摘 要：終身學習是當前各國教育改革的熱點之一。南非的經(jīng)驗展示了一個發(fā)展中大國在推進終身學習體系建設過程中所面臨的理想與現(xiàn)實之間的矛盾。在現(xiàn)實條件下，南非以國家資格框架制度為核心構建的終身學習體系表現(xiàn)出了較強的人力資本傾向。而就這一體系當前實際發(fā)揮的作用而言，其對全民教育的貢獻遠勝于對終身學習社會的影響。

關鍵詞：南非；終身學習政策；特點；國家資格框架；人力資本；全民教育

1994年以來，南非“終身學習”的教育改革取向既是對方興未艾的“終身教育”“終身學習”理念的回應，也寄托了南非人在后種族隔離時代振興經(jīng)濟、追求平等發(fā)展權利的理想。

南非非洲人國民大會（African National Congress of South Africa，ANC，以下簡稱非國大）在其執(zhí)政前發(fā)表的《教育與培訓政策框架》 （A Policy Framework for Education and Training）中把實現(xiàn)“全民不論種族、階級、性別、信仰或是年齡，均享終身的教育與培訓”定為發(fā)展教育的總目標，設想“借助學習者中心、結(jié)果導向，基于績點（credit-based）的資格系統(tǒng)來實現(xiàn)教育與培訓（即普通與職業(yè)技能教育）的統(tǒng)一，從而為全民以任何方式獲得能力的顯著提升創(chuàng)造條件”。[1]

1994年執(zhí)政后，新政府涉及“終身學習”的觀點與改革思路在一系列的白皮書里得到了體現(xiàn)。奠定后種族隔離時代經(jīng)濟、社會改革方向的《重建與發(fā)展白皮書》（White Paper on Reconstruction and Development）從人力資源發(fā)展的角度提出了“終身學習”的主張。白皮書認為人力資源的發(fā)展離不開教育與培訓的改革，要在“終身學習”理念的指導下整合教育與培訓體系[2]，要著力解決勞動者與過去被剝奪了受教育機會的成年人的技能提升與基礎教育缺失問題，要通過國家資格框架制度來連接教育與培訓，并且要特別重視勞動力市場所需要的技能人才的培養(yǎng)[3]。1995年，教育部的《教育與培訓白皮書》（White Paper on Education and Training）將建立教育與培訓相結(jié)合的教育體系確立為改革的基本方向，并且重申了這一立場是建立在將“終身學習”視作人力資源發(fā)展戰(zhàn)略的組織原則的共識之上的，而“終身學習”則借由國家資格框架（National Quality Framework，NQF）制度來組織。[4]

結(jié)合非國大執(zhí)政前后的文獻分析與對二十年來南非教育改革實踐的觀察，南非語境下“終身學習”政策的基本特點可以總結(jié)為以下3個方面。

一、終身學習體系以“國家資格框架”為核心

正如前文所介紹的那樣，在南非政府“終身學習”的話語體系中，居于核心位置的是國家資格框架制度。南非政府試圖借助資格（qualification）的對等把正規(guī)、非正規(guī)、非正式教育，把普通的學校教育與各種形式的技能培訓納入統(tǒng)一的國民教育體系當中。政府在盡可能保證質(zhì)量的前提下降低教育與培訓的門檻，推動教育與培訓類型的多樣化與開放性，為過去受教育機會有限、基礎薄弱的弱勢族群創(chuàng)造更多的學習機會。與此同時，政府通過資格標準制定過程中的行業(yè)參與以及南非資格認定委員會（South African Qualifications Authority，SAQA）對資格的動態(tài)管理，把人才的培養(yǎng)與勞動力市場的需求對接起來。由此可見，對于南非的“終身學習”體系而言，實際上的重點并不在于促進學習觀念與學習方式的變革，而在于建立一個統(tǒng)一的資格體系，并據(jù)此謀求教育與培訓資源的整合以及與勞動力市場的聯(lián)通。長期從事成人教育領導與研究工作的艾奇遜（Aitchison）甚至這樣指出：“終身學習”一詞在南非教育改革政策的相關表述中“除了被當作是更好的教育制度的代名詞之外，指的就是服務于勞動力市場的能力或結(jié)果導向的國家資格框架制度了”。[5]

依據(jù)1995年《南非資格認定委員會法》（South African Qualifications Authority Act）的規(guī)定，南非設立了南非資格認定委員會以推動資格框架制度的建設。然而，由于政府各部門對于資格制度的不同認識造成了框架的發(fā)展長期處在既不系統(tǒng)，也不統(tǒng)一的局面，直到2008年的《國家資格框架法》（National Qualifications Framework Act）奠定了當前南非國家資格框架體系的基本格局。

這個統(tǒng)一的資格框架縱向上分為從基礎教育到博士教育的10個資格層次，橫向上分為面向不同教育領域的3個子框架：針對普通學校、普通職業(yè)教育，以及成人教育與培訓的普通及繼續(xù)教育與培訓資格子框架（General and Further Education and Training Qualifications Sub-Framework，GFETQSF）（1①～4級資格）；針對高等教育的高等教育資格子框架（Higher Education Qualifications Sub-Framework，HEQSF）（5～10級資格）；針對在崗技能培訓（workplace training）的職業(yè)資格子框架（Occupational Qualifications Sub-Framework，OQSF）（1～8②級資格）。3個子框架分別由南非教育監(jiān)督機構優(yōu)馬路西（Umalusi）、高等教育委員會（Council on Higher Education，CHE）、行業(yè)與職業(yè)質(zhì)量委員會（Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）這3個彼此獨立的質(zhì)量委員會設立和管理，并在南非資格認定委員會的統(tǒng)籌下構成統(tǒng)一的國家資格框架。除此之外，南非資格認定委員會還啟動了面向?qū)I(yè)團體（professional body）的認證程序，并且將原先由這些組織頒發(fā)的職稱（designation）③也納入了國家資格框架之中，不過，將來職稱體系有望從國家資格框架中獨立出來，但是仍將由南非資格認定委員會統(tǒng)一管理。[6]

除了將各級各類的資格通過3個子框架全部納入統(tǒng)一的國家資格框架之中進行管理之外，以下5個方面的政策對于南非建立以國家資格框架為基礎的終身學習體系至關重要。第一，由南非資格認定委員會建立國家學習者記錄數(shù)據(jù)庫（National Learners’ Records Database，NLRD），用以記錄每一位學習者所獲得的資格或者部分資格（part-qualification），為其就業(yè)、申請新的學習項目或是中斷學習之后繼續(xù)求學提供依據(jù)。第二，承認部分資格。國家資格框架認可的資格既包括那些完整的教育與培訓項目所對應的資格，也包括那些針對學習項目中的部分內(nèi)容所設置的資格，即針對特定的學習模塊、單個的學科或?qū)W習領域，專門的技能培訓項目，以及符合單條單位標準（unit standard）的學習內(nèi)容所設置的資格[7]。部分資格的存在使得學習者即便不能完成全部的學習取得最終的資格證書，也能夠在將來的任何時候繼續(xù)學業(yè)，或是以此為依據(jù)轉(zhuǎn)入承認其所獲得的部分資格的其他項目的學習。第三，推行結(jié)果導向的課程改革。結(jié)果導向的課程改革是配合國家資格框架制度實施的。在這一模式之下，課程的組織形式、教與學的方式、學習時間的長短，甚至評價的方式都可以是靈活多樣的，唯一確定不變的是課程學完之后學習者在各個方面所要達到的能力水平，也就是“結(jié)果”。而對于學習結(jié)果的要求實際上就是國家資格框架中相應資格所對應的能力標準。這一模式有助于增強學習者選擇學習方式的靈活性，也便于其在不同學習項目之間的橫向與縱向流動。然而，由于結(jié)果導向的“2005課程”（Curriculum 2005）改革在傳統(tǒng)的普通學校教育（普通初、中等教育）領域已經(jīng)遭遇失敗[8]，南非政府對于結(jié)果導向的課程改革目前已經(jīng)采取了折衷的態(tài)度。在現(xiàn)有的3個資格子框架中，除了面向各類在崗培訓的職業(yè)資格子框架外，其余兩個資格框架內(nèi)的資格標準仍然主要是基于傳統(tǒng)的學科模式制定的。第四，由南非資格認定委員會規(guī)定各個資格層次的基本要求。由于3個資格子框架內(nèi)的教育與培訓資格在性質(zhì)、對應的學習領域、課程組織與取得方式上并不相同，為了實現(xiàn)不同體系下的資格能夠在層次上跨框架對等起來，以便學習者將來能夠在不同框架下的學習項目之間實現(xiàn)自由流動，南非資格認定委員會從“知識面、知識的掌握程度、方法與過程、問題解決能力、道德與專業(yè)活動、信息處理能力、信息的生成與交流能力、對任務環(huán)境的感知、對學習活動的自我管理、責任擔當”[9]這10個方面對10個資格層次各自所要達到的基本要求進行了統(tǒng)一的描述，以此作為3個質(zhì)量委員會在相應的資格層次上設立資格項目時所要遵循的基本標準。第五，推動建立先前學習認證（Recognition of Prior Learning，RPL）制度和學分累積與轉(zhuǎn)換（Credit Accumulation and Transfer，CAT）制度。建立先前學習認證制度以便幫助那些缺乏正規(guī)學習經(jīng)歷的人獲得進一步的學習機會是《教育與培訓白皮書》中的關鍵主張之一。先前學習認證制度在世界各國的進展并不迅速，而南非在2008年時被經(jīng)合組織的一項跨國研究認為在這一方面所取得的改革進展位列全球第五：盡管尚未實現(xiàn)制度化，但至少已經(jīng)擁有一些“不錯的實例”，而在2002-2011年得益于此項制度安排的南非學習者數(shù)量達到了約15萬人[10]。在2008年的《國家資格框架法》中，除了發(fā)展先前學習認證制度得到了重申之外，還針對采用學分制的教育與培訓項目提出了學分累積與轉(zhuǎn)換制度[11]，以此來增強學習者在不同教育與培訓項目之間的流動性。而在2013年修訂的《先前學習認證國家政策實施框架》（National Policy for the Implementation of the Recognition of Prior Learning）中，先前學習認證的功能除了被視作獲得入學機會的一種替代方案之外，也被視作一種獲得相應學分的替代方式[12]。值得一提的是，這兩項制度對于南非的終身學習體系而言至關重要，但是其受益面仍然比較有限，距離真正實現(xiàn)制度化還有很長的路要走。

二、實際的“人力資本”傾向

主張人文價值的“終身教育觀”著眼的是人的發(fā)展權利與人的整體性的持續(xù)發(fā)展，而在現(xiàn)實的條件下，南非的終身學習政策尤為關注的是技能勞動力的培養(yǎng)，試圖通過普遍勞動能力的提高來激活經(jīng)濟，解決社會公平問題。從政策層面上看，前述白皮書中的“終身學習”均被置于人力資源的視角之下。而南非人力資源發(fā)展戰(zhàn)略的核心在于借助“終身學習”的名義來整合教育與培訓，為不同年齡和基礎的人提供能力提升的機會，試圖在增加合格勞動力的供應以提振經(jīng)濟的同時解決弱勢族群的就業(yè)和生計問題，并以此作為對其的補償。在南非2001年出臺的《南非人力資源發(fā)展戰(zhàn)略》（Human Resource Development Strategy for South Africa）中，“全民參與勞動從而提高全民生活水平”（A Nation at Work for a Better Life for All）[13]是其基本的主張，而在2009年重新修訂的戰(zhàn)略中則更加明確地表達了“南非人力資源發(fā)展的根本目的在于推動人類發(fā)展，但是戰(zhàn)略的優(yōu)先策略與干預措施指向應對經(jīng)濟、社會與發(fā)展問題”[14]的人力資本觀點。在《廣泛的黑人經(jīng)濟授權法》（Broad-based Black Economic Empowerment Act）中，擴大技能培訓的受益面（尤其是黑人女性）亦被視作重要的平權目標之一。[15]

從制度的設計上看，依托國家資格框架制度的終身學習體系的建設意指全民學習方式的根本轉(zhuǎn)變，但在實際的改革當中，除了去種族主義的目標已經(jīng)普遍實現(xiàn)之外，只在行業(yè)與職業(yè)教育資格子框架的范圍內(nèi)引發(fā)了學習范式的改變，尤其是在國家資格框架、技能稅、國家技能規(guī)劃體系的共同作用下推動了依托勞動崗位的“南非式工作學習教育”制度[16]的發(fā)展。實際上，三足鼎立式的國家資格框架模式本身就是妥協(xié)的結(jié)果。除了職業(yè)資格子框架所涉及的培訓項目與資格證書具有較多創(chuàng)新之外，另外的兩個子框架除了將原有的資格證書轉(zhuǎn)變?yōu)榉闲履Ｊ降母袷揭?guī)范之外，并沒有實質(zhì)性的變化。而學習者如果要憑借在職業(yè)資格子框架中所取得的相應水平的資格去申請其他兩個框架中的教育項目，也仍然只存在理論上的可能性。

1994年之后，南非成人教育的發(fā)展歷程也反映了其終身學習政策的人力資本取向。在政策話語中，能夠幫助教育缺乏的成年人奠定終身學習基礎的成人基礎教育與培訓（Adult Basic Education and Training，ABET）不論在《重建與發(fā)展白皮書》還是在《教育與培訓白皮書》中都是重點內(nèi)容。然而，直到2008年之前，實踐中真正產(chǎn)生較大影響的政府項目還是1994年啟動的公共雇傭計劃（Public Employment Programme）以及2003年進一步的公共就業(yè)擴展計劃（Expanded Public Works Programme）。盡管此類項目的初衷是為了緩解失業(yè)壓力，但政府在利用基建項目提供大量低層次臨時工作機會的同時附帶了短期的技能培訓。真正著眼于掃除青壯年文盲的南非國家掃盲計劃（South African National Literacy Initiative，SANLI）直到2000年才啟動。但是，由于得不到國家財政的支持，最終僅靠南非大學自籌經(jīng)費勉強覆蓋了35萬人[17]。大眾掃盲直到2008年南非政府啟動了卡里古（KhaRiGude）項目才得到了真正的實現(xiàn)。直至2012年，該項目已惠及近300萬人，使南非20歲以上人口中從未受過教育的人口比率從1996年的19%降到了2011年的9%[18]。然而，在老一輩文盲被逐步掃除的同時，初、中等教育的高輟學率與質(zhì)量缺陷導致了南非成人基礎教育的需求依然非常旺盛。除此之外，盡管在國家資格框架內(nèi)已經(jīng)設立了資格層次等同于國家高級證書（National Senior Certificate，NSC，相當于普通高中畢業(yè)）的國家成人高級證書（National Senior Certificate for Adults，NASCA），但其并不如前者那樣可以成為升學的依據(jù)，而擁有同等資格層次的國家獨立證書（National Independent Certificate，NIC）或許能夠為成人學習者在就業(yè)方面提供一些幫助。[19]

三、“終身學習”重在全民而非終身

在南非的現(xiàn)實條件下，依托國家資格框架制度構建的終身學習體系就其實際的效果而言，重在推進教育的全民性而非終身性。從形式上看，南非政府在經(jīng)合組織所倡導的終身學習策略的所有4個方面都推出了相應的政策和措施（見表1）。并非成員國的南非還參與了經(jīng)合組織探討先前學習認證制度的23國專題研究，并在2007年提交了國別背景報告[20]。然而，經(jīng)合組織在推介終身學習理念之初所設想的適宜對象是發(fā)達工業(yè)國家[21]，而南非顯然并不在此列。長期跟蹤南非人力資源發(fā)展的克拉克（Kraak）指出，南非混雜的勞動力市場是彼此隔離的，高技術勞動力市場非常靈活但是規(guī)模很小，中、低技術勞動力市場規(guī)模較大但是并不健全，而面向失業(yè)和無技能群體的二級勞動力市場則規(guī)模龐大[22]。面對一個少數(shù)產(chǎn)業(yè)躋身一流，而經(jīng)濟人口中的相當一部分還徘徊在現(xiàn)代經(jīng)濟生活之外的混合經(jīng)濟體，不論是姆貝基時期旨在促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的“南非加速和共享增長倡議”（Accelerated and Shared Growth Initiative-South Africa，ASGISA）所主張的逐步消除非正規(guī)經(jīng)濟（second economy）[23]，還是在祖瑪時代“新增長框架”（The New Growth Path）所強調(diào)的“體面的就業(yè)”機會在經(jīng)濟政策中的核心地位[24]，南非經(jīng)濟政策的焦點之一就在于二級勞動力市場向正規(guī)的中、低技術勞動力市場過渡的問題，寄希望于通過擴大正式就業(yè)的規(guī)模來推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，并借此改善多數(shù)人的經(jīng)濟狀況。在這樣的現(xiàn)實條件下，南非試圖借由國家資格框架制度構建終身學習體系，與其說是為了要在知識與技能快速更新的知識經(jīng)濟時代里縱向地滿足人們持續(xù)終身的學習需求，還不如說是為了通過從時間成本、學業(yè)基礎、經(jīng)濟負擔等方面降低學習的門檻、增加學習活動的靈活性，橫向地擴大教育與培訓的受益面，為各個年齡階段處于不同生活、就業(yè)狀態(tài)下的南非人提供進一步發(fā)展的機會。而這也就部分地解釋了南非強調(diào)教育與培訓相結(jié)合的內(nèi)在原因：既是為了提高技能培訓的地位，消除對沒有接受過正規(guī)教育的勞動者的歧視，也是為了打通學習者在職業(yè)技能培訓與普通教育之間流動的阻礙，使那些被傳統(tǒng)的學校教育排除在外的人口以多樣化的方式獲得發(fā)展并且得到社會的承認。

從另一個方面來看，初、中等教育的低質(zhì)量與輟學問題帶來了大量的輟學者與年輕無業(yè)者，造成了南非終身學習的設想仍難以跨越補償教育的階段。在2013年的年度國家評估（Annual National Assessment，ANA）中，南非九年級學生④的數(shù)學、母語、第二語言的平均得分分別只有14分、43分、33分，而成績達到50分以上的學生分別只占2%、37%和17%[26]。南非國家高級證書考試⑤的通過率逐年上升。但是即便是2013年的78%[27]，也仍然意味著超過20%的考生無法畢業(yè)，而這20%的考試失敗者對于那些輟學生而言已經(jīng)算是成功者了。在2010年升入十年級的近104萬名學生當中，最后能夠進入國家高級證書考試考場的只剩下了51萬多人[28]。顯然，南非所構建的面向未來的終身學習體系，在當前所面對的仍然主要是成人的基礎教育需求以及輟學生的二次教育與職業(yè)化需求，并非人的終身發(fā)展與生產(chǎn)力持續(xù)升級的需要。因此，夯實基礎教育不僅是南非祖瑪政府國家發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先目標[29]，也是影響南非終身學習體系進一步向前發(fā)展的關鍵因素之一。

四、結(jié)語

南非以國家資格框架制度為核心的終身學習政策在很大程度上借鑒的是經(jīng)合組織的終身學習理念。南非的改革歷程展現(xiàn)了這一理念在發(fā)展中國家的實踐中所具有的實際意義及所發(fā)生的偏向。就南非終身學習政策當前的實際成效而言，日臻完善的國家資格體系與日益多元的教育與培訓模式很難說在多大程度上推動了社會的終身學習化，但是以終身學習為導向的教育改革至少已經(jīng)成功地推動了教育領域的去種族主義，為更多的人提供了學習的可能，并且為將來教育模式的升級奠定了基礎。

注釋：

①國家資格框架1級對應的是基礎教育層次的資格水平。

②根據(jù)2016年發(fā)布的《南非國家資格框架影響評估報告》，這一子框架中的資格類型最高可達8級。但在南非資格認定委員會數(shù)據(jù)庫中，目前能夠?qū)嶋H檢索到的此框架下的最高級資格只達7級。資格的設立情況是動態(tài)變化的。此外，資格的設立與相關教育與培訓項目的舉辦未必同步。

③與國家資格框架中的資格一經(jīng)授予終身有效不同，職稱通常需要從業(yè)者定期更新。

④義務教育的最后一年，相當于初中的最后一年。

⑤兼具高中畢業(yè)考試與升學考試的作用?？荚嚭细裰淮磉_到了高中畢業(yè)水平，如要作為升學的依據(jù)還需檢驗具體科目的成績是否達到特定要求。

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編輯 許方舟 校對 郭偉