◎ 劉 林

小城鎮(zhèn)提升人口集聚能力的路徑思考
——基于德清縣新市鎮(zhèn)的實證分析

◎ 劉 林

隨著新型城鎮(zhèn)化進程逐漸由大中城市向小城鎮(zhèn)梯度推進，小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位越發(fā)凸顯，但當(dāng)前小城鎮(zhèn)普遍存在人口規(guī)模偏小的問題，給我國城鎮(zhèn)化進程帶來了不利影響。本文通過對浙北小城市培育試點之一的新市鎮(zhèn)進行實地調(diào)查，梳理了新市鎮(zhèn)人口集聚的歷程并基于推—拉理論的視角對新市鎮(zhèn)人口集聚能力進行分析，在借鑒其他小城鎮(zhèn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)、文化特色、體制創(chuàng)新、社會環(huán)境4個方面深入分析了新市鎮(zhèn)未來提升人口集聚能力的路徑。

小城鎮(zhèn) 推—拉理論 人口集聚 新市鎮(zhèn)

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)歷了從城市化到城鎮(zhèn)化，再到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變。相較于傳統(tǒng)的提法，新型城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了兩點變化：第一個變化是從本質(zhì)上明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的理念是以人為核心；第二個變化是將城鎮(zhèn)化的路徑變?yōu)橐灾行〕鞘泻托〕擎?zhèn)發(fā)展為主要載體［1］。加快和優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)，不僅是當(dāng)前和今后一個時期拉動我國內(nèi)需推進經(jīng)濟增長的一個重要載體，也是消化農(nóng)村剩余勞動力，為大城市減輕負(fù)擔(dān)，推進就地城鎮(zhèn)化的必由之路。

小城鎮(zhèn)上連城市，下接農(nóng)村，在我國城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮著獨特的作用。小城鎮(zhèn)能否提升人口集聚能力，不僅關(guān)系到自身的發(fā)展質(zhì)量，而且也將對我國的城鎮(zhèn)化進程以及城鄉(xiāng)一體化進程產(chǎn)生深遠的影響。近年來，社會和學(xué)界對小城鎮(zhèn)的作用愈發(fā)重視。從已有的研究來看，大多數(shù)學(xué)者的研究主要集中在小城鎮(zhèn)的吸引力（喬牧等，2011）［2］、小城鎮(zhèn)的聚集功能（辜勝阻等，2013）［3］、小城鎮(zhèn)集聚能力的影響因素及省際比較（徐曉勇等，2013）［4］、小城鎮(zhèn)人口集聚的合理規(guī)模（劉玉亭等，2013）［5］等方面。以上多是從宏觀層面以及國家戰(zhàn)略方面進行解讀?；诖耍P者選取浙北小城市培育試點之一的新市鎮(zhèn)進行實證調(diào)查，觀察人口向小城鎮(zhèn)集聚的過程，并在此基礎(chǔ)上提出提升新市鎮(zhèn)人口集聚能力的政策措施，為加快小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化提供有益的理論支持和實踐探索。

二、新市鎮(zhèn)人口集聚能力分析

新市鎮(zhèn)是典型的江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)，位于德清縣的東北隅，地理區(qū)位優(yōu)越，地處杭嘉湖平原的中心、長江三角洲的腹地，距省府杭州42公里，市府湖州33公里，是德清縣域副中心。新市鎮(zhèn)由原新市鎮(zhèn)、高林鄉(xiāng)、梅林鄉(xiāng)、新聯(lián)鄉(xiāng)、士林鄉(xiāng)“一鎮(zhèn)四鄉(xiāng)”合并而成，是江南七大水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)之一，鎮(zhèn)域面積92.79平方公里，轄24個行政村、4個社區(qū)、1個居委會。杭嘉湖地區(qū)是浙江省經(jīng)濟特別發(fā)達、城鄉(xiāng)發(fā)展最為均衡的地區(qū)之一，特別是周邊大城市的極化效應(yīng)形成了對此地區(qū)的要素輻射作用，這一地區(qū)平均城鎮(zhèn)化水平較高，而且在城鎮(zhèn)體系中，中心鎮(zhèn)的發(fā)展也走在全省的前列，對這一地區(qū)人口集聚的分析比較有代表性，可以為浙江省以及其他省份中心鎮(zhèn)的人口集聚發(fā)展提供可資借鑒的經(jīng)驗。

（一）新市鎮(zhèn)的人口集聚歷程

浙江省在全國率先開展小城鎮(zhèn)改革試點，積極改革探索，鼓勵村鎮(zhèn)建設(shè)，目前已形成了大批各具特色和模式的小城鎮(zhèn)。新市鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化探索正是踩在省級戰(zhàn)略的鼓點上，獲得自上而下的推動力。新市鎮(zhèn)人口集聚歷程可以概括為3個階段：擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)調(diào)整階段、中心鎮(zhèn)培育階段、小城市培育試點階段。

1.擴鎮(zhèn)并鄉(xiāng)調(diào)整階段（1992年—2005年）

圖1　新市鎮(zhèn)在長三角中的區(qū)位

圖3　新市鎮(zhèn)在德清縣中的區(qū)位

原新市鎮(zhèn)僅指鎮(zhèn)區(qū)，1992年8月，新聯(lián)、梅林兩鄉(xiāng)并入，實行鎮(zhèn)轄村體制；1999年1月，高林并入；2004年4月，士林鎮(zhèn)并入，遂成今規(guī)。新市與士林的合并無疑是強強聯(lián)手，這使新市發(fā)展空間更大，發(fā)展后勁更足，1998年新市被列為浙江省小城鎮(zhèn)綜合改革試點鎮(zhèn)，2001年被列為省級中心鎮(zhèn)和德清縣副中心城鎮(zhèn)，2003年又被省政府列入杭州灣城市體系規(guī)劃，新市鎮(zhèn)迎來了前所未有的發(fā)展機遇。2004年，新市工業(yè)園區(qū)（2001年成立）被省政府確認(rèn)為保留的134個園區(qū)（開發(fā)區(qū)）之一，此后新市借助工業(yè)園區(qū)，擴大招商，筑大平臺，開始了新一輪的強工業(yè)、興城市的建設(shè)步伐，人口集聚態(tài)勢不斷增強。2005年新市常住人口達到5.7萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口1.6萬人，極化作用對周邊農(nóng)村地區(qū)的勞動剩余人口產(chǎn)生極大的吸引作用，其集聚、輻射和對鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)的帶動功能逐步顯現(xiàn)。

2.中心鎮(zhèn)培育階段（2006年—2009年）

2006年，浙江省提出實施中心鎮(zhèn)培育計劃。2007年，新市鎮(zhèn)成為第一批141個中心鎮(zhèn)培育工程的省級中心鎮(zhèn)之一，開啟了新一輪的強鎮(zhèn)擴權(quán)之路。新市鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、要素集約為著力點，進一步出臺相關(guān)集聚配套政策，加強人口集聚。第一，合理調(diào)整土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃，按照集聚、集約要求，周邊8個村全部向鎮(zhèn)區(qū)集聚，合并部分居民點，加快推進人口集聚。第二，做大做強產(chǎn)業(yè)，為人口集聚做支撐。2006年，新市工業(yè)園區(qū)被國家發(fā)改委核定為省級德清工業(yè)園區(qū)，批準(zhǔn)規(guī)劃總面積5平方公里，調(diào)整擴容近10平方公里。2009年，德清縣委、縣政府把德清工業(yè)園區(qū)作為全縣三大工業(yè)集聚區(qū)之一給予了重點扶持，進一步集聚、提升發(fā)展糧油食品、新型建材、輕紡服飾、特色機電和醫(yī)藥化工等五大傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)，利用區(qū)位優(yōu)勢，一方面承接滬杭的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力引進和培育機械制造、電子信息和新能源等產(chǎn)業(yè)，另一方面依托京杭運河，大力培育臨港物流產(chǎn)業(yè)帶，提升發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。2009年，鎮(zhèn)域常住人口8.5萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口為4萬人，建成區(qū)人口集聚率達到50.2%，城鎮(zhèn)的集聚輻射功能進一步提升。

表1　2005年浙江省建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模等級分布

3.小城市培育試點階段（2010年至今）

2010年，新市鎮(zhèn)被浙江省政府列為首批小城市培育試點鎮(zhèn)，力爭將其建設(shè)成為集聚一定人口、具有一定規(guī)模的小城市。經(jīng)過小城市三年培育建設(shè)，城市框架、工業(yè)平臺、公共設(shè)施等現(xiàn)代城市要件取得實質(zhì)性大幅提升，經(jīng)濟實力明顯增強，商貿(mào)、物流、旅游等產(chǎn)業(yè)也得到了迅速發(fā)展壯大，城鎮(zhèn)的人口集聚輻射功能大幅提升。這個時期新市加快人口集聚的做法主要有：第一，著力推進戶籍制度改革。建立統(tǒng)一按居住地登記的戶籍管理制度，落戶的本地農(nóng)民均享有均等的公共服務(wù)，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)權(quán)益可保留、可過渡，保留享受農(nóng)村居民計劃生育政策，外來人口以鼓勵技工以上高素質(zhì)人員落戶、享受當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民基本公共服務(wù)為主要內(nèi)容的戶籍制度改革政策。第二，加強社區(qū)和保障性住房的建設(shè)，吸引外來人員安家落戶，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民向建成區(qū)和新社區(qū)集中，提升城市人口集聚轉(zhuǎn)化能力，三年完成總投資21.2億元，新集聚人口1.8萬人；建設(shè)改造住宅85.1萬平方米。第三，深入推動跨村集聚，通過空間置換集聚城市人口。新市抓住城鄉(xiāng)體制改革試點契機，以工業(yè)園區(qū)擴容拓展、農(nóng)村土地綜合整治等工作為抓手，分階段推進蔡界村、厚皋村、豐年村、梅林村、加元村等跨村安置向鎮(zhèn)區(qū)集聚，以更好地吸收周邊村落向中心鎮(zhèn)集聚。通過3年的建設(shè)，一個以杭運河為軸的現(xiàn)代田園小城市已經(jīng)顯現(xiàn)雛形。

（二）新市鎮(zhèn)人口集聚的現(xiàn)狀及問題

隨著小城市培育試點深入推進，新市面臨的深層次的矛盾與問題逐步顯現(xiàn)，進一步加快人口集聚，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市轉(zhuǎn)型升級亟待突破多重滯后。

1.鎮(zhèn)區(qū)總體規(guī)模偏小，人口集聚水平有待進一步提高

只有鎮(zhèn)區(qū)人口達到一定規(guī)模，才能充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)對鎮(zhèn)域經(jīng)濟的集聚和輻射效應(yīng)。從經(jīng)濟集聚和輻射能力的要求看，城鎮(zhèn)規(guī)模達到 10 萬人以上時，公共消費才能經(jīng)濟節(jié)約，同時，城鎮(zhèn)規(guī)模達到 15 萬人以上時，其規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)方能顯現(xiàn)［7］，研究表明，浙江小城鎮(zhèn)人口集聚能力不強是個共性難題［8］，而新市2014年鎮(zhèn)區(qū)常住人口6.2萬，戶籍人口4萬，建成區(qū)面積12.5平方公里，尚未達到省定要求，鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模偏小，與龍港鎮(zhèn)、柳市、店口等其他小城市培育試點鎮(zhèn)仍有較大懸殊，對周邊農(nóng)村的輻射帶動能力不強，人口集聚能力有待提升。

2.人口落戶門檻高，戶籍制度改革效果不明顯

小城市培育3年以來，建成區(qū)人口增長較慢，新市雖然進行了戶籍制度改革，并給予當(dāng)?shù)厝寺鋺舴矫姹Ａ粽氐臋?quán)利，但是戶籍遷移限制并未完全放開，配套措施不完善，人口集聚門檻仍然過高，導(dǎo)致農(nóng)民的遷移意愿不強，外地人落戶的比例更低。優(yōu)秀人才引進困難，要素制約突出，高端人才不愿意向小城市集聚和流動，特別是城市規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)濟管理等專業(yè)人才匱乏，也進一步制約了新市鎮(zhèn)未來的人口集聚。

表2　2009年浙江省中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模等級分布

圖4　2011年新市鎮(zhèn)的建成區(qū)面積（km2）與人均GDP（元）與其他試點小城市的比較［6］

圖5　2011年新市鎮(zhèn)人均GDP（元）與建成區(qū)人口集聚率（%）與其他試點小城市的比較

圖6　2010—2014新市鎮(zhèn)建成區(qū)面積（km2）、人口密度（人/km2）與人口集聚率（%）

3.產(chǎn)業(yè)層次低、規(guī)模小，人口集聚動力不足

新市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以食品加工、建筑材料和機電制造為主，存在著傳統(tǒng)色彩較為濃厚、產(chǎn)業(yè)知名度和凝聚力不高的問題。上市公司至今未實現(xiàn)零的突破，新興產(chǎn)業(yè)仍處于初期培育階段，全鎮(zhèn)412家企業(yè)僅有高新企業(yè)25家，規(guī)模小，創(chuàng)新帶動能力較弱。古鎮(zhèn)開發(fā)與保護不足，旅游標(biāo)識度弱，游客僅為周邊西塘、烏鎮(zhèn)等的1/20甚至更低，旅游產(chǎn)業(yè)人氣不足。產(chǎn)業(yè)后勁堪憂，進一步影響新市對周邊地區(qū)和外來人口的集聚力。

4.外部競爭力加大，人口外遷趨勢加快

截止到2014年底，浙江省平均約4.4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中就有一個中心鎮(zhèn)，平均約3.1個建制鎮(zhèn)就有1個中心鎮(zhèn)，中心鎮(zhèn)密度為19.15（個/萬km2）。具體講，浙江省 200 個中心鎮(zhèn)中，環(huán)杭州灣地區(qū) 109 個，占全省的54.5%，平均約2.8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中就有一個中心鎮(zhèn)，平均約2.1個建制鎮(zhèn)就有1個中心鎮(zhèn)，中心鎮(zhèn)密度為23.76（個/萬km2），明顯高于浙江省平均水平。在浙江省城鎮(zhèn)化政策的引領(lǐng)下，新市周邊高密度的中心鎮(zhèn)都相繼出臺了一系列加快促進城市建設(shè)發(fā)展、提高人口集聚，吸引農(nóng)村剩余勞動力的優(yōu)惠措施，外部競爭壓力明顯加大，這必然使得一部分人向著公共服務(wù)設(shè)施和社會環(huán)境更加優(yōu)良的城鎮(zhèn)集聚，因此，新市如果想在新一輪的三年培育中不落伍，就必須要有更前瞻的城市定位。

（三）推—拉視角下新市鎮(zhèn)人口集聚能力分析

推—拉理論是研究解釋人口遷移流動原因的著名理論，該理論認(rèn)為在市場經(jīng)濟和人口自由流動的情況下，人口遷移流動的原因是為了改善生活條件。于是，在流入地中那些使移民生活條件改善的因素就成為拉力，而流出地中那些不利的社會經(jīng)濟條件就成為推力，流動人口的遷移是流出地的排斥力和流入地的吸引力共同作用的結(jié)果。人口流入新市鎮(zhèn)的動力可以概括為“一拉二推”，“一拉”是小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集與發(fā)展所帶來的引力，包括就業(yè)機會、基礎(chǔ)設(shè)施的改善、戶籍制度的改革。另外，從距離和遷移成本上看，農(nóng)村和小城鎮(zhèn)之間的流動農(nóng)民幾乎沒有遷移成本和機會成本，這個方面小城鎮(zhèn)占據(jù)優(yōu)勢；“二推”指的是生產(chǎn)力發(fā)展帶來的大量無法在大城市安置的農(nóng)村剩余勞動力以及大城市生活成本增加、就業(yè)和環(huán)境壓力逐年升高對人口的流入具有明顯的擠出效應(yīng)，導(dǎo)致大城市人口向小城鎮(zhèn)疏散［2］。

三、提升人口集聚能力的經(jīng)驗借鑒

浙江啟動小城市培育以來，首批27個試點鎮(zhèn)從自身區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、文化特色出發(fā)，大膽創(chuàng)新，各顯神通，部分試點鎮(zhèn)已經(jīng)具備城市形態(tài)和功能，并且開創(chuàng)了8種可復(fù)制可推廣的典型模式，其中“以人為本”的“店口模式”、“產(chǎn)城融合”的“織里模式”、“古鎮(zhèn)新城”的“塘棲模式”因與新市的發(fā)展情況相似，其特色的發(fā)展模式值得新市借鑒。

表3　浙江省、環(huán)杭州灣地區(qū)中心鎮(zhèn)空間分布對比

圖7　新市鎮(zhèn)人口集聚“推—拉”機制圖

（一）店口模式：以人為本

店口十分重視興城引智、引人，通過積極實施“本地農(nóng)民市民化，外來人口本地化”城市化策略，打造平等之城，吸引更多的人愿意來、留得住。針對本地人，堅持人本理念，提升優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，構(gòu)建就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、維權(quán)、解困等“八大惠民網(wǎng)絡(luò)體系”，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實現(xiàn)了就地城鎮(zhèn)化，享受到了與城里人一樣的生活。外來流動人口被賦予“新店口人”的稱呼，打造同城待遇，構(gòu)筑起針對新店口人的社保體系，推出“惠民卡”，新店口人在醫(yī)院、就醫(yī)、學(xué)校求學(xué)，無需再支出額外的費用。另外實施新店口人安居工程，補助優(yōu)秀新店口人購房落戶、創(chuàng)新外派警務(wù)協(xié)管新店口人、積極為新店口人搭建產(chǎn)業(yè)平臺。城鎮(zhèn)化，關(guān)照到了人的因素，這條路徑就有了幸福感［9］。

（二）織里模式：產(chǎn)城融合

作為湖州僅有的兩個小城市培育試點之一的織里，擁有中國最大規(guī)模的童裝產(chǎn)業(yè)集群，占國內(nèi)市場30%以上份額，國內(nèi)市場覆蓋率達98%以上，產(chǎn)業(yè)集聚十分明顯，享有“時裝看巴黎、童裝看織里”美譽。2010年小城市培育以來，織里十分重視產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的融合發(fā)展，以童裝產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為突破口，建設(shè)和拓展了童裝城以及中國織里童裝產(chǎn)業(yè)示范園，形成了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。童裝經(jīng)濟不僅奠定了當(dāng)?shù)匕l(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)，而且也加快了人口的集聚和城鎮(zhèn)化進程。同時，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、公共服務(wù)以及城鎮(zhèn)功能的完善，也為童裝產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展搭建了良好的發(fā)展平臺，形成了以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進小城鎮(zhèn)發(fā)展、以小城鎮(zhèn)發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)升級的良性循環(huán)。以產(chǎn)城融合推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展是小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的路徑。

（三）塘棲模式：古鎮(zhèn)新城

塘棲是一座運河上的古鎮(zhèn)，同時也是一座新城。厚重的歷史文化，對于塘棲新城未來發(fā)展來說是寶貴的資源，古鎮(zhèn)是塘棲的靈魂，保護古鎮(zhèn)是新城發(fā)展的首要前提。近年來，塘棲一直圍繞“繁榮運河水鄉(xiāng)文化，復(fù)興塘棲千年古鎮(zhèn)”目標(biāo)，大力實施歷史文化保護和發(fā)展工程，以廣濟橋為界，水北以保留過去面貌為主，水南以打造塘棲新城發(fā)展目標(biāo)為主，隨著運河綜合保護工程的實施，塘棲鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)水北街的改造、三條半弄的恢復(fù)，塘棲新城的古鎮(zhèn)風(fēng)韻重新煥發(fā)；同時不斷建設(shè)城市配套設(shè)施，提升城市服務(wù)功能，塘棲鎮(zhèn)使古鎮(zhèn)與新區(qū)功能協(xié)調(diào)互補、風(fēng)貌相得益彰，取得新與舊的和諧發(fā)展，構(gòu)筑了具有塘棲特色的“生態(tài)型、城郊型、融合型”的山水串聯(lián)、古鎮(zhèn)新城融合的城市發(fā)展格局，一座“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的小城市基本形成。一個城鎮(zhèn)只有塑造出自己的文化特色，才能更好地彰顯城鎮(zhèn)獨特的魅力，更好地展現(xiàn)出其持久的影響力、品位和旺盛的生命力。

四、未來新市鎮(zhèn)人口集聚路徑選擇

小城鎮(zhèn)是要素聚集的產(chǎn)物，小城鎮(zhèn)的成長更依賴于要素的不斷聚集。而人口聚集，是要素聚集的關(guān)鍵［10］。2014年，小城市培育試點進入第二輪“三年計劃”，與第一輪相比，新市面臨更激烈的競爭與挑戰(zhàn)。新形勢下，新市更應(yīng)該拓展思路增大拉力，加快集聚小城市人口，改變?nèi)丝凇斑w不進、不愿遷、遷速慢、聚不攏”的現(xiàn)狀，高質(zhì)量地實現(xiàn)向小城市的跨越轉(zhuǎn)型。

（一）推進產(chǎn)業(yè)專業(yè)化、集群化，帶動人口集聚

產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)騰飛的基礎(chǔ)，也是小城鎮(zhèn)人口集聚的首要載體。第一，做大做強三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。新市的食品加工、建筑材料和機電制造等三大傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)重在創(chuàng)新升級而非轉(zhuǎn)型，應(yīng)主動對接周圍大城市，準(zhǔn)確定位都市服務(wù)型產(chǎn)業(yè)分工，通過科技創(chuàng)新、政策引領(lǐng)，提升三大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量、科技含量、品牌知名度、產(chǎn)業(yè)集聚能力，積極引導(dǎo)周邊零星分布的企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集聚，打造特色產(chǎn)業(yè)集群。第二，積極發(fā)展特色商貿(mào)服務(wù)業(yè)。大力發(fā)展運河物流、商務(wù)、金融等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，因地制宜發(fā)展商貿(mào)、古鎮(zhèn)旅游、文化娛樂等與城市功能適應(yīng)、與生活居住配套的服務(wù)業(yè)。堅持與周邊地區(qū)錯位發(fā)展，積極規(guī)劃和培養(yǎng)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要充分利用好杭州灣的地理優(yōu)勢，加大“互聯(lián)網(wǎng)+”相關(guān)產(chǎn)業(yè)承接力度，培育附加值高、技術(shù)含量高的新興產(chǎn)業(yè)，著力推進特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。以此加快實現(xiàn)從業(yè)勞動力由第一、二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐，擴大就業(yè)容量。第三，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。以水產(chǎn)蠶桑、湖羊產(chǎn)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)為特色，加快打造生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)。加強水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜牧養(yǎng)殖、蠶桑養(yǎng)殖等特色基地的指導(dǎo)管理，培育湖羊產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)，提升特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模。培育新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、旅游觀光農(nóng)業(yè)，提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平。

圖8　新市鎮(zhèn)未來城鎮(zhèn)總體規(guī)劃結(jié)構(gòu)圖

（二）優(yōu)化古鎮(zhèn)文化特色，促進人口集聚

在城鎮(zhèn)化加速推進的過程中，歷史經(jīng)驗表明必須處理好保護與發(fā)展的關(guān)系。新市作為擁有1700多年歷史的江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)，最難得的就是它的原汁原味，要發(fā)掘和搶救歷史文化遺存。缺乏個性，就會缺乏影響力和吸引力。小城鎮(zhèn)建設(shè)要高起點、高規(guī)劃，建設(shè)成為不僅農(nóng)村人向往、城里人愿往，也能吸引各地人的特色小城市［11］。第一，加大古鎮(zhèn)保護與開發(fā)力度。加快新市古鎮(zhèn)文物古跡的修復(fù)提升和歷史文化景點保護性開發(fā)，以運河古鎮(zhèn)的景氣，帶來新市的人氣、商氣和名氣。積極引進景區(qū)開發(fā)戰(zhàn)略合作者，科學(xué)地實施景區(qū)聯(lián)合開發(fā)。進一步挖掘古鎮(zhèn)歷史文化底蘊，提升其人文品位，依托蠶花廟會和羊肉黃酒節(jié)等民俗活動平臺，復(fù)興老字號設(shè)施工程，打造運河、古鎮(zhèn)、民俗的“古”文化品牌，推動歷史街區(qū)傳統(tǒng)生活方式煥發(fā)新生。第二，弘揚特色城市文化，打造特色城市品位。提升扭轉(zhuǎn)新市古鎮(zhèn)衰落趨勢，深入挖掘新市古鎮(zhèn)特有的中國道家源頭文化、歷史名人文化、江南水鄉(xiāng)文化元素，形成特色的城鎮(zhèn)文化體系，打造“亦古亦新、亦靜亦動”的獨特風(fēng)格，繼續(xù)推動新市古鎮(zhèn)申報世界文化遺產(chǎn)，加強宣傳推介力度，擴大影響力，強化文化對人口的吸引力。第三，古鎮(zhèn)新城融合發(fā)展。以新城建設(shè)、古城開發(fā)、工業(yè)城拓展為三大抓手，加快構(gòu)筑新市“一河貫三城”城市空間格局，重現(xiàn)歷史古鎮(zhèn)文化，弘揚現(xiàn)代城市新貌，打造運河古鎮(zhèn)新城交融、產(chǎn)城景一體化的最美現(xiàn)代小城市。

（三）推進體制機制改革，保障人口集聚

要引導(dǎo)人口向小城鎮(zhèn)集聚，最重要的就是有一個健全的體制來保證農(nóng)村人口自由地向城鎮(zhèn)流動，并且愿意進入城鎮(zhèn)居住的人員能夠在城鎮(zhèn)中落戶。第一，著力推進戶籍制度改革，確保本地農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等五方面的社會保障和公共服務(wù)一步到位，享受與城市居民同等待遇，同時土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)權(quán)益可保留、可讓渡。針對外地人口，借鑒店口的經(jīng)驗，實施外來人口與本地人口同等的待遇，打造平等之城，推進就業(yè)安家、創(chuàng)業(yè)安家機制、住房保障補貼機制，引導(dǎo)外來人口融入落戶。同時制定英才工程，通過引進一批專業(yè)人才、培養(yǎng)一批實用人才，改善人口結(jié)構(gòu)，破解在小城市管理和建設(shè)過程中專業(yè)人才要素制約的壓力。第二，深化土地制度改革。以德清城鄉(xiāng)體制改革試點為契機，通過城鄉(xiāng)居民宅基地置換、工業(yè)園低效用地激活等方式盤活存量土地，有效緩解城市建設(shè)土地緊缺限制，提升土地集約利用效率，創(chuàng)新農(nóng)村承包地、宅基地產(chǎn)權(quán)改革，加快土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民與土地使用權(quán)的關(guān)系不再凝固化，讓城鄉(xiāng)要素雙向自由流動，破解農(nóng)民不愿遷的利益障礙。

（四）打造良好的社會環(huán)境，吸引人口集聚

人口集聚，除了要有產(chǎn)業(yè)做支撐，還需要有良好的社會環(huán)境。第一，完善民生事業(yè)。加大財政經(jīng)費的投入，提高公共管理服務(wù)水平，以科教文衛(wèi)基本公共服務(wù)、辦事辦證政府行政服務(wù)、居民社區(qū)民生管理服務(wù)為三大模塊，在子女入學(xué)、居住惠民、醫(yī)療救助、就業(yè)保障方面著力形成高效集約的小城公共服務(wù)特質(zhì)，為農(nóng)村剩余勞動力順利向新市鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，盡快地融入城鎮(zhèn)生活做好儲備。第二，提升市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。積極推進城西新區(qū)建設(shè)，出臺城西區(qū)塊建設(shè)詳規(guī)，加快城西新區(qū)道路水電氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，加快提高基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平，形成布局合理、便捷充足的市政設(shè)施保障網(wǎng)絡(luò)。第三，優(yōu)化人居環(huán)境。強化環(huán)境保護治理，堅守小城綠色生態(tài)。大力開展城市環(huán)境整治工程，推進清潔生產(chǎn)、景觀綠化、水系治理與垃圾處理，同時提高居民環(huán)境衛(wèi)生文明意識，建立健全長效管理與投入機制，全面提升鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌，提升小城市品位。

注釋：

①浙政發(fā)［2007］13號文件中公布的第一批列入省級中心鎮(zhèn)培育的有141個鎮(zhèn)，浙委辦［2010］115號文件公布的第二批省級中心鎮(zhèn)為63個，其中舟山市普陀區(qū)朱家尖鎮(zhèn)等4鎮(zhèn)后來改為街道，共200個省級中心鎮(zhèn)，由于部分鎮(zhèn)數(shù)據(jù)不完整，最終僅得到173個中心鎮(zhèn)完整數(shù)據(jù)，占比為86.5%，具有一定的代表性。

②參見浙江省人民政府.關(guān)于開展小城市培育試點的通知.小城市培育試點的建設(shè)規(guī)模：到2015年，納入小城市培育試點的中心鎮(zhèn)要達到建成區(qū)戶籍人口6萬人以上或常住人口10萬人以上，建成區(qū)戶籍人口集聚率60%以上。

③參見《中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單》，2008年3月28日新市鎮(zhèn)（浙江省德清縣）被國家文物局作為江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)列入中國世界文化遺產(chǎn)預(yù)備名單，列入標(biāo)準(zhǔn)：ⅡⅣⅤ。

［1］蔡之兵，張可云.大城市還是小城鎮(zhèn)？——我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施路徑研究［J］.天府新論，2015（2）：89-96.

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［9］劉林.店口樣本：小城鎮(zhèn)發(fā)展的新路徑［J］.城市觀察，2015（3）：111-116.

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［11］浙江省統(tǒng)計信息網(wǎng).加快中心鎮(zhèn)發(fā)展 推進浙江城市化進程［EB/OL］.（2011-1-24）［2016-1-7］.http：// www.zj.stats.gov.cn/tjfx_1475/tjfx_sjfx/201101/t20110124_138273.html.

（責(zé)任編輯：盧小文）

Enhance the Ability of Small Towns Population Gathering Path Thinking Based on Empirical Analysis of Deqing County XinShi Town

Liu Lin

With the neo-urbanization gradually extended from big cities to small towns， the strategic position of small cities and towns is more and more prominent. But currently， the population size of small towns is too small， bringing adverse effects to the process of urbanization in China. In this paper， through an investigation on XinShi Town， one of the pilot cities in the north of Zhejiang Province， the town's population agglomeration process is combed and based on push and pull theory， the town's population agglomeration ability is analyzed. From the four aspects of industry， cultural characteristics， system innovation and social environment， in-depth analysis of the XinShi towns to enhance the population aggregation ability in the future is carried out.

small towns； push-pull theory； population agglomeration； XinShi town

TU984

10.3969/j.issn.1674-7178.2016.04.005

國家社科基金項目“新型城鎮(zhèn)化階段我國重點中心鎮(zhèn)人口集聚及演化趨勢研究”（項目編號：14BRK019 ）階段性成果。

劉林，杭州師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院、杭州國際城市學(xué)研究中心（杭州研究院），主要從事人口遷移與城鎮(zhèn)化研究。