摘要：全國人大常委會的部分決定帶有“抽象法命題”的意味，從而與立法有所通聯?！俺橄蠓}決定”的性質如何以及能否被司法機關適用是需要直面的問題。就其性質而言，決定的主體和程序是判斷其是否屬于法律的唯一標準，但不屬于法律的決定也可能被歷部憲法授予的全國人大常委會的制定法令、解釋法律、修改法律、補充法律、批準條約的職權所涵蓋。就其可適用性而言，司法機關幾乎不加甄別地將這類決定視作可適用的規(guī)范，但在應然層面上，并非所有決定都可被適用?！俺橄蠓}決定”之所以勃興并呈現出法規(guī)范的面相，原因包括轉型期憲法對全國人大常委會授權不足，立法者持守積極慎重的立法理念，全國人大常委會權力結構的復合性，以及司法條件的局限性。

關鍵詞：全國人大常委會;立法;法律;決定;有關法律問題的決定

中圖分類號：

DF2

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.06

一、問題的提出

依照通說，全國人大及其常委會的職權可被劃分為立法權、決定權、任免權、監(jiān)督權四種類型。然而這種四分法并不規(guī)整，

感謝何海波、張翔、翟國強、鄭磊、林彥、梁美芬、沈壽文、胡健等師友在本文寫作過程中給予的指點。

有論者已經注意到這一點并指出：“決定權與其他三權的劃分是相對的，不是絕對的?！瓕τ行┞殭嗉瓤梢詣澐衷跊Q定權中，也可以劃分在四權的其他三權的某一權中;有些職權在抽象地表述時是決定權，在具體行使時或從行使的結果看，可能表現為其他三權的某一權?！保R珂.人大及其常委會行使決定權的幾個問題[C]//劉政，等.人民代表大會制度講話（增訂本），北京：中國民主法制出版社，1995：190.）全國人大常委會發(fā)布的相當一部分被冠以“決定”、“決議”之名的文件本身便帶有抽象法命題的性質

蔡定劍教授認為，決定具有實體規(guī)定性和行為規(guī)范性，決議則不具備這樣的特征，而只是對已有文件或事件的表態(tài)或宣告。（參見：蔡定劍.中國人民代表大會制度（第四版）[M].北京：法律出版社，2003：316-317.）但實際上，部分被冠以“決議”名稱的文件也意在成為特定主體的行為規(guī)范，如1955年《全國人大常委會關于解釋法律問題的決議》、1981年《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》便是在規(guī)范層面劃分各主體的法律解釋權。，從而與立法活動具有一定通聯性。包含抽象法命題的決定和決議有時被立法、司法工作者以及官方文件稱為“有關法律問題的決定”

在筆者的檢索范圍內，最早公開使用“有關法律問題的決定”這一措辭的是時任最高人民法院副院長的任建新。1985年7月22日，任建新以中華人民共和國法律工作者代表團團長的身份在第十二屆世界法律大會上發(fā)言時表示：“從一九七九年起到現在，我國共頒布了三十八個法律和四十九個有關法律問題的決定?！保ㄈ谓ㄐ?增進了解，發(fā)展友誼，促進合作，維護和平——在第十二屆世界法律大會上的發(fā)言[J].人民司法，1985（9）.）1987年《全國人大常委會議事規(guī)則》第一次在正式的規(guī)范性文件中使用這一概念，該規(guī)則第16條第2款規(guī)定：“有關法律問題的決定的議案和修改法律的議案，法律委員會審議后，可以向本次常務委員會會議提出審議結果的報告，也可以向下次或者以后的常務委員會會議提出審議結果的報告?！?，而學者則稱之為“立法性決定”[1]或“準法律決定”[2]。為了避免與立法、法律等概念混淆，本文直接稱之為“抽象法命題決定”。

概而言之，全國人大常委會發(fā)布的帶有抽象法命題意味的決定包含以下幾種類型：

（1）創(chuàng)設性決定。此種決定或授權相關部門行使其他規(guī)范性文件未賦予的特定職權，或為公民、法人及其他組織授予新的權利或課予新的義務。如《全國人大常委會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（1991）第4條第2款授權國務院就強制性法律和道德教育作出規(guī)定;《全國人大常委會關于加強反恐怖工作有關問題的決定》（2011）第5條授權公安部門凍結恐怖組織及恐怖人員的資金和資產，同時為金融機構和特定非金融機構設定了凍結和報告義務;《全國人大常委會關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區(qū)暫時調整有關法律規(guī)定的行政審批的決定》（2013）授權國務院將若干法律當中規(guī)定的行政審批改為備案管理。

（2）補充性決定。此種決定雖然也創(chuàng)設新的權利和義務，但通常與其他法律存在一定關聯。補充性決定在刑法領域最為常見。在1997年《刑法》頒布之前，全國人大常委會頻頻對1979年《刑法》作出補充規(guī)定，且補充規(guī)定多以決定的形式出現。如《全國人大常委會關于禁毒的決定》（1990）當中關于走私、販賣、運輸、制造、非法持有毒品等的規(guī)定，《全國人大常委會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（1991）當中關于組織、強迫、引誘、容留、介紹他人賣淫犯罪的規(guī)定，《全國人大常委會關于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票犯罪的決定》（1995）等皆如是。1997年《刑法》頒布之后，類似的決定仍然存在，如《全國人大常委會關于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》（1998）當中關于騙購外匯犯罪的規(guī)定即如是。在其他部門法領域也存在類似的補充性決定。如三大訴訟法皆簡要涉及到司法鑒定，而《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》（2008）則對鑒定人和鑒定機構登記管理制度、鑒定人資格、鑒定機構資格等進行了補充規(guī)定。

（3）解釋性決定。全國人大常委會通常以決定的形式作出法律解釋。然而關于全國人大常委會的法律解釋是否包含上述補充性決定，歷史上三個文件作出了不同規(guī)定。1955年《全國人大常委會關于解釋法律問題的決議》規(guī)定：“凡關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務委員會分別進行解釋或用法令加以規(guī)定。”有論者指出，這里使用“分別”二字便表明，凡屬于需要進一步明確界限的，由常委會進行解釋，凡屬于需要做補充規(guī)定的，由常委會用法令加以規(guī)定[3]。但1981年《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》規(guī)定：“凡關于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務委員會進行解釋或用法令加以規(guī)定?！币浴盎颉碧娲胺謩e”，便將解釋法律的情形擴充至對法律“作補充規(guī)定”。2000年《立法法》生效后，全國人大常委會從事法律解釋的情形再次被限定，全國人大常委會僅在法律需要“進一步明確具體含義”或“明確適用法律依據”時解釋法律。這兩種情形下的法律解釋皆與既存法律條文有密切關聯，“需要進一步明確具體含義”是以特定法律條文為解釋對象，“需要明確適用法律依據”也必然指向特定應當適用的法律條文。而補充性決定與既存法律條文的關聯并不如此緊密，如前述《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》只是對三大訴訟法當中簡要提及、未予以明確規(guī)定的司法鑒定問題加以補充，尤其是其中針對鑒定人和鑒定機構的法律責任的罰則規(guī)定，與訴訟程序中司法鑒定更無直接關聯。由于《立法法》不再認可通過法律解釋的方式對法律進行補充規(guī)定，因而解釋性決定也就應當與補充性決定區(qū)分開來。狹義的“解釋性決定”即明確規(guī)范含義或明確法律適用的“明確性決定”;而1981年《決議》生效之后、2000年《立法法》生效之前作出的補充性決定僅可被視作廣義的解釋性決定;1955年《決議》生效之后、1981年《決議》生效之前的補充性決定則只能在最廣義的層面上被視作解釋性決定。全國人大常委會發(fā)布的對《刑法》、《刑事訴訟法》、《香港特別行政區(qū)基本法》的若干次解釋便屬于狹義的解釋性決定;《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》（2000）等《決定》中當中關于特定行為應當依法承擔刑事責任、民事責任或行政責任的規(guī)定也在此列;狹義的解釋性決定有時也與其他性質的《決定》混編于一個《決定》文件中，如前述《全國人大常委會關于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》雖包含了補充法律條文的條款，但該《決定》第2條關于特定行為應當依照《刑法》第280條予以定罪處罰的規(guī)定，便屬于明確法律適用的解釋性決定。

該條規(guī)定：“買賣偽造、變造的海關簽發(fā)的報關單、進口證明、外匯管理部門核準件等憑證和單據或者國家機關的其他公文、證件、印章的，依照刑法第二百八十條的規(guī)定定罪處罰?！?/p>

（4）修改性決定。全國人大常委會對法律的修改呈現為兩種決定形式，一種是專門作出修改法律的決定，如《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國勞動合同法〉的決定》、《全國人大常委會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》等等;另一種則是將修改性決定與補充性決定、解釋性決定混編，如前述《全國人大常委會關于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》第3條便修改了《刑法》第190條關于逃匯罪的規(guī)定

該條規(guī)定：“將刑法第一百九十條修改為：公司、企業(yè)或者其他單位，違反國家規(guī)定，擅自將外匯存放境外，或者將境內的外匯非法轉移到境外，數額較大的，對單位判處逃匯數額百分之五以上百分之三十以下罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五年以下有期徒刑或者拘役;數額巨大或者有其他嚴重情節(jié)的，對單位判處逃匯數額百分之五以上百分之三十以下罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處五年以上有期徒刑?！薄?/p>

（5）廢止性決定。全國人大常委會廢止某一規(guī)范性文件或某一制度，乃是以否定性的法命題替換肯定性的法命題，其本質是一種消極的立法行為

依凱爾森之見，違憲審查機關宣告法律違憲是一種消極的立法行為。（參見：漢斯·凱爾森.立法的司法審查——奧地利和美國憲法的比較研究[G]//張千帆，譯.南京大學法律評論（2001春季號），北京：法律出版社，2001：4.）全國人大常委會宣布廢止某一規(guī)范或制度亦可作如是觀。，只是此種立法活動沒有呈現為形式意義上的法律，而是采取了決定的形式。如《全國人大常委會關于廢止部分法律的決定》（2009）、《全國人大常委會關于廢止有關勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》（2013）即屬于此種情況。

（6）批準性決定。全國人大常委會的批準性決定包括批準其他主體制定規(guī)范性文件以及批準國際條約和協定。前者最為典型的例證是1957年《全國人大常委會批準國務院關于勞動教養(yǎng)問題的決定的決議》以及1979年《全國人大常委會批準國務院關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定的決議》。對于后者而言，按照《締結條約程序法》第7條第2款第（4）項的規(guī)定，全國人大常委會有權批準同我國法律有不同規(guī)定的條約、協定，《民法通則》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等法律當中也有關于條約優(yōu)先適用的規(guī)定，因此，全國人大常委會批準條約的決定也具有了改變法律、形成新的法命題的性質。

由于“抽象法命題決定”與立法活動存在一定通聯性，于是便帶來了兩個問題：第一，“抽象法命題決定”的性質不明。由于憲法和相關法律皆沒有規(guī)定全國人大及其常委會制定的法律是否應當冠以“××法”的名稱，因而被冠以“決定”、“決議”之名的文件也未必斷然不可被視作法律。但借助何種標準確定此類決定的性質，則須探究。第二，“抽象法命題”決定能否進入司法程序適用，也頗值得檢討。如果某一決定被視作法律，則司法機關可以將其作為司法和裁判活動的規(guī)范依據;如果某一決定不是法律，則需要觀察憲制安排是否認可其被司法機關所適用。

二、“抽象法命題決定”的性質

（一）立法工作者的認知分歧

對于“抽象法命題”決定的性質，立法工作者之間存在幾種不同的理解。第一種理解是某些決定是“立法”，但不是“法律”。如吳邦國委員長在一次立法工作總結中曾指出：“1979年初到現在，全國人大及其常委會通過了440多件法律、法律解釋和有關法律問題的決定?！盵4]全國人大法工委在總結十屆人大立法工作時也明確表示：“十屆全國人大及其常委會在2003年3月至2008年3月的五年任期內，審議和通過《憲法修正案》1件，法律73件，法律解釋5件，有關法律問題的決定21件?！盵5]第二種理解是將決定直接視作法律。如全國人大常委會執(zhí)法檢查組1993年發(fā)布的《關于檢查〈全國人大常委會關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定〉等法律執(zhí)行情況的報告》便將《關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》與《產品質量法》、《藥品管理法》并而論之，進而表示：“《決定》等法律的實施初見成效?！钡谌N理解是模糊化地處理決定與法律的關系。如田紀云副委員長在九屆人大一次會議的常委會工作報告中就執(zhí)法檢查問題進行闡述時，便一方面表示“常委會繼續(xù)把對法律實施情況的檢查監(jiān)督放在與立法同等重要的位置”;另一方面強調“人大常委會和各專門委員會先后派出33個執(zhí)法檢查組，對18個法律和決定的執(zhí)行情況作了檢查?！贝思词紫日J定對決定執(zhí)行情況的檢查屬于“對法律實施情況的檢查”，再將“法律”的執(zhí)行情況和“決定”的執(zhí)行情況進行區(qū)分。2009年《全國人大常委會關于廢止部分法律的決定》也延續(xù)了類似的做法，在“關于廢止部分法律的決定”這一題域下使用了“廢止下列法律和有關法律問題的決定”的措辭。

此外，關于“有關法律問題的決定”究竟包含哪些決定類型，立法工作者之間也未達成共識。譬如，對于“有關法律問題的決定”是否包含對法律的立法解釋，便存在理解上的分歧。前述吳邦國委員長的立法工作總結區(qū)分了法律解釋和有關法律問題的決定，全國人大法工委對十屆人大立法工作的簡述也進行了同樣的區(qū)分。但喬石委員長在八屆人大常委會第五次會議上的講話則指出：“今年3月八屆全國人大一次會議以來，……人大常委會在經濟立法方面取得了明顯進展，共制定、修改法律和通過有關法律問題的決定16個。”[6]這16個法律和決定包含了《全國人大常委會關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》這一對刑法的補充規(guī)定

通過閱讀1993年發(fā)布的全部《全國人大常委會公報》，可以歸納出這16個法律和有關法律問題的決定。它們

分別是《科學技術進步法》、《農業(yè)法》、《農業(yè)技術推廣法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》、《注冊會計師法》、《紅十字會法》、《教師法》、《全國人民代表大會常務委員會關于懲治生產、銷售偽劣商品犯罪的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關于外商投資企業(yè)和外國企業(yè)適用增值稅、消費稅、營業(yè)稅等稅收暫行條例的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關于中國人民解放軍保衛(wèi)部門對軍隊內部發(fā)生的刑事案件行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定》、《全國人民代表大會常務委員會組成人員守則》、《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國經濟合同法〉的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國會計法〉的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》。，而按照1981年《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》，該規(guī)定系屬法律、法令條文本身需要作補充規(guī)定的廣義的法律解釋。

（二）法律的判斷標準

“抽象法命題”決定是否是沒有被冠之以“××法”之名的實質意義上的法律？對此，有論者認為，判斷某一決定是否是法律，標準之一應當是觀察該決定是否具有某種實質性特征，即是否具有法的抽象性或一般性，是否可以反復適用而非針對特定問題[7]。但就立法理論在當代的發(fā)展而言，應當說這種理解略顯抱殘守缺。傳統(tǒng)大陸法系的立法概念強調法的“一般性”要素，不僅要求法律的制定來源必須是全體公民，而且要求法律的對象也具有一般性，即適用于全體公民;但在當代，伴隨著積極國家對公民生活的介入，僅具有個別針對性的“措施法”也開始登場[8]。對此，德國的通說和判例皆認為，只要這種法律不危害權力分立的核心、未嚴重破壞議會與政府在憲法上的關系、合乎社會國家的原則，便不違反權力分立和平等原則[9]。而在日本，據歸納，也有學者主張應對立法的“一般性”這一要素加以擴展，承認例外地存在對具體事務加以規(guī)定的立法，甚至有學者直接從純粹形式上把握立法的概念，認為所謂的立法就是指立法機關制定的合憲的規(guī)范，由此擺脫了立法是否應當具有一般性的論爭，同時也承認了針對個別事項作出的規(guī)定本身也是立法[10]。可見，從法理上說，即便某一決定當中包含的不是可以反復適用的法命題，而是針對特定對象或特定事項，也不能斷然否認其作為立法的屬性。況且，某一決定當中所包含的法命題究竟是抽象抑或具體，也不存在客觀的判斷標準，因此，有論者認為《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》是針對互聯網安全這一特定、單一的問題作出的規(guī)定，《全國人大常委會關于授權香港特別行政區(qū)對深圳灣口岸港方口岸區(qū)實施管轄的決定》解決的主要是深圳灣口岸港方口岸區(qū)的法律適用這一特定、單一的問題，因而皆不是法律[7]。這似乎并不具有說服力。

相比之下，借助形式性標準判斷決定的性質，即觀察某一決定的制定主體、公布主體和制定程序，似乎更加可靠。首先，就制定主體而言，正如有學者所指出的，鑒于“五四”、“七五”和“七八憲法”下全國人大常委會不具有國家立法權，而只能制定法令、解釋法律，因而“八二憲法”實施之前全國人大常委會的決定和決議均不能被視作法律[2]。其次，就公布主體而言，“五四憲法”和“八二憲法”均規(guī)定由國

家主席公布法律，因而在“五四憲法”和“八二憲法”實施期間，如果一項決定和決議未經國家主席公布，而是由全國人大常委會自行公布，亦不能被視作法律。再次，就決定的制定程序而言，在1987年之前，并無任何規(guī)范性文件明確區(qū)分立法程序和決定程序。1987年《全國人大常委會議事規(guī)則》第16條首次區(qū)分了兩種程序，即法律草案由法律委員會審議后向下次或者以后的常務委員會會議提出審議結果的報告，而有關法律問題的決定的議案和修改法律的議案則可由法律委員會審議后向本次常務委員會會議提出審議結果的報告。2009年的《議事規(guī)則》延續(xù)了這一規(guī)定。尤其值得矚目是，《立法法》對全國人大常委會的立法程序作出了更加嚴格的規(guī)定，對法律提案的提出主體、列入常委會議程的程序、常委會審議程序等提出了詳細的規(guī)范要求。兩部《議事規(guī)則》和《立法法》均屬于立法者的自我拘束，如果一項決定或決議的議案的提出主體不是法律案的提出主體，

在本文撰寫過程中，筆者曾就法律與有關法律問題的決定的區(qū)別請教供職于全國人大常委會法制工作委員會的H先生。據H先生介紹，全國人大常委會有時根據議案的提出主體確定究竟制定法律抑或作出決定、決議?；蛘呶唇洺Ｎ瘯x審議且不符合《立法法》第28條規(guī)定的三讀程序的例外情形時

《立法法》第28條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，各方面意見比較一致的，可以經兩次常務委員會會議審議后交付表決;部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常務委員會會議審議即交付表決?！?，該決定或決議便不可被視作法律。

（三）法令、解釋法律、修改法律、補充法律、批準條約

即便可以斷定部分決定、決議不屬于法律，但全國人大常委會的這些決定和決議也并非全無憲法基礎。如所周知，“五四”、“七五”和“七八憲法”皆賦予全國人大常委會制定法令、解釋法律、批準條約的權力，“八二憲法”雖然不再認可全國人大常委會制定法令，但卻授權其制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，以及在全國人民代表大會閉會期間對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改。于是，一部分不屬于法律的決定和決議也可能尋找到各自的歸屬。如“五四憲法”下全國人大常委會批準國務院的決定便被官方認定為行使法令的制定權

參見《全國人民代表大會常務委員會的工作報告》（1963年11月14日第二屆全國人民代表大會常務委員會第一○八次會議通過）。有學者指出1959年之前全國人大常委會對于法令的外延的認識并未如此寬泛，而是區(qū)分自身制定的規(guī)范和其所批準的其他主體制定的規(guī)范，前者被認為是法令，后者則非。（參見：林彥.勞動教養(yǎng)是法定制度嗎？——兼論立法體制的憲法構建[J].交大法學，2014（3）.），《立法法》實施之前對法律的補充性決定可被歸入廣義或最廣義的法律解釋，《立法法》實施之后針對全國人大制定的基本法律的補充性決定在則可被認為立足于“八二憲法”的直接授權。

三、“抽象法命題決定”的司法適用

（一）司法機關的認知狀況

雖然立法工作者在“抽象法命題決定”的性質和范圍問題上歧見叢生，且各種決定的性質在法理上不能一概而論，但司法機關卻傾向于不追問各種決定在憲法上的性質和依據，而是認為此類決定皆具有某種法規(guī)范效力，并加以適用。

譬如，包括最高人民法院在內的若干法院判決皆以2005年《全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定》作為說理依據。

參見：“新疆凱漣捷石化有限公司與四川省化工建設總公司建設工程施工合同糾紛再審案”，（2012）民申字第464號，【法寶引證碼】CLI.C.2134831;“江蘇南通三建集團有限公司與萊州市開發(fā)建設總公司建設工程質量糾紛案”，（2011）民申字第987號，【法寶引證碼】CLI.C.2228922;“嘉吉生化有限公司與沈陽佳鶴水處理工程有限公司買賣合同糾紛再審案”，（2013）民申字第757號，【法寶引證碼】CLI.C.2228352;“阜新市和美工程機械有限公司與銅陵華磊商品混凝土有限責任公司產品責任糾紛申請案”，（2013）民申字第908號，【法寶引證碼】CLI.C.2227540。然而按照先前的分析，該決定因缺乏主席公布的要件而不能被認為是法律，又因其制定于《立法法》生效之后而不能被認為是法律解釋，適用該決定的前提是能夠為其尋找到適當的憲制基礎，但法院并未對此加以探究。

應當承認，諸如《關于司法鑒定管理問題的決定》等決定在現實當中或許也著實扮演著重要的角色，司法機關予以適用也確實有現實必要性。但本文所探討的是法治語境下的規(guī)范適用問題，以嚴格的法律形式確立此類決定當中所規(guī)定的重要制度，則是筆者的期待。

《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》也經常被法院作為刑事或民事案件的裁判依據。

參見：“宋某某非法經營案”（（2014）寶刑初字第186號，【法寶引證碼】CLI.C.2386180;“曾智峰、楊醫(yī)男盜賣QQ號碼侵犯通信自由案”，（2006）深南法刑初字第56號，【法寶引證碼】CLI.C.86270;“陳某某與杭州博客信息技術有限公司名譽權糾紛上訴案”，（2006）寧民一終字第1421號，【法寶引證碼】CLI.C.1436674。由于該決定未經國家主席公布，因而至多只能作為立法解釋予以適用。該決定雖然旨在明確特定行為的法律適用，符合《立法法》規(guī)定的立法解釋的情形，然而鑒于其頒布遲于《立法法》生效，因而在判斷其是否屬于立法解釋從而具有可適用性時，本應觀察決定的作出是否遵循了《立法法》所規(guī)定的立法解釋程序，但法院的判決并未體現這一點。

全國人大常委會批準其他主體制定規(guī)范性文件的決定也被法院作為裁判的依據。在“李泉俊與長沙市勞動教養(yǎng)管理委員會勞教行政強制”中，長沙市中級人民法院便認定，國務院《關于勞動教養(yǎng)問題的決定》和《關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》“雖然不是全國人大及其常委會頒布的法律，但都是經過全國人大常委會批準的法律文件”

“李泉俊與長沙市勞動教養(yǎng)管理委員會強制上訴案”，（2009）長中行終字第0061號，【法寶引證碼】CLI.C.1291127。，這便是間接地適用了全國人大常委會1957年和1979年的兩次相關批準性決定。但在“八二憲法”下，這兩次批準性決定的依據何在，是否仍具有可適用性，法院亦未探討。

有時法院會將某一“抽象法命題決定”直接認定為法律。在“張愛與ForexSigns， Inc.（美國匯盛公司）合同糾紛再審案”當中，最高人民法院便明示：“《全國人民代表大會常務委員會關于懲治騙購外匯、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》和《中華人民共和國外匯管理條例》等法律和行政法規(guī)均禁止非法買賣外匯。”

張愛與ForexSigns， Inc.（美國匯盛公司）合同糾紛再審案，（2013）民申字第41號，【法寶引證碼】CLI.C.92673。至于這一1998年頒布實施的決定究竟是否遵循了1987年《議事規(guī)則》當中關于法律草案審議結果報告的程序性規(guī)定，最高人民法院在判決中也并未深究。除具體案件當中的適用決定的狀況外，另一個值得注意的現象是，最高人民檢察院和最高人民法院曾以司法解釋的方式對相關決定作出解釋，如最高人民法院、最高人民檢察院1992年聯合發(fā)布的《關于執(zhí)行<全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定>的若干問題的解答》以及最高人民法院1994年發(fā)布的《關于執(zhí)行〈全國人民代表大會常務委員會關于禁毒的決定〉的若干問題的解釋》便是適例。前者雖冠之以“解答”之名，而未采用當前司法解釋所使用的“解釋”、“批復”或“規(guī)定”等名稱，但當時司法解釋的名稱尚不規(guī)范，最高人民法院也尚未通過《關于司法解釋工作的若干規(guī)定》予以統(tǒng)一;后者雖然采用了“法發(fā)”的文號

法發(fā)[1994]30號。，而非當前司法解釋所使用的“法釋”文號，但彼時的司法解釋本身皆未采取“法釋”文號

筆者查閱到的最早適用“法釋”文號的司法解釋是1997年發(fā)布的《最高人民法院關于城市街道辦事處是否應當獨立承擔民事責任的批復》（法釋[1997]1號）。。即是說，此類文件在性質上的確屬于司法解釋，全國人大常委會的相應決定也的確被最高人民檢察院和最高人民法院視作法律。

值得重視的是，最高人民法院2009年印發(fā)的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》指出，人民法院審理行政案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、全國人大常委會的法律解釋、國務院或國務院授權部門公布的行政法規(guī)解釋為“依據”，以規(guī)章、規(guī)章解釋為“參照”，且可以承認行政機關發(fā)布的合法、有效、合理、適當的具體應用解釋和具有普遍約束力的決定和命令的效力，而全國人大常委會發(fā)布的決定并沒有被明確列入可適用的法律規(guī)范之列。也就是說，除非法院認為決定屬于法律或法律解釋，否則便無法解釋為何法院應在具體的案件審判中經常適用此類決定。

（二）“抽象法命題決定”之司法適用的應然狀態(tài)

不加甄別地適用所有帶有“抽象法命題性質的決定”，在現行憲制安排下并不可取。如果全國人大常委會作出某一決定時遵循了《立法法》和《全國人大常委會議事規(guī)則》所規(guī)定的立法程序，則司法機關可以將其視為實質意義上的法律，并以適用法律的方式予以適用;如果某一決定的作出遵循的并不是立法程序，則應根據不同情況確定其可適用性。

概而言之，如果某一“抽象法命題決定”雖未遵循立法程序，但符合下列情形之一的則仍具可適用性：

第一，由于全國人大常委會的立法權與法律解釋權在憲法上本身便是兩種不同性質的職權，《立法法》也區(qū)分了全國人大常委會的立法程序和法律解釋程序，因而如果一項決定可以被認為是對法律的解釋，則司法機關可予以適用

值得注意的是，在刑法領域，對全國人大常委會的有關立法解釋學者評價不一。張明楷教授即指出，人們對立法解釋的需求源于自身解釋能力的局限，擔憂自身的解釋可能因超出了刑法用語而淪為類推解釋，此時要求立法機關予以解釋，實際上是期待將類推解釋合法化，而這將對罪刑法定原則構成挑戰(zhàn)。（參見：張明楷.立法解釋的疑問——以刑法立法解釋為中心[J].清華法學，2007（1））如果罪刑法定原則可被解釋為具有憲法的位階，那么在刑法領域立法解釋機能膨脹的狀況下，適用解釋性決定的憲法風險也應當被充分考慮。關于罪刑法定原則的憲法淵源，參見：陳鵬.刑法“有利溯及之例外”條款的合憲性限定解釋——基于牛玉強案的思考[J].法學家，2012（4）。《立法法》實施之前的補充性決定也可被納入廣義或最廣義的法律解釋的范疇，從而也具有可適用性。

第二，修改法律的決定實際上是形成新的立法判斷以替換先前的立法判斷，因而理論上也應遵循立法程序，《立法法》第53條第1款也確認了這一點

該款規(guī)定：“法律的修改和廢止程序，適用本章的有關規(guī)定?！?。雖然1987年和2009年的兩部《議事規(guī)則》區(qū)分了法律草案和法律修改議案審查結果報告的提出程序，并為前者設定了剛性的最短審查時限，但此種區(qū)分無非是為了使全國人大相關專門委員會更為慎重地審查創(chuàng)設性立法，況且《立法法》并未對此程序加以規(guī)定，因而修改性決定在這一方面與法律的制定程序存在差別，并不影響其可適用性。修改性決定與新的法律文本的生成具有密切關聯，若法院應當以適用原法律的方式適用修改后的法律，那么在判決書當中援引修改性決定本身也就不應被質疑。實踐中，法院也時常在說理部分援引此類決定

參見：“林珠俤等與林秀貞等贈與糾紛申請案”，（2014）榕民申字第8號，【法寶引證碼】CLI.C.2601877;“廣西柳州地區(qū)日用雜品公司與柳州市天兆商貿有限責任公司借款合同糾紛執(zhí)行異議案”，（2011）柳市執(zhí)異字第1號，【法寶引證碼】CLI.C.434047。 。

第三，《立法法》實施之后的補充性決定雖不可被認作法律解釋，但鑒于《憲法》第67條第（3）項授權全國人大常委會對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，可以說補充性決定與修改性決定具有規(guī)范上的親緣性。如果補充性決定遵循了修改性決定的程序，也可被視作可適用的法規(guī)范。

第四，作為一種消極的立法行為，廢止性決定似乎也應全盤遵循立法程序，但《憲法》第67條第（1）項授予全國人大常委會憲法監(jiān)督權，第（7）、（8）項授權全國人大常委會撤銷與憲法和上位法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、決定、命令和決議，因而當法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件違反憲法或違反上位法時，全國人大常委會的撤銷決定便是立足于憲法所特別授予的監(jiān)督權

當然，目前尚不存在全國人大常委會審查并撤銷違憲法律的制度安排，《立法法》、《監(jiān)督法》、《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》所確立的規(guī)范性文件備案審查機制也不及于對法律的備案審查。，而無須遵循立法程序，司法機關適用此一撤銷決定也是妥當的。

第五，全國人大常委會批準國際條約和協定的決定的規(guī)范依據是《憲法》第67條第（14）項，如果司法機關能夠適用業(yè)經批準的國際條約和協定，則適用此類批準性決定亦無問題，只是實踐中鮮有法院在判決當中予以援引。

如果全國人大常委會的抽象法命題決定屬于下列情形，則不具有可適用性：

第一，如果某一決定未遵循立法程序，且創(chuàng)設了與既存法律無關的新的權利義務，則該決定便可被視為存在程序瑕疵的實質意義上的立法，從而不應被司法機關所適用。

第二，由于全國人大常委會在《立法法》實施之后作出的補充性決定已經不再屬于法律解釋，因而若其既未遵循立法程序，又未遵循法律修改的程序，則此種決定便不屬于司法機關應予適用的法規(guī)范。

第三，如果全國人大常委會作出廢止性決定純粹是因某規(guī)范性文件不合乎時代要求，而非該規(guī)范性文件違反憲法或上位法，則實際上是形成一個新的立法判斷，此種立法判斷在憲法上沒有特別的根據，而是仍然立足于全國人大常委會的立法權，因而也應采取與立法相同的程序，否則至少在規(guī)范層面上，司法機關適用此類廢止性決定難言妥當。對于此種情形，可能存在這樣的反對意見：《全國人大常委會關于廢止有關勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》實際上有助于保障公民的基本權利，但全國人大常委會和有關工作者均未明示勞教制度的廢除是基于這一憲法考慮

依照時任公安部副部長的楊煥寧在十二屆全國人大常委會六次會議上的說明，廢止勞動教養(yǎng)的原因在于其“歷史作用已經完成”。（參見：張維煒.勞教依法廢止[J].中國人大，2014（1）.），因而也不能將該決定視作撤銷違憲規(guī)范性文件的決定，如此一來，若因該決定的作出存在程序性瑕疵便不予適用，結果將是荒謬的。然而應當強調的是，司法機關不適用未采取立法程序的廢止性決定，其前提是全國人大常委會廢止規(guī)范性文件的立法判斷取代了原本即合憲、合法的舊立法判斷，如果司法機關認為某一決定所廢止的規(guī)范性文件本身存在合憲性或合法性疑問

對于涉及勞動教養(yǎng)的規(guī)范性文件之合憲性、合法性的質疑，參見：林彥勞動教養(yǎng)是法定制度嗎？——兼論立法體制的憲法構建[J]交大法學，2014（3），則無論相關廢止性決定在外觀上呈現出何種廢止原因，皆應被認為是全國人大行使特別監(jiān)督權的結果，從而應當由司法機關加以適用。

第四，全國人大常委會批準其他主體制定規(guī)范性文件的決定在“八二憲法”實施前或許還能夠獲得“法令”的地位，但“八二憲法”對全國人大常委會立法權的重新塑造動搖了此類決定的憲制根基，從而也影響了此類決定的可適用性。如所周知，在“八二憲法”的一部討論稿當中曾擬規(guī)定全國人大及其常委會皆有權制定“法律”和“法令”，并擬示意在一定限期內有效的命令、決議和其他文件統(tǒng)稱“法令”，法令具有同法律同等的約束力[12]391。但最終通過的憲法文本并未賦予全國人大及其常委會法令的制定權，如此一來，盡管對于法律與法令之間是否存在包含與被包含的關系尚未有定論，但長期附驥于法令制定權之上的規(guī)范性文件批準權的根基已不再像先前那樣穩(wěn)固。再者，在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)并存的多元立法格局下，除憲法明確規(guī)定民族自治地方的自治條例和單行條例需要經上級人大常委會批準之外

《憲法》第116條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案?！保⒉淮嬖谌珖舜蟪Ｎ瘯孪扰鷾柿硪粰C關制定的規(guī)范性文件的制度空間。

四、追問：“抽象法命題決定”何以呈現“法相”？

將全國人大常委會制定的全部“抽象法命題決定”都視作某種法規(guī)范，甚至將其等同于全國人大常委會制定的法律，從規(guī)范角度觀察，定然不妥。然而無論在立法抑或司法實踐層面，全國人大常委會的“抽象法命題決定”皆呈現著某種法規(guī)范的面相。由此值得追問的是，哪些因素導致了全國人大常委會“抽象法命題決定”的勃興，從而助成了這種規(guī)范和現實之間的反差？

（1）應對轉型期憲法“授權赤字”而形成的歷史慣性

新中國建立初期面臨著大規(guī)模立法的需求，廢除國民黨政府“六法”之后的法秩序空白需盡快填補，政治和社會結構的轉型也需要立法予以塑造。劉少奇在中共八大上的政治報告即指出：“我們目前在國家工作中的迫切任務之一，是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。”[13]253然而，“五四憲法”的立法權配置導致這一任務難以及時完成?！拔逅膽椃ā睂嵭械氖侵醒敫叨燃械牧⒎w制[14]，全國人大是掌握國家立法權的唯一機關，全國人大常委會只能制定法令，不能制定法律

值得注意的是，“五四憲法”制定期間，毛澤東所預想的國家權力配置格局是將權力集中于全國人大常委會，而非全國人大。他表示：“我們和帝國主義國家不同，我們是把權力主要放在全國人民代表大會常務委員會，政府是它的執(zhí)行機關?！薄熬褪且袡嗔Γ莒`活使用。遇到緊急關頭，別人打進來了，常務委員會就可以決定問題，無需等著開全國人民代表大會。”（參見：許崇德.中華人民共和國憲法史（上卷）[M].福州：福建人民出版社，2005：142.）。由于全國人大不具備經常召集、適時立法的條件，因而時代對于立法的需求便很難被滿足。五四憲法頒布伊始，全國人大常委會先后以“條例”之名制定了一系列規(guī)范性文件

如《公安派出所組織條例》（1954）、《城市街道辦事處組織條例》（1954）、《華僑申請使用國有的荒山荒地條例》（1955）等。，這些規(guī)范性文件的合法性來源只能是彼時憲法所授予的法令制定權。但法令與法律的區(qū)別究竟何在，制定這些規(guī)范性文件的活動是否構成職權的僭越，委實難以澄清

一個佐證是，2009年《全國人民代表大會常務委員會關于廢止部分法律的決定》便以上述三個條例為對象，可見將條例視作法律也并無不可。。或許是意識到“五四憲法”的“授權赤字”不適當地限制了全國人大常委會的行動能力，1955年一屆全國人大二次會議通過了《關于授權常務委員會制定單行法規(guī)的決議》，該決定以“五四憲法”第31條第（19）項為基礎，將授予全國人大常委會的單行法規(guī)立法權定位于“全國人民代表大會授予的其他職權”。 自此之后，全國人大常委會雖然以“決定”之名制定了一些涉及相對具體的問題的規(guī)范性文件

如《關于處理違法的圖書雜志的決定》（1955）、《全國人民代表大會常務委員會關于被剝奪政治權利的人可否充當辯護人的決定》（1956）、《全國人民代表大會常務委員會關于不公開進行審理的案件的決定》（1956）、《全國人民代表大會常務委員會關于增加農業(yè)生產合作社社員自留地的決定》（1957）等。，卻并未將制定決定的權力來源訴諸全國人大1955年的授權。如在1957年的工作報告中，全國人大常委會仍然將同年制定的《關于增加農業(yè)生產合作社社員自留地的決定》與《人民警察條例》等一起視作法令[15]。

1978年之后的社會轉型再次呼喚立法者的積極行動，這一階段對于立法需求的旺盛程度不亞于建國初期。而“七八憲法”延續(xù)“五四”、“七五憲法”未授予全國人大常委會法律制定權的做法也再次不適應現實需求，此時全國人大常委會的采取應對方式包括突破憲法的規(guī)定制定法律

如所周知，在這一階段，全國人大常委會制定了《環(huán)境保護法（試行）》、《民事訴訟法（試行）》等11部法律。、自行制定具有法規(guī)范屬性的決定

如《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》（1981）。、就國務院等部門制定的規(guī)范性文件作出批準性決定

如批準國務院《關于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》（1979）。，其中后兩種應對方式也是“五四憲法”下全國人大常委會所經常采取的措施。

為了回應立法需求，“八二憲法”授予全國人大常委會有限的國家立法權和法律的補充修改權，保留其法律解釋權和條約批準權，取消其法令制定權。此時，全國人大常委會先前作出的決定如果不能被歸入法律、對法律的補充修改、對法律的解釋或對條約的批準，便不能相容于“八二憲法”的授權框架。當然，憲法秩序的變動并不意味著既有法規(guī)范體系的全面崩潰，從比較法角度觀察，一些國家的憲法也對已有的法規(guī)范是否繼續(xù)有效加以明示

如《德國基本法》第143條第1、2款。，但對于既存的這些決定，“八二憲法”并未明確其地位，同時，全國人大常委會也沒有立即全盤廢止或制定法律予以替代，畢竟彼時對立法的需求仍然大于“廢法”。雖然1982年之后全國人大常委會有時以制定法律的名義頒布決定

如《全國人大常委會關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定》（1983）的草案便被稱作“法律案”。參見：王漢斌.關于修改〈人民法院組織法〉、〈人民檢察院組織法〉的決定和〈關于嚴懲嚴重危害社會治安的犯罪分子的決定〉等幾個法律案的說明》（在六屆人大二次會議上的報告）。，但其在《憲法》67條所羅列的權限之外仍得制定具有法規(guī)范效力的決定這一印象似乎仍時隱時現，各種決定在社會轉型期所發(fā)揮的作用之顯著也強化了這種印象。直至1987年的《議事規(guī)則》以“有關法律問題的決定”一攬子概括除法律修改決定之外的所有抽象法命題決定之時，這種印象便以文本為載體被固化了下來，兩部《議事規(guī)則》和《立法法》對制定法律、解釋法律、修改法律的條件和程序的設計都無法阻擋各種“抽象法命題決定”發(fā)揮事實上的拘束力。

總體而言，由于“五四憲法”和“七八憲法”并未確保全國人大常委會有能力滿足轉型社會對立法的需求，全國人大常委會不得不模糊化地處理其已被授予的職權與未被授予的法律制定權之間的界分，繼而依靠各種“法外”決定塑造轉型中國的法秩序。這樣一來，抽象法命題決定的勃興與其屬性不明的狀況一起經過了歷史長河的滌蕩，又依憑慣性航行至今。

（2）積極慎重的立法理念效應

盡管1949年以來中國社會的兩次重大轉型皆需要立法者的積極回應，但畢竟茲事體大，處于探索期的立法者自然傾向于謹慎地處理社會需求與立法的關系。彭真在擔任六屆人大常委會委員長時即言：

“法律的制定只能隨著實踐經驗的成熟逐步走向完備，不能匆忙，不能草率從事，也不能主觀片面地貪多求全，……我們要根據實際的需要和可能，有計劃有步驟地進行立法工作，做到既積極又慎重，以保持法律的嚴肅性和穩(wěn)定性?！盵16]476-477

在積極立法的理念作用下，作為立法者的全國人大及其常委會需要采取行動以塑造法秩序;而出于慎重立法的考慮，立法者又不得不克制立法沖動，避免其所制定法律因不夠周全而致朝令夕改。這樣一來，在秉持積極慎重的立法理念的基礎上“有步驟”地立法，有時便被立法工作者理解為作出有關法律問題的決定。如時任九屆全國人大常委會委員長的李鵬便曾在委員長會議上提出：“綜合性法律一時難以出臺時，可先制定單項法或做出有關法律決定。”[17]304這或許也能夠解釋為何全國人大常委會時常以“抽象法命題決定”代替立法。此時，盡管全國人大常委會制定的不是“××法”，而是包含著“抽象法命題的決定”，但其所設想的仍然是一種可以調整社會秩序的法規(guī)范。無論是哪一類別的決定，其中都隱含了要求決定所規(guī)范的對象予以遵守的意味，作為規(guī)范執(zhí)行的重要一環(huán)，司法機關自然也在規(guī)范對象之列。

（3）全國人大常委會的復合權力結構

在立憲主義潮流的催動下，絕大多數國家的憲法所確立的立法機關通常是代議機關，我國也不例外。但是，具有代議機關性質的全國人大常委會卻并不僅僅是立法機關，而是被憲法賦予了復合的權力，從而在理論上形成了立法權與決定權、人事權、監(jiān)督權并立的職權格局。然而以“決定權”概括全國人大常委會的多種職權，卻不經意間掩蓋了其不能憑借行使決定權回避立法程序、修法程序和法律解釋程序的規(guī)范狀態(tài)。究其根源，或許正是由于這種復合權力結構的復雜性致使理論界和實務界長期以來未能準確把握各種職權的相互間界限，進而使不遵從立法程序、修法程序和法律解釋程序的抽象法命題決定獲得了外觀上的合法性，抽象法命題決定蓬勃發(fā)展并被司法機關不加甄別地作為法規(guī)范加以適用，也就難以避免。

美國法上的情形與此形成對照。在移民局訴查達案中，美國聯邦最高法院判示僅有國會一院作出的“立法否決（legislative veto）”決定違憲，理由是立法否決決定具有立法的性質，因而必須嚴格遵守兩院制立法的程序，不采取兩院制立法程序的四種決定程序均已在美國憲法第1條和第2條明確予以列舉。（See INS v. Chadha， 462 U.S. 919 （1983）. 最高法院的這一判決之所以能夠立足，原因或許正在于美國憲法將國會主要定位為立法機關，而我國憲法對全國人大常委會的定位卻并不這么單一，因而也無法如此簡單地認定全國人大常委會的決定程序是否有憲法依據。）

（4）司法條件的局限

要求司法機關放棄適用那些因程序上存在瑕疵而導致實定法依據不足的抽象法命題決定，在當前看來的確是過度的期待。司法機關之所以傾向于將全國人大常委會的抽象法命題決定視作某種可適用的法規(guī)范，甚至直接視作法律并予以適用，一個重要的原因當然在于包括最高人民法院、最高人民檢察院在內的司法機關受人民代表大會監(jiān)督、對人民代表大會負責，不得凌駕于人民代表大會之上。但即便擱置這一因素，在當前的司法條件下，要求司法機關甄別各種決定的類別，從而確定其可適用性，也是極為困難的。對于多數法院尤其是基層法院來說，查明某一決定是否經過國家主席公布或許較為容易;但若要查明某一決定是否經過了三讀程序，查明法律委員會曾經將某一決定草案的審議報告向哪一次常委會會議提出，恐絕非易事。要求當事人就此舉證也不可行，當事人在立法程序問題上通常不具備比司法機關更高超的調查能力，因而司法機關仍然不得不推定某決定具備規(guī)范層面的可適用性。

五、代結語：從實用主義到法治主義的立法觀

或許任何人都無法預見到中國社會半個世紀以來劇烈而深刻的變革，制憲者也不例外。由于前三部憲法設想的全國人大“本會議中心主義”遇到了來自現實的挑戰(zhàn)，全國人大常委會不得不借助法律之外的決定和決議完成時代所交予的實質立法任務。“八二憲法”雖然在一定程度上將全國人大的職權重心從本會議向常委會轉移，但并未根本上解決政治體制轉型的歷史遺留問題。既然已有的決定和決議沒有失效，并且作出各種決定和決議對于填補轉型社會的法秩序空白仍然具有積極意義，追問各類決定和決議的憲法基礎以及司法適用的可能性在當時看來似乎便有些不合時宜了。

或許應當承認，過分苛責歷史并不是科學的態(tài)度，積極應對才是面對過往時所應秉持的立場。因此，可以說全國人大常委會“抽象法命題決定”的勃興是半個世紀以來特有立法觀的映照，而從重視實踐的立場出發(fā)制定法規(guī)范，也的確是應對社會迅猛變革的一條可由之路。但是，在經歷了白手起家、篳路藍縷的六十年之后，隨著法律體系日臻完整，立法者不宜繼續(xù)將實用性作為制定法規(guī)范、填補法秩序空白的最高準則，而是應當在憲法的授權框架中采取行動，以法治主義為準則考量各種規(guī)范制定活動的憲法依據，以“憲法”、《立法法》、《議事規(guī)則》所認可的法規(guī)范制定程序為法秩序查漏補缺。唯有立法者成為守法的典范，良法之治方能成為可期許的目標。

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