，土地的買(mǎi)賣(mài)價(jià)格完全由當(dāng)事人雙方根據(jù)土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值自行確定，或者由私人估價(jià)公司幫助雙方達(dá)成協(xié)議，政府在此環(huán)節(jié)中充當(dāng)?shù)闹皇恰笆匾谷恕苯巧玔5]。美國(guó)土地資源豐富及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分，而且開(kāi)發(fā)區(qū)的道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用又由政府負(fù)擔(dān)，所以開(kāi)發(fā)商進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)建設(shè)的費(fèi)用并不高，這保證了土地供應(yīng)量大、價(jià)低，客觀上也為美國(guó)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了良好條件。事實(shí)上，到20世紀(jì)70年代美國(guó)就已經(jīng)不存在住房短缺問(wèn)題了。

政府對(duì)私人土地的管理主要是通過(guò)登記收費(fèi)和規(guī)劃引導(dǎo)。城市規(guī)劃在美國(guó)具有很高的權(quán)威性，任何投資者都必須嚴(yán)格遵守其規(guī)定，否則會(huì)受到法律的制裁，蒙受巨大的經(jīng)濟(jì)損失[5]。在征用土地時(shí)，美國(guó)是按征用時(shí)交易市場(chǎng)上的公平價(jià)值，對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償。所謂的公平價(jià)值，不僅根據(jù)征用時(shí)的使用價(jià)值，而且還根據(jù)被征用土地的最佳使用價(jià)值，也就是土地因其未來(lái)的開(kāi)發(fā)潛力而具有的潛在價(jià)值。這充分體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)居民個(gè)人私有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

20世紀(jì)20年代以前，美國(guó)城市化水平還比較低，現(xiàn)代城市中的住宅問(wèn)題并不突出。1929年世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，大量工人無(wú)家可歸，既是為解決民生問(wèn)題，也是為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施公共住房政策。1937年，羅斯?？偨y(tǒng)簽署了首個(gè)住房法案，提出聯(lián)邦政府資助地方政府建造公共住房，符合條件的低收入者在入住時(shí)需繳納一定房租。1949年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了住房法，對(duì)住房政策進(jìn)行調(diào)整，政策目標(biāo)也不再局限于低收入階層，而是著眼于“為全體美國(guó)人民提供體面、安全和整潔的房屋”，為此要求每年興建公共住房。20世紀(jì)60年代后，隨著戰(zhàn)后嬰兒潮時(shí)期出生的人口進(jìn)入婚育年齡，住房需求開(kāi)始大幅攀升。針對(duì)這種狀況，約翰遜總統(tǒng)實(shí)施了房租援助計(jì)劃和抵押貸款援助，其中房租援助計(jì)劃既直接向低收入家庭提供租金補(bǔ)貼，又向住宅開(kāi)發(fā)商提供低于正常市場(chǎng)水平的貸款利率，使其為中低收入者提供低于正常市場(chǎng)租金水平的住房。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，由于市場(chǎng)上的住房總量比較充足，住房領(lǐng)域的主要矛盾從住房短缺變?yōu)榈褪杖腚A層所付房租相對(duì)其收入過(guò)高，美國(guó)政府住房政策的重點(diǎn)調(diào)整為對(duì)低收入租戶(hù)房租的直接補(bǔ)助上。1974 年，尼克松總統(tǒng)簽署的住房和社會(huì)發(fā)展法案，規(guī)定符合條件的租戶(hù)可以通過(guò)從地方住房管理機(jī)構(gòu)獲得租金證明，到市場(chǎng)上租住規(guī)定租金范圍內(nèi)的住房。之后，政府又出臺(tái)了租金優(yōu)惠券計(jì)劃，政府發(fā)給符合條件的租戶(hù)一定的租金優(yōu)惠券，租戶(hù)可以在市場(chǎng)自由租用住房，如果費(fèi)用超過(guò)優(yōu)惠券的額度，多出部分自己負(fù)擔(dān)即可。顯然，與限制較多的租金證明計(jì)劃相比，在租金優(yōu)惠券計(jì)劃中，租戶(hù)自主性更大，也更受租戶(hù)青睞。此后，歷屆美國(guó)政府都把住房政策的重點(diǎn)放在租金優(yōu)惠券計(jì)劃或者與此類(lèi)似的一些貨幣租金補(bǔ)助政策上。

美國(guó)的土地和住房政策是相當(dāng)成功的，目前大概有2/3的美國(guó)家庭擁有屬于自己的住宅，低收入家庭也通過(guò)政府租金支持等政策解決了居住問(wèn)題。但需要注意的是，美國(guó)的成功，與其說(shuō)是由于自由放任的私有化政策，還不如說(shuō)是因?yàn)榈锰飒?dú)厚的優(yōu)越條件：

一是幅員遼闊、土地肥沃，人口又相對(duì)比較少。林肯政府頒布《宅地法》后，年滿(mǎn)21歲的美國(guó)公民，只需要交少量的登記費(fèi)，就可領(lǐng)到近千畝土地，而且居住或耕種5年后，還可以得到產(chǎn)權(quán)。因此，與人多地少的中國(guó)不同，美國(guó)歷史上農(nóng)民幾乎不存在為“耕者有其田”而苦惱。可以說(shuō)，美國(guó)農(nóng)民只要想耕就有田，想耕多少就有多少。

二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。美國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力之強(qiáng)舉世公認(rèn)，到20世紀(jì)70年代就已經(jīng)不存在住房短缺問(wèn)題，這在世界上是很少的。在這樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，對(duì)少數(shù)低收入家庭的住房保障問(wèn)題，美國(guó)政府完全有能力包攬下來(lái)。

三是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制比較健全，法治基礎(chǔ)環(huán)境比較好。除了必要的管制和規(guī)劃外，美國(guó)的土地住宅資源幾乎完全由市場(chǎng)機(jī)制配置，政府只是充當(dāng)“守夜人”角色，這些都是以美國(guó)比較健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)順暢運(yùn)行離不開(kāi)良好的法治環(huán)境，而美國(guó)對(duì)土地住宅領(lǐng)域有關(guān)重要事項(xiàng)嚴(yán)格按法定程序?qū)嵤6]。比如，在農(nóng)用地管制方面，早在1936年就制定了《水土保持和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配給法》，此后又相繼制定了《土地政策和管理法》和《聯(lián)邦土地管理法》，以此來(lái)加強(qiáng)土地的開(kāi)發(fā)與利用。在美國(guó)的城市化已基本完成后，美國(guó)政府于1981年又頒布了《農(nóng)地保護(hù)政策法》，將全國(guó)的農(nóng)地劃分為以基本農(nóng)地、特種農(nóng)地、州和地方的重要農(nóng)地三大類(lèi)，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。

三、新加坡土地住宅制度歷史沿革及現(xiàn)狀

新加坡既是一個(gè)以華人為主的國(guó)家，長(zhǎng)期受儒家傳統(tǒng)思想熏陶，又曾是英國(guó)的殖民地，法律制度和土地產(chǎn)權(quán)制度等都移植了英國(guó)的很多做法，是東方文化和西方文化融合最成功的典范。在英國(guó)殖民時(shí)期，新加坡遵循“只有英王才能擁有土地，其他人只能有限期地保有和使用土地”的理念，政府擁有土地所有權(quán)，其他個(gè)人只擁有一定期限的土地使用權(quán)。當(dāng)殖民地政府開(kāi)始向居民授予土地產(chǎn)權(quán)后，第一批符合條件的被授予999年產(chǎn)權(quán)，后來(lái)授予過(guò)20年、60年和90年產(chǎn)權(quán)。1960年，殖民地的新加坡正式開(kāi)始統(tǒng)一施行當(dāng)時(shí)英美國(guó)家通行的托仁斯土地登記制度，全面確立了登記優(yōu)先制度：只要土地產(chǎn)權(quán)在國(guó)家登記機(jī)構(gòu)正式登記，就獲得了不可剝奪的權(quán)利，條件是該土地之取得符合善意誠(chéng)信原則并且付出了相應(yīng)對(duì)價(jià)。這個(gè)制度一直沿用至今[7]。

沿襲英國(guó)重視對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，新加坡的土地制度也尊重和保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)。新加坡的土地產(chǎn)權(quán)可以劃分為自由保有地產(chǎn)、租賃保有地產(chǎn)和永久地產(chǎn)三類(lèi)。其中，自由保有地產(chǎn)保證了占有人對(duì)地產(chǎn)的終生保有和自由使用，相當(dāng)于所有權(quán)；租賃保有地產(chǎn)可以通過(guò)支付一定的租金后，在一定的期限內(nèi)占有和使用，但與所有權(quán)有著質(zhì)的區(qū)別，新加坡的大多數(shù)商業(yè)或住宅用地都屬于這類(lèi)地產(chǎn)；永久地產(chǎn)是指在滿(mǎn)足一定的條件下，國(guó)家授予個(gè)人永久持有的地產(chǎn)權(quán)。從新加坡對(duì)土地轉(zhuǎn)讓交易的有關(guān)規(guī)定看，政府將一定年限的土地使用權(quán)以拍賣(mài)、招標(biāo)、有價(jià)劃拔和臨時(shí)出租等方式出讓給使用者后，使用者可以在市場(chǎng)上自由買(mǎi)賣(mài)和出租，不過(guò)使用年限不變。當(dāng)土地使用期滿(mǎn)后，政府將無(wú)償收回土地及其地上附著物；使用者若想繼續(xù)使用土地，須經(jīng)政府批準(zhǔn)，并按照當(dāng)時(shí)的市價(jià)進(jìn)行重新購(gòu)置。

新加坡土地資源非常稀缺，為加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃利用，提高土地使用效益，對(duì)整個(gè)城市的建設(shè)發(fā)展做了長(zhǎng)遠(yuǎn)概念規(guī)劃和總體規(guī)劃。其中，長(zhǎng)遠(yuǎn)概念規(guī)劃是一種土地綜合利用和交通規(guī)劃的結(jié)構(gòu)圖，用來(lái)指導(dǎo)未來(lái)40—50年新加坡全國(guó)的城市發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展；總體規(guī)劃是長(zhǎng)遠(yuǎn)概念規(guī)劃在各個(gè)具體時(shí)期和具體空間上的落實(shí)，為未來(lái)10—15年城市建沒(méi)和土地利用提供指導(dǎo)并帶有法令性[8]。為保證國(guó)家規(guī)劃的實(shí)施和推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展，政府需要掌控足夠數(shù)量的土地資源，這就需要從私人手里收購(gòu)?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)。在這個(gè)問(wèn)題上，新加坡政府的強(qiáng)勢(shì)發(fā)揮得淋漓盡致?！锻恋厥召?gòu)法》第5條授權(quán)總統(tǒng)宣布收購(gòu)私人土地產(chǎn)權(quán)，其門(mén)檻設(shè)置很低，只要收購(gòu)目的是為了公共需要，或者是為了任何個(gè)人或者公司從事某一個(gè)部長(zhǎng)所認(rèn)為的公共事業(yè)的需要，甚至還可以是為了任何住宅、商用建筑或者工業(yè)發(fā)展之目的[7]。通過(guò)不斷強(qiáng)行征用個(gè)人土地，新加坡的國(guó)有地產(chǎn)占比持續(xù)上升，土地所有制也從私有制占主導(dǎo)變?yōu)楣兄普贾鲗?dǎo)，目前新加坡政府及其法定機(jī)構(gòu)擁有全國(guó)90%的土地。

新加坡的公共住房，又稱(chēng)組屋，也就是組合房屋，通常把新加坡的公共住房制度稱(chēng)之為組屋制度或組屋政策。1965年新加坡剛獨(dú)立時(shí)，人均GDP只有516美元，屬于發(fā)展落后、居民貧困的國(guó)家行列。當(dāng)時(shí)，政府面臨嚴(yán)峻的“屋荒”，近一半居民“蝸居”在貧民窟。隨后，在政府的積極作為下，開(kāi)發(fā)建設(shè)了大量組屋，僅用10年的時(shí)間就基本解決了大多數(shù)新加坡人的居住問(wèn)題。到目前為止，80%以上的新加坡人擁有自己的組屋，剩下不到20%的民眾，收入特別低的困難家庭租賃廉租組屋，高收入的在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)住房，真正實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)，引起了全世界的關(guān)注。梳理其中的成功經(jīng)驗(yàn)，主要有：

一是李光耀政府為民的執(zhí)政理念和強(qiáng)大的行政能力。在執(zhí)政期間，李光耀提出并踐行了“居者有其屋”的政策理念。1960年成立建屋發(fā)展局，推行政府的組屋政策，為包括中低收入在內(nèi)的所有買(mǎi)不起房子的家庭提供經(jīng)濟(jì)實(shí)惠、性?xún)r(jià)比高的住房。為確保建屋局工作的順利推進(jìn)，新加坡采取了三大策略：讓建屋局專(zhuān)司其職，授予獲得土地、原材料和人工的權(quán)力；采取整體策略，把設(shè)計(jì)、整理土地和建造房屋視為一個(gè)完整的流程來(lái)管理；強(qiáng)有力的政府支持，表現(xiàn)為毫不含糊的政治意愿、資金投入和立法支持等[7]。

二是以建房低成本保證售房低成本。由于有《土地收購(gòu)法》的支持，政府在使用城市土地資源中占據(jù)了主導(dǎo)地位，而且法律還規(guī)定只有政府有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格，保證了能夠以低價(jià)得到大量用地，一舉解決了其他國(guó)家在城市化中土地增值過(guò)快、售價(jià)過(guò)高等問(wèn)題。當(dāng)然，這與前一個(gè)原因密切相關(guān)，也反映了新加坡政府的強(qiáng)勢(shì)作用。

三是實(shí)行中央公積金制度。新加坡自1955年開(kāi)始強(qiáng)制實(shí)施個(gè)人儲(chǔ)蓄式的中央公積金制度，規(guī)定雇主和雇員按照法定的公積金繳納率將個(gè)人月薪的一部分存入中央公積金局的個(gè)人賬戶(hù)，每月繳交的公積金連同利息均歸雇員所有。在使用中，中央公積金除支付雇員5%—10%的正常提款外，其余全部用于購(gòu)買(mǎi)政府債券。通過(guò)這種方式，公積金的儲(chǔ)蓄積累實(shí)際上轉(zhuǎn)到政府手里，其中的大部分再由政府用于組屋建設(shè)和個(gè)人購(gòu)房貸款。顯而易見(jiàn)，正是因?yàn)橛兄醒牍e金制度的支持和發(fā)揮作用，不僅使得政府“建得起”組屋，也讓居民“買(mǎi)得起”組屋?？梢哉f(shuō)，新加坡住房制度的成功，公積金制度功不可沒(méi)。

四是以租售并重滿(mǎn)足中低收入居民的住房需求。新加坡對(duì)收入特別低的特困家庭推出廉租組屋，政府每個(gè)月象征性地收取少量房租。1994年政府推出了一個(gè)政策項(xiàng)目，即對(duì)廉租組屋的租戶(hù)以折扣價(jià)出售并給以充分的按揭抵押。自2003年開(kāi)始，建屋局開(kāi)始為月收入低于8 000新元的家庭提供低利息的房屋貸款[7]。政府對(duì)首次申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)組屋的中低收入者設(shè)定了門(mén)檻——必須是新加坡公民，每月家庭總收入不超過(guò)1萬(wàn)新元（約合人民幣5萬(wàn)元），在國(guó)內(nèi)外不得擁有任何私人住宅產(chǎn)業(yè)，申請(qǐng)日期前的30個(gè)月內(nèi)不曾售賣(mài)任何私人住宅產(chǎn)業(yè)，購(gòu)買(mǎi)組屋后5年內(nèi)不得自行在市場(chǎng)上出售。為照顧收入相對(duì)較低的家庭購(gòu)買(mǎi)組屋，政府規(guī)定收入不超過(guò)5 000新元的低收入家庭，可獲得最高4萬(wàn)新元的額外公積金補(bǔ)貼，收入越低，補(bǔ)貼越高。

由于較好實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”目標(biāo)，新加坡的土地住宅制度是其他國(guó)家或地區(qū)競(jìng)相學(xué)習(xí)借鑒的對(duì)象。早在20世紀(jì)90年代初，中國(guó)上海借鑒了新加坡的經(jīng)驗(yàn)，推出了住房公積金制度。其實(shí)，中國(guó)改革以來(lái)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和住房公積金等制度，在很大程度上也是學(xué)習(xí)參考了新加坡的做法。然而，新加坡作為一個(gè)發(fā)達(dá)的城市國(guó)家，人均GDP高達(dá)五萬(wàn)多美元，而人口只有五百多萬(wàn)，相當(dāng)于中國(guó)的一個(gè)人口不算多的大城市，與中國(guó)的國(guó)情截然不同。這也意味著，在形式上簡(jiǎn)單模仿新加坡的做法，對(duì)解決中國(guó)住房問(wèn)題的效果可能會(huì)很有限。盡管如此，新加坡在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累的許多做法和經(jīng)驗(yàn)，很有學(xué)習(xí)借鑒價(jià)值。除了前文介紹的這些外，還有很多比較好的理念和做法。比如，李光耀政府倡導(dǎo)的一些執(zhí)政理念：“不搞施舍”，不建福利社會(huì)，不搞消費(fèi)補(bǔ)貼，但是要“通過(guò)讓資產(chǎn)增值來(lái)重新分配財(cái)富”，其手段是讓人民擁有可支配的財(cái)產(chǎn)[7]。

四、比較分析及經(jīng)驗(yàn)借鑒

越南、美國(guó)和新加坡的自然條件、歷史傳統(tǒng)、社會(huì)文化和政治經(jīng)濟(jì)等方面都各不相同，其土地制度具有不同的特點(diǎn)，研究其中的特點(diǎn)和規(guī)律，比較其中的個(gè)性和共性，對(duì)于中國(guó)深化土地制度改革具有重要的參考借鑒意義。

1清晰、明確的土地產(chǎn)權(quán)制度安排是使市場(chǎng)在配置土地資源中起決定性作用的關(guān)鍵

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行，價(jià)格機(jī)制調(diào)節(jié)供求關(guān)系、優(yōu)化資源配置等作用的發(fā)揮，都是以明晰的產(chǎn)權(quán)為前提。從越南、美國(guó)和新加坡的情況看，盡管土地所有制有公有與私有之分，但產(chǎn)權(quán)安排都很清晰，個(gè)人法律意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也得到充分保障。比如，越南早在1980年的憲法中，就明確規(guī)定保護(hù)“個(gè)人合法所得、存款、房屋及其他財(cái)產(chǎn)”，實(shí)行市場(chǎng)化改革后，在“一元”國(guó)有制的基礎(chǔ)上，土地產(chǎn)權(quán)邊界更加清晰。又如，美國(guó)憲法法律保護(hù)土地私有產(chǎn)權(quán)不受侵犯，土地買(mǎi)賣(mài)交易由私人自主決定，政府僅發(fā)揮“守夜人”作用，甚至政府之間的土地產(chǎn)權(quán)也各自獨(dú)立，不能以行政命令任意占用或平調(diào)，都要依法進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)或租賃。還如，新加坡雖然政府行政力量比較強(qiáng)大，但畢竟沿襲了英國(guó)重視對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，在調(diào)整土地關(guān)系中都以法律為依據(jù)。

2以國(guó)家立法的形式推進(jìn)改革，并以法治方式保障改革成果

土地涉及基本的生產(chǎn)資料，住宅涉及基本的生活資料，與廣大群眾的切身利益息息相關(guān)，承載著很多復(fù)雜的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。土地權(quán)利除了所有權(quán)之外，還有地上權(quán)、地下權(quán)、地役權(quán)和采光權(quán)等各種土地權(quán)利，實(shí)際上存在著像權(quán)利樹(shù)一樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系集合體[9]。所以，每當(dāng)調(diào)整或改革重大土地住宅制度時(shí)，各國(guó)往往以加強(qiáng)立法來(lái)保護(hù)并鞏固改革成果。比如，1862年林肯政府在南北戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)頒布的《住宅法》，為讓美國(guó)人民人人有權(quán)獲得土地，規(guī)定政府應(yīng)廉價(jià)出售公有土地。為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用土地開(kāi)發(fā)利用的管理，美國(guó)先后頒布了《水土保持和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)配給法》、《土地政策和管理法》、《聯(lián)邦土地管理法》和《農(nóng)地保護(hù)政策法》等法律。又如，越南1987年頒布了《土地法》，正式宣告集體化的農(nóng)村土地管理制度的結(jié)束；1993年頒布了《土地法》，來(lái)確認(rèn)農(nóng)民長(zhǎng)期使用土地的權(quán)利和經(jīng)濟(jì)主體的地位；2003年對(duì)《土地法》進(jìn)行了修改。

3作為基本經(jīng)濟(jì)制度，土地產(chǎn)權(quán)安排注重保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，并保持相對(duì)穩(wěn)定性

從越南、美國(guó)和新加坡的土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定看，除了憲法法律明確保護(hù)個(gè)人合法的土地權(quán)益外，還通過(guò)相關(guān)制度安排，防止政府公權(quán)力對(duì)居民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵害：

一是在具體的征用土地行為中保護(hù)居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。比如，美國(guó)在征地過(guò)程中對(duì)被征地者的補(bǔ)償，所依據(jù)的是公平價(jià)值，即不僅包括土地的現(xiàn)期使用價(jià)值，而且還包括潛在的開(kāi)發(fā)價(jià)值，最大限度地保障了居民個(gè)人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

二是穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)制度是保護(hù)公民權(quán)益的重要體現(xiàn)。如越南2003年修訂《土地法》時(shí)，把土地使用期限從20年或50年延長(zhǎng)到70年。

4從改革的發(fā)展方向看，土地產(chǎn)權(quán)制度安排呈現(xiàn)出所有權(quán)與使用權(quán)相分離，并逐步從重所有權(quán)向重使用權(quán)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)性特點(diǎn)

20世紀(jì)以來(lái)，特別是“二戰(zhàn)”以來(lái)，土地產(chǎn)權(quán)理論和制度呈現(xiàn)出從注重歸屬到注重利用的發(fā)展趨勢(shì)[3]。在美國(guó)等實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，如果土地產(chǎn)權(quán)屬于私人，相當(dāng)多的土地產(chǎn)權(quán)所有人其實(shí)并不直接經(jīng)營(yíng)土地，而是把土地出租給市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者使用，只是憑借其所有權(quán)收取一定的租金；如果土地產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家或政府，則大多通常也是出租給市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者使用。比如，前文中所介紹到的，在美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)制度中，農(nóng)地自有率從19世紀(jì)前期的95%以上下降到20世紀(jì)末不到30%的水平。在越南等實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，如果說(shuō)過(guò)去土地所有權(quán)歸國(guó)家或集體，而農(nóng)業(yè)耕作堅(jiān)持集體共同勞動(dòng)，生產(chǎn)出來(lái)的糧食等生活資料也由集體進(jìn)行分配，還有所有權(quán)和使用權(quán)相結(jié)合的特點(diǎn)，則近些年來(lái)都相繼嘗試承包制改革。一方面，使所有權(quán)與使用權(quán)走向分離；另一方面，注重發(fā)揮使用權(quán)的作用，激勵(lì)勞動(dòng)者提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。在越南，更是實(shí)行了比較徹底的重使用權(quán)的做法，任何農(nóng)戶(hù)或個(gè)人對(duì)所分土地都享有交換、轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承或抵押等權(quán)利。

5政府主動(dòng)擔(dān)責(zé)、積極作為，建立健全住房保障制度，發(fā)展多層次住房供應(yīng)體系

住房具有消費(fèi)與投資雙重屬性，既要滿(mǎn)足低收入家庭的剛性消費(fèi)需求，又要滿(mǎn)足中等收入家庭的改善性住房需求，還要滿(mǎn)足較高收入家庭的投資性需求。從理論上說(shuō)，社會(huì)上應(yīng)該有一個(gè)多層次的住房供應(yīng)體系。所以，除了實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的極個(gè)別國(guó)家由政府或集體集中分配住房外，世界上絕大多數(shù)國(guó)家的住房供應(yīng)體系都呈現(xiàn)出分眾化、多層次的特點(diǎn)。比如，新加坡政府開(kāi)發(fā)建設(shè)了大量被稱(chēng)為組屋的公共住房，目前，80%以上的新加坡人擁有自己的組屋，但在剩下不到20%的民眾中，收入特別低的困難家庭租賃廉租組屋，高收入的在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)住房。隨著社會(huì)文明進(jìn)步和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，越來(lái)越多的人認(rèn)為，居住權(quán)是生存權(quán)的重要內(nèi)容，保證低收入者住有所居是政府的重要職責(zé)。其實(shí)，在多層次住房供應(yīng)體系中，最重要的也是政府最能發(fā)揮作用的，是保障低收入者的基本住房需求。具體的保障方式主要有兩種：一種可以稱(chēng)之為“補(bǔ)供方”，通常是政府或受政府委托資助的機(jī)構(gòu)直接建造并持有公共住房，并把這些公共住房以較低租金出租或以較低價(jià)格賣(mài)給低收入家庭，新加坡的組屋政策就是“補(bǔ)供方”的典型。另一種可以稱(chēng)之為“補(bǔ)需方”，也就是讓需求方拿著政府的補(bǔ)貼，在市場(chǎng)上相對(duì)自由地租賃住房。比如，美國(guó)尼克松政府推出的租金優(yōu)惠券計(jì)劃，即政府發(fā)給受保障家庭一定的租金優(yōu)惠券，租戶(hù)可以在市場(chǎng)自由租用住房，如果費(fèi)用超過(guò)優(yōu)惠券的額度，多出部分自己負(fù)擔(dān)即可。

6盡管房地產(chǎn)市場(chǎng)受諸多因素的影響，但土地供應(yīng)充足和地價(jià)穩(wěn)定是平抑住房?jī)r(jià)格、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的較為有效的重要手段

在進(jìn)行國(guó)際橫向比較時(shí)發(fā)現(xiàn)，土地供應(yīng)數(shù)量穩(wěn)定以及較低的價(jià)格，在調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)中具有重要的基礎(chǔ)性作用。比如，在美國(guó)，由于政府負(fù)擔(dān)了開(kāi)發(fā)建設(shè)區(qū)塊的道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用，開(kāi)發(fā)建設(shè)商取得私有土地權(quán)與開(kāi)發(fā)權(quán)的代價(jià)不高，導(dǎo)致土地供應(yīng)量大且地價(jià)低。有這些為基礎(chǔ)，美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)是比較穩(wěn)健的，大多數(shù)美國(guó)人擁有了自己的住宅。又如，新加坡由于政府強(qiáng)有力，能夠控制土地資源和被征用土地的價(jià)格，從制度上保證了能以低價(jià)得到大量建房用地，這是政府能夠以較低成本建造組屋，以及以較低價(jià)格出售組屋的前提。

7加強(qiáng)對(duì)土地資源的科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌配置，切實(shí)發(fā)揮計(jì)劃這只“看得見(jiàn)的手”的作用

鑒于土地在國(guó)家可持續(xù)發(fā)展及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局中的重要地位，美國(guó)、新加坡等國(guó)家都很重視對(duì)土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并剛性執(zhí)行已制定的規(guī)劃。比如，美國(guó)的政府規(guī)劃?rùn)?quán)威性很高，任何投資者都必須嚴(yán)格遵守；新加坡對(duì)城市建設(shè)發(fā)展的總體規(guī)劃，能夠?yàn)槲磥?lái)10—15年城市建沒(méi)和土地利用提供指導(dǎo)并帶有法令性。值得指出的是，一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的土地規(guī)劃是建立在市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上的，事實(shí)上也只有通過(guò)靈敏的市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，各地各領(lǐng)域的具體用地需求才會(huì)得到相對(duì)充分的反映，政府也才能據(jù)此制定符合實(shí)際的規(guī)劃和有關(guān)控制性指標(biāo)，從而促進(jìn)土地使用效益的提高。但從越南的實(shí)踐來(lái)看，一方面，在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中價(jià)格機(jī)制并未充分發(fā)揮作用；另一方面，農(nóng)村缺乏規(guī)劃，住房亂七八糟布局，農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃受到土地“私有”的嚴(yán)重制約[2]，政府規(guī)劃的作用也沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，使其土地住房的市場(chǎng)化改革飽受詬病。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）