胡昊

（安徽大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，安徽合肥　230601）

現(xiàn)行分稅制改革的政策建議研究

胡昊

（安徽大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，安徽合肥230601）

分稅制改革解決了財政包干體制中央財力不足的弊端，保障了中央和地方“兩個利益”，是財稅體制的歷史性變革，但現(xiàn)行的分稅制在運行中也逐漸暴露出一些問題。文章利用Eviews 軟件建立了計量模型以分析地方財政收入和稅收收入之間的因果關(guān)系，同時加入分稅制改革這一個虛擬變量分析稅制改革對地方財政收入的影響，得出了“地方財政收入和稅收收入之間存在因果關(guān)系，分稅制改革對保障中央和地方利益起到了決定作用”的結(jié)論。接著基于實證研究得出結(jié)論，并針對現(xiàn)行分稅制下存在的問題提出政策建議。

全面深化改革；現(xiàn)代財稅體制；分稅制改革；地方財政；稅收收入

1994年稅制改革探索了中國特色的財稅體制，有效解決了中央與地方的集權(quán)分權(quán)問題，提高了國家財政占國民收入的比重和中央財政在總的財政收入中的比重，增強了中央宏觀調(diào)控能力，有力地推動了我國經(jīng)濟的發(fā)展。但是，隨著改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟體制的不斷完善，現(xiàn)有分稅制下也存在諸如地方財權(quán)與事權(quán)不匹配，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，稅制結(jié)構(gòu)不合理，征管制度不科學(xué)等問題，這些問題需要我們按照全面深化改革的要求，認真研究，切實解決。

一、分稅制改革實現(xiàn)了財稅體制“由統(tǒng)到分”向“統(tǒng)分結(jié)合”的歷史性跨越

1978年黨的十一屆三中全會后中國拉開了改革開放的大幕，財稅領(lǐng)域在這個特殊的歷史轉(zhuǎn)折時期逐步形成了地方財政包干體制。這一體制在當時的歷史條件下極大地調(diào)動了地方的積極性且有力地促進了地方財稅收入的增長。但包干制過分強調(diào)地方利益，極大地削弱了中央權(quán)益，造成了中央“兩個比重”不斷下降的同時也導(dǎo)致了中央“兩個能力”越來越低，幾乎喪失了財稅杠桿，甚至出現(xiàn)中央向地方借錢的現(xiàn)象，致使中央的集權(quán)受到削弱和影響。1992年鄧小平南巡講話進一步明確了經(jīng)濟體制改革的方向和目標，同年黨的十四大提出要統(tǒng)籌國家、集體和個人的利益，理順中央和地方的分配關(guān)系，并指明應(yīng)逐步實行分稅制。至此，分稅制改革逐步在全國實施，實現(xiàn)了財稅體制“由統(tǒng)到分”向“統(tǒng)分結(jié)合”的歷史性跨越。分稅制改革主要包括劃分中央和地方的事權(quán)和財權(quán)、確定稅收返還數(shù)額、構(gòu)建中央和地方兩套財政體系和建立財政轉(zhuǎn)移支付制度等。

二、實證分析稅制改革對地方財政的影響

本章通過Eviews軟件，構(gòu)建我國地方財政和稅收收入的計量模型，從而確定1994年稅制改革是否對我國地方財政收入產(chǎn)生影響。

（一）建立計量模型

1.簡單回歸模型

本文建立一個簡單線性回歸模型如式：

x，y和u分別為解釋變量、被解釋變量和隨機誤差項。

2.自回歸模型

y的現(xiàn)值與x的現(xiàn)值和滯后值以及自身的滯后值都相關(guān)，本文建立了我國地方財政收入和稅收收入之間的自回歸方程。分稅制改革對地方財政收入是一個定性指標，具體體現(xiàn)在地方稅收收入上，無法定量說明對財稅收入的影響，所以引入虛擬變量判斷財政收入變動是否由分稅制改革造成。對改革賦值：改革前為0，改革后為1，建立含分稅制改革因子的回歸模型。下面建立我國地方財政收入的自回歸模型：

其中，Y（n）表示第n年地方財政收入；X（n）表示本年地方稅收收入；Y（n-1）表示第n-1年地方財政收入；D（n）為虛擬變量，當n＜1994年，D（n）= 0，表示1994年稅制改革對財政收入沒有影響，當n≥1994年，D（n）=1，表示1994年稅制改革對財政收入有影響；a、β和γ分別表現(xiàn)稅收、上一年財政收入以及分稅制改革對本年財政收入的影響；u（n）為第n年隨機誤差項。

（二）模型檢驗

財政收入和稅收收入之間是否存在因果關(guān)系通過采用Granger因果檢驗法來檢驗。由于檢驗法可能出現(xiàn)錯誤假象，需要先進行協(xié)整性和單整性檢驗，最后用虛擬變量來檢驗財政收入波動是否由分稅制改革造成。

1.單位根檢驗

首先對時間序列數(shù)據(jù)進行平穩(wěn)性檢驗，如果臨界值＜ADF檢驗值，則被檢驗序列非平穩(wěn)，反之則平穩(wěn)。

從地方財政收入增量檢驗結(jié)果看，在1%、5%和10%三個顯著性水平下，ADF檢驗統(tǒng)計量值為-5.344371，單位根檢驗的測試臨界值分別為-3.886751、-3.052169和-2.666593，均小于臨界值，故認為所檢驗地方財政收入增量為平穩(wěn)序列。

從地方稅收收入增量的檢驗結(jié)果看，在1%、5%和10%三個顯著性水平下，ADF檢驗統(tǒng)計量值為-4.758763，單位根檢驗的測試臨界值分別為-3.920350、-3.065585和-2.673459，同樣均小于臨界值，故認為所檢驗地方稅收收入增量為平穩(wěn)序列。

2.協(xié)整檢驗

用最小二乘法估計不含虛擬變量的自回歸方程，并進行協(xié)整性檢驗以確定財政收入和稅收之間是否存在協(xié)整關(guān)系，估計結(jié)果如下：

其中：回歸標準差SE的值比較優(yōu)良，擬合度比較高；D-W的值為2.057300，殘差項基本不存在自相關(guān)性。t檢驗值都很顯著地通過檢驗，回歸模型中各解釋變量之間存在長期均衡關(guān)系。

殘差項單位根檢驗結(jié)果：在1%、5%和10%三個顯著性水平下，ADF檢驗結(jié)果為-6.370695，明顯小于臨界值：-3.886751、-3.052169和-2.666593，殘差序列為平穩(wěn)序列，上述方程中解釋變量之間存在協(xié)整關(guān)系。

接著做出財政收入和稅收收入殘差圖，發(fā)現(xiàn)殘差項波動較大，實際財政收入與回歸方程所得到的擬合值有一定波動，吻合不是特別好。

3.格蘭杰因果關(guān)系檢驗

對地方財政收入和稅收收入進行格蘭杰因果關(guān)系檢驗可以發(fā)現(xiàn)：財政收入不是稅收收入的格蘭杰原因的概率為0.2809；稅收收入不是財政收入的格蘭杰原因的概率為0.4327，所以財政收入和稅收收入之間存在的因果關(guān)系。

（三）虛擬變量

將虛擬變量加入原回歸方程結(jié)果如下：

其中：回歸標準差SE的值比較優(yōu)良，擬合度較高；D-W的值為2.106287，殘差項基本不存在自相關(guān)性；地方財政收入變化幅度比較大的主要原因是分稅制改革這個制度性因素。

之后做出財政收入和稅收收入的殘差圖，發(fā)現(xiàn)殘差項波動減少，回歸方程得到的擬合值與實物值吻合程度比較高，可見分稅制改革對財政收入造成了一定影響。

通過以上實證分析，實行分稅制改革對地方財政收入產(chǎn)生了重大影響。同時，結(jié)合改革開放30多年來中國快速發(fā)展的實際，特別是分稅制改革促進了中央和地方加大建設(shè)投入，加強稅源培植，促進了中央和地方各級財政收入成倍增長，保障了中國經(jīng)濟的高速增長。由此，可以得出結(jié)論：地方財政收入和稅收收入之間存在因果關(guān)系，分稅制改革對保障地方財政收入起到了決定性作用，為建立現(xiàn)代財稅體制開啟了改革之門，為加速中國發(fā)展崛起奠定了財稅基礎(chǔ)。

三、現(xiàn)有分稅制體制存在不容忽視的問題

從以上實證分析看出，分稅制改革一方面影響了地方財政收入，另一方面也促進了中央和地方的財政平衡，保障了中國的快速崛起。但隨著改革開放的不斷深化、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整以及政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有分稅制體制下存在不容忽視的問題。

（一）存在財權(quán)事權(quán)不匹配的問題

1.不平衡帶來不匹配

一方面隨著改革開放的深化，中國“大政府、小社會”的管理模式正在逐步發(fā)生改變，加速向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變，部分地方政府的事權(quán)范圍和支出結(jié)構(gòu)相比分稅制改革之初發(fā)生了很大的變化，地方財政已經(jīng)實現(xiàn)了由“保工資、保運轉(zhuǎn)”向“保建設(shè)、保民生”轉(zhuǎn)變，大量的財政支出用于基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程等；另一方面由于中國地區(qū)之間差別大且發(fā)展不平衡，少數(shù)地區(qū)財政仍然處于“保工資、保運轉(zhuǎn)”的階段，實行統(tǒng)一的分稅制難以保障不同地區(qū)的事權(quán)和支出需求。

2.轉(zhuǎn)型期造成不匹配

當前，中國經(jīng)濟總量位居世界第二，人均水平不斷提升，已經(jīng)步入發(fā)展轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期和改革攻堅期。在這個時期各種新問題、新情況和新需求不斷涌現(xiàn)，迎來了經(jīng)濟發(fā)展和社會管理的新常態(tài)。固有的管理模式、事權(quán)劃分和財權(quán)分配等難以適應(yīng)國家現(xiàn)代化的新要求。比如，各級政府之間在事權(quán)和財權(quán)的劃分上缺乏有效的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，在事權(quán)上常常出現(xiàn)重疊或者留有空白。中央和地方以及部門之間存在“看得見管不著”、“管得著看不見”、“心有余力不足”、“重收費輕管理”等問題。

3.不對稱導(dǎo)致不匹配

原有的財權(quán)、事權(quán)劃分以及稅種設(shè)置等沿用了20多年。發(fā)展的不斷深化導(dǎo)致中央和地方的事權(quán)責(zé)任和收入能力不對稱，直接的表現(xiàn)就是“地方錢不夠、中央花不完”。比如：1995年至2007年的12年里，中央和地方財政收入的比重分別為52%和48%，中央和地方財政支出的比重卻為29%和71%。地方財政嚴重“入不敷出”，不少地方政府舉債搞建設(shè)以致“債臺高筑”，存在嚴重的地方債務(wù)危機和風(fēng)險。

（二）存在轉(zhuǎn)移支付不完善的問題

1.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

在現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度下，一般性轉(zhuǎn)移支付較少，專項轉(zhuǎn)移支付過多，中央和各級的轉(zhuǎn)移支付主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項目建設(shè)中，多數(shù)地方都是通過轉(zhuǎn)移支付來搞建設(shè)，是典型的“建設(shè)財政”，甚至少數(shù)地區(qū)依賴轉(zhuǎn)移支付保運轉(zhuǎn)，還是“吃飯財政”?？梢?，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付還沒有完全轉(zhuǎn)向“民生財政”。比如：2012年中央專項轉(zhuǎn)移支付資金占46.7%，要求的地方配套資金過多，中央支出責(zé)任的下移，加劇了地方財政收支矛盾。同時專項轉(zhuǎn)移支付資金運行效率低下，資金由中央到省級再到市、縣，中間環(huán)節(jié)多，后續(xù)監(jiān)管弱。

2.轉(zhuǎn)移支付分配不平衡

中央和各級的轉(zhuǎn)移支付往往與項目捆綁在一起，各地爭取項目和編報項目的力度決定了轉(zhuǎn)移支付資金的額度，導(dǎo)致了各地轉(zhuǎn)移支付資金分配不平衡，存在“會哭的孩子有奶喝”的問題。

3.轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管不到位

一方面中央的幾千近萬億轉(zhuǎn)移支付資金分布在各個部委，這些資金如何分配往往就是司長和處長說了算，有時甚至憑人情、憑關(guān)系，缺乏科學(xué)的計劃和有效的監(jiān)督，導(dǎo)致各地都爭著“跑部錢進”，所以其中也存在腐敗的風(fēng)險。近年來中央查處的腐敗案件很多就是因為違規(guī)批項目、批資金，且多發(fā)生在轉(zhuǎn)移支付的分配環(huán)節(jié)。另一方面中央的轉(zhuǎn)移支付資金下?lián)芎?，中央和各級的監(jiān)管也不到位，這些資金很難完全做到“專款專用”。

（三）存在稅制結(jié)構(gòu)不合理的問題

1.增值稅比例過高

1994年的分稅制改革突出了增值稅的作用，致使增值稅比重過高，所得稅比重較低，沒有發(fā)揮所得稅在穩(wěn)定經(jīng)濟方面的作用。一方面在目前的稅制結(jié)構(gòu)下，一旦經(jīng)濟出現(xiàn)波動，稅收收入很難據(jù)形勢迅速做出反應(yīng)，從而限制了稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的杠桿作用。另一方面高比例的流轉(zhuǎn)稅也減少了地方政府的財政收入。比如：目前地方政府在增值稅中占有25%的比例，所得稅中占有40%的比例，這就使得地方稅源不足，并在稅種征收上失去信心。

2.地方稅過于分散

目前地方稅大多數(shù)比較零星，稅基窄、穩(wěn)定性差，現(xiàn)行的地方稅包括營業(yè)稅，地方國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)繳納的所得稅，個人所得稅，城建稅，資源稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅等。除營業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅之外的其它各小稅均存在著稅源分散、征管難度大、收入不穩(wěn)和成本高等問題。

（四）存在征管制度不科學(xué)的問題

1.財稅機關(guān)層級多

我國地方稅務(wù)機關(guān)層級過多、行政效率低下、征管制度比較落后。我國每一級政府都會設(shè)立相對應(yīng)的一級稅務(wù)機構(gòu)，每個層級又包括國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，從上到下形成了一個金字塔狀結(jié)構(gòu)，省級指令一級一級的向下傳遞到達基層稅務(wù)機關(guān)，基層信息則向上一層一層的到達最高稅務(wù)機關(guān)，信息傳遞不順暢、不便捷、不迅速，容易產(chǎn)生信息滯后、漏報，最終導(dǎo)致決策失誤、滯后等問題。

2.財稅征管人員多

分稅制改革后實行的國地稅分設(shè)在一定程度上存在機構(gòu)、人員重置浪費的問題，造成了我國財稅征管人數(shù)居高不下。比如：2003年我國稅務(wù)人員是美國的12倍、日本的10倍、加拿大的21倍，不僅增加了征稅成本，而且很容易轉(zhuǎn)嫁他人，造成納稅人逃稅和避稅。

四、全面深化改革、強化頂層設(shè)計，著力構(gòu)建現(xiàn)代財稅體系

黨的十八大吹響了全面深化改革的號角，各項涉及國計民生的重大問題的改革已經(jīng)全面啟動。鑒于現(xiàn)有分稅制逐步暴露的一些問題以及實現(xiàn)中國夢的現(xiàn)實需求，需要頂層設(shè)計、自上而下、積極穩(wěn)妥地推進和深化財稅體制改革，著力構(gòu)建與推進“四個全面”要求相適應(yīng)的現(xiàn)代財稅體制。為此，提出以下政策性建議。

（一）明確各級財權(quán)事權(quán)

按照國家治理現(xiàn)代化的要求，進一步推進政府機構(gòu)改革、行政審批改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府。要進一步規(guī)范政府職能，在完善各級政府“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”的基礎(chǔ)上，強化各級政府財權(quán)、事權(quán)的劃分和界定。要確保政府支出責(zé)任與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，明確支出范圍主要在國家安全、社會穩(wěn)定和宏觀調(diào)控等方面，減少政府直接參與經(jīng)濟建設(shè)等行為。要全面梳理中央和地方各級的支出責(zé)任，理順中央和地方的支出結(jié)構(gòu)，適合中央的支出劃歸中央，屬于地方的支出則由地方負責(zé)，中央和地方共同承擔(dān)的由中央和地方按比例分擔(dān)，著力構(gòu)建“財權(quán)事權(quán)相匹配，中央地方相協(xié)調(diào)，權(quán)力責(zé)任相統(tǒng)一”的政府支出責(zé)任體系。

（二）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

中央和各級的轉(zhuǎn)移支付制度是一次再分配、再平衡的過程和手段，對于保民生、保根本、促發(fā)展、促轉(zhuǎn)型等具有重大作用，需要進一步堅持和完善。在轉(zhuǎn)移支付總量上，要按照民生財政的要求進一步擴大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度，確保能夠支撐地方政府的正常運轉(zhuǎn)，保障居民的基本生活水平。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上，要破除轉(zhuǎn)移支付項目化、部門化的束縛，切實調(diào)整“兩個比重、加大兩個力度”，進一步加大一般補助的比重，縮小專項支付的比重，進一步加大向困難地區(qū)傾斜力度，加大向民生領(lǐng)域傾斜力度。在轉(zhuǎn)移支付管理上，要進一步強化資金監(jiān)管，提高資金使用效率，加大財政轉(zhuǎn)移支付資金直接撥付力度。

（三）優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)

按照“稅收法定”的要求，科學(xué)確定地方主體稅種，完善流轉(zhuǎn)稅制度，進一步提高地方稅種的穩(wěn)定性，拓展地方稅征管空間。一是要全面推進“營改增”。營業(yè)稅稅源廣、收入多，同時它作為流轉(zhuǎn)稅的一種，在流通環(huán)節(jié)征收，應(yīng)該作為地方稅的主體之一。但由于營業(yè)稅稅率偏低，不利于地方財政收入的增長，目前的“營改增”將原來的交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)改征增值稅，新增兩檔稅率，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為6%，有形動產(chǎn)租賃為17%，建筑業(yè)和交通運輸業(yè)為11%，這些都極大地增加地方政府財政收入。接下來需要不斷鞏固和擴大“營改增”工作成果。二是要統(tǒng)一規(guī)范所得稅。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和收入的增加，我國所得稅的比例將逐步提高，成為地方的主體稅種之一和重要支撐。針對目前我國所得稅制存在的問題，下一步要將各類企業(yè)所得稅稅基統(tǒng)一，規(guī)范稅前扣除標準，同時進一步加大個人所得稅征管力度，進一步提高個人所得稅在稅收總量中的比重。

（四）深化稅務(wù)機構(gòu)改革

在機構(gòu)設(shè)置上，要按照設(shè)置科學(xué)、管理規(guī)范、征管高效的要求，深入推進稅務(wù)機構(gòu)改革，打破垂直結(jié)構(gòu)，減少管理層次，增加橫向管理幅度，實行扁平化管理，提高征管水平和效率。要按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，暢通內(nèi)部信息傳遞、決策執(zhí)行的實效，推進稅務(wù)工作規(guī)范化、透明化和公平化。在管理體制上，要大力推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理體制，減少管理層次，完善中央、省、市縣三級財政管理體制。同時，探索國地稅機構(gòu)合署或合并的工作試點，進一步整合稅務(wù)機構(gòu)、人才、資源和信息，為構(gòu)建科學(xué)的現(xiàn)代財稅體系夯實基礎(chǔ)。

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F810.422

A

1672-4658（2016）01-0095-04

2015-10-27

胡昊（1992-），女，安徽青陽人，安徽大學(xué)，碩士，主要從事財稅研究.