李伯超　李云霖

(湖南科技大學(xué),湖南湘潭411201)

"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"論析*
---基于我國《憲法》第57條的討論及其展開

李伯超李云霖

(湖南科技大學(xué),湖南湘潭411201)

我國《憲法》第57條表述的歧義,是導(dǎo)致"黨大還是法大"這一偽命題產(chǎn)生的主要根源之一.澄清該偽命題需要將"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"置于整個我國《憲法》文本和我國公權(quán)力體系中進(jìn)行考察.就國家機(jī)構(gòu)權(quán)力體系而言,最高國家權(quán)力統(tǒng)一于全國人民代表大會;就國家公權(quán)力體系而言,包括"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"在內(nèi)的所有國家機(jī)構(gòu)權(quán)力最終統(tǒng)一于中共中央和中央政治局.黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)得到憲法確認(rèn),黨內(nèi)法規(guī)是受憲法支持的我國公權(quán)力規(guī)范的組成部分,故"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)都是憲法確認(rèn)的我國公權(quán)力,都是人民賦予的權(quán)力,是對國家主權(quán)的共同行使."最高家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)內(nèi)容和范圍不同,權(quán)力運行機(jī)制不同.作為人民行使國家權(quán)力的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),全國人民代表大會需要有與其地位、職權(quán)與功能相匹配的權(quán)威性標(biāo)識.

最高國家權(quán)力機(jī)關(guān);執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán);根本制度;權(quán)威性標(biāo)識

一、問題的提出

我國《憲法》第57條規(guī)定,中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān).有論者據(jù)此得出全國人大是"我國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)"結(jié)論并以此來評判我國公共領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力行為、權(quán)力現(xiàn)象,進(jìn)而提出了"黨大還是法大"這一偽命題.事實上,我國《憲法》第57條在制憲當(dāng)時就引起了諸多爭議,在現(xiàn)實生活中更是人們討論權(quán)力現(xiàn)象的焦點.這種情況的產(chǎn)生,在很大程度上源于該條文表述的歧義性,即"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"這一語詞本身可以做不同的解讀.若要澄清"黨大還是法大"這一偽命題,給"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"一個準(zhǔn)確定位和恰當(dāng)表述,就必須對憲法文本和我國公權(quán)力體系做全面、正確的分析和理解.由此展開,還完全有必要進(jìn)一步闡明"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間的關(guān)系,并針對"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"權(quán)威性標(biāo)識缺失問題探析原因、提出對策.這對于改進(jìn)我國憲法文本、完善人民代表大會制度都是很有意義的.

二、如何正確理解"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的定位

要準(zhǔn)確理解我國《憲法》第57條的立法原意,進(jìn)而明確全國人大的性質(zhì)和地位,并給予一個恰當(dāng)?shù)谋硎?就必須從該條的語言結(jié)構(gòu)入手,再將其置于整個憲法文本和我國公權(quán)力體系中做分析.

(一)"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的語詞語用分析

第一,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"語詞本身具有歧義結(jié)構(gòu),可以做不同的理解;運用層次分析法對其進(jìn)行結(jié)構(gòu)分析,該歧義會很清晰地顯示出來(參見圖1).

圖1　"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"語詞結(jié)構(gòu)分析

圖1中的A表明,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的內(nèi)涵可以做如下理解:其一,它是一種權(quán)力機(jī)關(guān);其二,它是國家的權(quán)力機(jī)關(guān);其三,它是國家最高的權(quán)力機(jī)關(guān).按照這種理解,權(quán)力機(jī)關(guān)是一種特指,專指各級人民代表大會,而其他國家機(jī)關(guān)都不是國家權(quán)力機(jī)關(guān).在許多法學(xué)論著中,常?？梢砸姷竭@種表述.圖1中的B表明,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的內(nèi)涵可以理解為:其一,它是行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān);其二,它是行使國家權(quán)力的最高機(jī)關(guān).圖1中的C表明,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的內(nèi)涵是行使最高國家權(quán)力的機(jī)關(guān).不難看出,圖1中的B和圖1中的C表達(dá)的內(nèi)涵沒有本質(zhì)的區(qū)別,都表達(dá)了"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"是行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)的觀點;兩者有所不同的只是,圖1中的B強(qiáng)調(diào)的是機(jī)關(guān)的最高性,圖1中的C強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的最高性.綜合起來看,圖1中的A由于"權(quán)力機(jī)關(guān)"的特指性,其整個語義表達(dá)是非常明確的,即"權(quán)力機(jī)關(guān)"僅僅指各級人民代表大會.因此,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的含義也非常明確,即在權(quán)力機(jī)關(guān)體系中與國家機(jī)構(gòu)體系中是最高的.圖1中的B與圖1中的C則不同,由于其表達(dá)中沒有"權(quán)力機(jī)關(guān)"的限定而導(dǎo)致"國家權(quán)力"含義不確定,因而帶來理解上的歧義.其原因是,在中國語境下"國家權(quán)力"有兩種含義,第一個是指國家的整個公權(quán)力體系.我國《憲法》第2條第1款規(guī)定"中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民",這里的權(quán)力概念的外延就相當(dāng)于通常含義上的"國家權(quán)力",其中就當(dāng)然包括了人民賦予中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán).然而,圖1中的B與圖1中的C的"國家權(quán)力"顯然不能做這種理解.此外,"國家權(quán)力"還可以做另外一種理解,即"國家權(quán)力"是相對于黨的權(quán)力而言的.在官方語言中,黨和國家常常并列,如"黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人"、"黨和國家的各項事業(yè)"等等.黨的權(quán)力也就是人民賦予、憲法確認(rèn),并由黨的各級組織實際行使的領(lǐng)導(dǎo)權(quán).與之對應(yīng)的國家權(quán)力則是憲法與法律賦予的,由各級各類國家機(jī)關(guān)實際行使的特定職權(quán).圖1中的B與圖1中的C的"國家權(quán)力"做這種理解是講得通的.

第二,根據(jù)制憲、修憲的語詞原意,全國人民代表大會只是國家權(quán)力機(jī)關(guān)體系以及國家機(jī)構(gòu)中的最高層級.1954年我國憲法草案形成過程可以完整展示"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的原初涵義.1954年5月6日至22日召開了憲法起草座談會各組召集人聯(lián)席會議,當(dāng)《中華人民共和國憲法草案(初稿)》中"全國人民代表大會是中華人民共和國最高權(quán)力機(jī)關(guān)"被修改為"中華人民共和國最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會"時,張志讓先生認(rèn)為應(yīng)在"權(quán)力機(jī)關(guān)"之前加"國家",其理由是"這方面的'權(quán)力'不是單純的權(quán)力,應(yīng)只是'國家權(quán)力'".憲法草案座談會各組召集人聯(lián)席會議"關(guān)于中華人民共和國憲法草案(初稿)的正式修改意見"將該條修改為"中華人民共和國全國人民代表大會是國家的最高機(jī)關(guān)".①參見韓大元:《1954年憲法與中國憲政》,武漢大學(xué)出版社2008年版,第136-160頁.張志讓先生力主加入"國家"以及座談會各組召集人聯(lián)席會議正式修改意見中"國家的最高機(jī)關(guān)"表述,都強(qiáng)調(diào)全國人民代表大會僅僅是"國家"的最高權(quán)力機(jī)關(guān).制憲討論中毛澤東同志針對何香凝所提"中央要集權(quán),才能迅速及時處理國家大事"的回答也可以印證上述結(jié)論,②毛澤東說:"中央權(quán)力憲法中規(guī)定得很夠了.全國人民代表大會、常務(wù)委員會、國務(wù)院、最高法院、最高檢察機(jī)關(guān)都是國家機(jī)關(guān),規(guī)定得很充分了."同上注,韓大元書,第212頁.因為我國重要權(quán)力之一的軍事權(quán)力根本沒有進(jìn)入毛澤東同志關(guān)于"中央"的視野,當(dāng)時軍事權(quán)力完全屬于中國共產(chǎn)黨.時人對"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的解讀也可以明晰其原始涵義.吳家麟先生在1954年憲法通過前撰文指出,"在一切國家機(jī)關(guān)體系中,最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)是居于首要地位的".這表明"居于首要地位"僅限于"國家機(jī)關(guān)體系"中.③吳家麟:《全國人民代表大會是我國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)》,《教學(xué)與研究》1954年第8號.我國《憲法》1982年修改時彭真同志對此更是明確指出,一切權(quán)力屬于人民,人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會,④彭真:《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的說明》,《中華人民共和國國務(wù)院公報》1982年第9期.將"人民代表大會"限定為行使"國家權(quán)力"的機(jī)關(guān).

第三,從相關(guān)用語的語詞涵義來看,全國人民代表大會也只是國家機(jī)關(guān)體系的最高權(quán)力機(jī)關(guān).中國共產(chǎn)黨中央委員會提出的1954年《中華人民共和國憲法草案(初稿)》第2條第2款規(guī)定,中華人民共和國國家權(quán)力的中央機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)一律實行民主集中制.其中,"中華人民共和國國家權(quán)力的中央機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)"的用語表明,除"國家"權(quán)力之外,還有其他權(quán)力.劉少奇同志在該憲法草案報告中指出:"中國共產(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導(dǎo)核心.黨的這種地位,決不應(yīng)當(dāng)使黨員在國家生活中享有任何特殊的權(quán)利,只是使他們必須擔(dān)負(fù)更大的責(zé)任."⑤劉少奇:《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》,《人民日報》1954年9月16日,第2版.該憲法草案的報告區(qū)分"我們國家"與"國家"的用語,說明了"我們國家的權(quán)力"與"國家權(quán)力"的不同,特別指出了"國家生活"以外還有其他諸如黨內(nèi)民主生活等場域.⑥有學(xué)者已經(jīng)注意到該差別,認(rèn)為"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"只是表明全國人大是所有國家機(jī)構(gòu)中擁有"最高國家權(quán)力"的機(jī)關(guān).參見郭道暉:《論人民、人大、執(zhí)政黨的權(quán)力位階》,《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2012年第2期.日常用語中,"中國現(xiàn)任和歷任黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人全覽"、"'十八大'和'兩會'產(chǎn)生的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人名單"等表述,常常將黨和國家并舉.這些用語都明白揭示出,憲法中的"國家權(quán)力"是相對于黨的權(quán)力而言的,特指的權(quán)力機(jī)關(guān)如全國人民代表大會自然只是國家機(jī)關(guān)體系中的最高權(quán)力機(jī)關(guān).

第四,從中央軍事委員會的語詞仿造來看,全國人民代表大會也只是國家機(jī)關(guān)體系中的最高權(quán)力機(jī)關(guān).1982年以前,中共中央軍事委員會是黨的軍事統(tǒng)帥機(jī)關(guān).為應(yīng)對各方面的需要,決定設(shè)立國家的中央軍事委員會.1982年修改我國《憲法》時,公布的憲法草案表述為"中華人民共和國設(shè)立中央軍事委員會,領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量".彭真對此解釋為"國家設(shè)立中央軍事委員會,領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量",⑦同前注④,彭真文.憲法最后定稿為:"中華人民共和國中央軍事委員會領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量."分析比對上述三種表述,可以看出中央軍事委員會條款的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵完全套用了"中華人民共和國全國人民代表大會"的結(jié)構(gòu)與內(nèi)涵,即此處"中華人民共和國"僅指國家層面;在黨內(nèi),同時存在中共中央軍事委員會,"實際上是一套人馬兩塊牌子".⑧全國人大常委會原副委員長王漢斌說:"我們的軍隊是黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊,這是肯定的,無可動搖的……軍委既是國家的軍委,又是黨的軍委,實際上是一套人馬兩塊牌子……用國家的中央軍委名義進(jìn)行工作對軍隊的工作是有好處的."王漢斌:《王漢斌訪談錄》,中國民主法制出版社2012年版,第104頁.

(二)"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的文本結(jié)構(gòu)分析

我國現(xiàn)行憲法文本的結(jié)構(gòu)順序是:序言,總綱,公民的基本權(quán)利和義務(wù),國家機(jī)構(gòu),國旗、國徽、首都.全國人民代表大會即"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"處在"國家機(jī)構(gòu)"章的第一節(jié),這是憲法對國家機(jī)構(gòu)的明確規(guī)定.人民在邏輯上是一切權(quán)力的源泉,人民代表機(jī)構(gòu)則是體現(xiàn)人民意志的代表集合,因此全國人大在邏輯上和形式上是國家的最高權(quán)力的行使者.彭真在1982年做憲法修改草案報告時就明確指出,在中央,國家主席、國務(wù)院、中央軍委主席、最高人民法院和最高人民檢察院,都由全國人大產(chǎn)生,都對全國人大和它的常委會負(fù)責(zé),受其監(jiān)督.⑨同前注④,彭真文.不過,處在我國《憲法》"國家機(jī)構(gòu)"章第一節(jié)共計22條的內(nèi)容僅僅表明全國人民代表大會在國家機(jī)構(gòu)權(quán)力中的地位與位置.在西方,長期以來人們都是把政黨作為憲法之外的組織來看待的,不屬于憲法中公民基本權(quán)利和國家公權(quán)力內(nèi)容中的任何一項.⑩[德]迪特爾.格林:《現(xiàn)代憲法的誕生、運作與前景》,劉剛譯,法律出版社2010年版,第86頁.1954年我國《憲法》是現(xiàn)行我國《憲法》的基礎(chǔ),綜觀1954年我國《憲法》所參考的憲法文本,其憲法理論都是建立在"國家-社會"二元區(qū)分的基礎(chǔ)上,政黨并未出現(xiàn)在"國家-社會"二元系統(tǒng)的任何一端.①1954年起草我國《憲法》時,除《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》以及前蘇聯(lián)和東歐的人民民主國家憲法兩個源頭外,還參考了1913年天壇憲法草案、1923年曹錕憲法、1946年蔣介石政府憲法等舊中國憲法以及代表資產(chǎn)階級內(nèi)閣制的1946年《法國憲法》.參見《毛澤東文集》(第6卷),人民出版社1999年版,第320頁.因此,在當(dāng)時憲法語境中"國家權(quán)力"不包括政黨權(quán)力是很自然的.

不過,中國共產(chǎn)黨基于革命勝利成果產(chǎn)生的合法性力量不僅主導(dǎo)了制憲,而且塑造了憲定權(quán)的具體內(nèi)容,作為當(dāng)時的社會事實即中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)必然在尊重憲法形式的情況下進(jìn)入國家權(quán)力.②1954年我國《憲法》只有兩處"中國共產(chǎn)黨"的表述,但劉少奇做的憲法草案報告中有18處"中國共產(chǎn)黨"的表述,并明確指出"中國共產(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導(dǎo)核心".參見前注⑤,劉少奇文.那么,中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在憲法中是如何具體進(jìn)入國家權(quán)力的呢?從憲法文本結(jié)構(gòu)而言,就是通過憲法的序言、總綱對國家機(jī)構(gòu)包括全國人大的統(tǒng)領(lǐng),實現(xiàn)了"中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民"與"中國共產(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導(dǎo)核心"對國家機(jī)構(gòu)及其運行的引領(lǐng).③1982年修改我國《憲法》時,"公民的基本權(quán)利和義務(wù)"被置于"國家機(jī)構(gòu)"前,因此增加了"公民的基本權(quán)利和義務(wù)"對"國家機(jī)構(gòu)"包括全國人大的統(tǒng)領(lǐng).將我國《憲法》序言中"堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)"引入"國家機(jī)構(gòu)"章在邏輯上完全自洽而順理成章,在具體事項中也有跡可循. 1982年修改我國《憲法》時對"國家機(jī)構(gòu)"章中關(guān)于"中央軍事委員會"一節(jié)是否要寫入"堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)"問題,鄧小平同志說,"序言"中已寫了黨的領(lǐng)導(dǎo),當(dāng)然包括軍隊在內(nèi),不必在條文中再予以規(guī)定.④參見前注⑧,王漢斌書,第104頁;山旭:《國家中央軍事委員會如何設(shè)立》,《瞭望東方周刊》2013年第13期;山旭:《國家中央軍事委員會是如何設(shè)立的》,《解放日報》2013年4月12日,第19版.鄧小平同志的決斷表明了憲法序言與總綱中"堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)"等對國家權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)與涵攝的內(nèi)在關(guān)聯(lián).至于把"民主集中制"這一黨建基本原則引入"國家機(jī)構(gòu)"章從而為"堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)"奠定了制度基礎(chǔ),則在邏輯和事實上非常清楚.⑤我國《憲法》第3條規(guī)定,中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則.

(三)"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的公權(quán)力結(jié)構(gòu)分析

任何國家的公權(quán)力都是一個有機(jī)的整體,具有系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性.在我國,公權(quán)力體系與結(jié)構(gòu)至少包括國家主權(quán)、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和國家機(jī)構(gòu)法定職權(quán)等.就"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"而言,其"最高性"的體現(xiàn)也是有特定指向的,即"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)是國家主權(quán)、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和國家機(jī)構(gòu)法定職權(quán)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的一部分.主權(quán)是國家的最高權(quán)力,也是產(chǎn)生其他一切國家權(quán)力包括最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力的源頭.⑥參見李龍:《憲法基礎(chǔ)理論》,武漢大學(xué)出版社1999年版,第159頁.主權(quán)分為內(nèi)對和對外兩個部分,限于篇幅,本文僅討論主權(quán)的對內(nèi)效力.中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政,從中央到地方,無論是縱向還是橫向,黨的組織始終都處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位.換言之,中國共產(chǎn)黨對全體國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、群眾組織和人民團(tuán)體進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),作為國家機(jī)關(guān)的各級人大包括全國人大也不例外.國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與軍事機(jī)關(guān)的職權(quán),其內(nèi)容主要為憲法與國家機(jī)關(guān)組織法所規(guī)定.因此,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的權(quán)力只是國家主權(quán)、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和國家機(jī)構(gòu)法定職權(quán)的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的組成部分.

黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)體現(xiàn)在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)法定職權(quán)的運行過程中.阿爾蒙德認(rèn)為,基于"政黨-國家"的制度設(shè)計,中國政治結(jié)構(gòu)中事實上存在兩套等級制的政治機(jī)構(gòu).實踐中二者通常行使相同職能,而黨的組織又對與之"平行"的國家機(jī)構(gòu)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán).⑦參見[美]阿爾蒙德:《當(dāng)代比較政治學(xué):世界視野》,顧肅等譯,上海人民出版社2010年版,第476頁.具體到最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),上述法定職權(quán)的運行過程中都體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo):各個國家機(jī)構(gòu)包括最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和各方面的工作都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的,都是依據(jù)黨的基本路線進(jìn)行的.⑧同前注⑧,王漢斌書,第105頁.僅以選舉或決定國家領(lǐng)導(dǎo)人為例,執(zhí)政黨的全國代表大會關(guān)于黨內(nèi)干部的組織安排是全國人大關(guān)于國家各方面領(lǐng)導(dǎo)人人事安排的基礎(chǔ).劉云山就中共中央向十二屆全國人大一次會議主席團(tuán)推薦新一屆國家機(jī)構(gòu)組成人員人選作說明時強(qiáng)調(diào):"在研究十八大人事安排時,就作了通盤考慮……經(jīng)過廣泛聽取黨內(nèi)外各方面的意見,中央政治局常委和中央政治局成員充分醞釀,統(tǒng)籌研究,并經(jīng)中央政治局常委會和中央政治局會議討論,提出了新一屆國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員人選建議名單."⑨毛磊:《十二屆人大一次會議主席團(tuán)舉行第三次會議》,《人民日報》2013年3月13日,第4版."十八大人事安排時,就作了通盤考慮",新一屆國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人選建議名單與新一屆國家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員名單的高度吻合等情況表明,最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)法定職權(quán)的運行都始終貫徹著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán).

(四)小結(jié)

綜合以上分析,可以得出以下結(jié)論.第一,全國人大屬于國家機(jī)構(gòu)序列,且在國家機(jī)構(gòu)體系中居于最高地位,享有最高權(quán)力.第二,根據(jù)我國《憲法》第2條的規(guī)定,全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān),不宜簡稱為國家權(quán)力機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān),以免產(chǎn)生歧義或誤解.第三,建議將我國《憲法》第57條修改為"全國人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的最高機(jī)關(guān)"或"全國人民代表大會是人民行使最高國家權(quán)力的機(jī)關(guān)".這樣的表述有利于憲法文本的統(tǒng)一.

三、如何正確認(rèn)識"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間關(guān)系

既然存在國家機(jī)構(gòu)的法定職權(quán)和黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),那么"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之間是什么關(guān)系呢?筆者認(rèn)為,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是憲法確認(rèn)的我國公權(quán)力,都是人民賦予的,都是對國家主權(quán)的共同行使;但"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)內(nèi)容不同,權(quán)力運行機(jī)制不同.

(一)"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主要共同點

首先,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)都是我國憲法確認(rèn)的公權(quán)力.最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力是得到憲法確認(rèn)的公共權(quán)力無需贅述,黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是憲法確認(rèn)的公共權(quán)力尚需明確.在我國,憲法確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨對國家和人民的領(lǐng)導(dǎo)地位,黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)關(guān)對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中的重大事項擁有最終的決策權(quán)和決定權(quán),黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在國家公權(quán)力體系中居于核心地位.這種權(quán)力配置模式和運行機(jī)制雖然在我國憲法及其相關(guān)法中沒有明確的規(guī)定,但是在《中國共產(chǎn)黨章程》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)都有明確的規(guī)范,黨管干部、黨管軍隊是我國國家權(quán)力配置的兩個重要原則.通過黨管干部即國家權(quán)力行使者的選拔、獎勵、監(jiān)督及懲處等機(jī)制,黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)成為我國公共權(quán)力中至關(guān)重要的部分.針對這一特點,費正清、麥克法夸爾等人早些時候已經(jīng)清楚地指出,中國實行的是一種黨政統(tǒng)治并行的制度,雖然憲法并未明確指出由黨掌管著最根本的權(quán)力,但黨的領(lǐng)導(dǎo)是更為具體的,是實實在在的,最終政策決定權(quán)掌握在中央的黨組織---特別是政治局和書記處---之手.①參見[美]麥克法夸爾、費正清:《劍橋中華人民共和國史(上卷革命的中國的興起1949-1965)》,謝亮生等譯,中國社會科學(xué)出版社1990年版,第96頁.習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào):"我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執(zhí)政,我們依據(jù)的是中華人民共和國憲法."②習(xí)近平:《領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范帶動全黨全國共同全面推進(jìn)依法治國》,《人民日報》2015年2月3日,第1版.堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是依憲治國、依憲執(zhí)政的應(yīng)有之義,是我國公權(quán)力體系及其運行的真實圖景.

其次,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)都是人民賦予的.代議型民主在我國國家機(jī)構(gòu)方面表征為以全國人大為代表的各級權(quán)力機(jī)關(guān).③李云霖、胡正昌:《法治中國建設(shè)中的公務(wù)員法治思維論》,《湖南科技大學(xué)學(xué)報》2015年第1期.代議型民主固然是經(jīng)典的政權(quán)合法性基礎(chǔ),但西方代議型民主在本世紀(jì)也暴露出越來越多的缺陷,諸如選舉蛻變?yōu)?選主"、政治極化與衰敗等;歸為代議型民主類別的人民代表大會制及其選舉制度也存在未能全面真實充分反映人民聲音的弊端.在獨立自主的基礎(chǔ)上,我國同時發(fā)展出了代表型民主,即人民對中國共產(chǎn)黨的授權(quán),表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán).在革命時期,中國人民對共產(chǎn)黨的授權(quán)主要是通過支持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭以及解放戰(zhàn)爭的方式來進(jìn)行.人民通過追隨共產(chǎn)黨出生入死的行動而不是通過選舉行為來進(jìn)行授權(quán),中國共產(chǎn)黨也通過此途徑獲得了制憲權(quán)并塑造了憲法規(guī)定的權(quán)力.在建設(shè)與改革時期,維持人民授權(quán)、獲得人民擁戴主要通過黨的群眾路線等方式獲得,這是貫徹黨的群眾路線、保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系的歷史進(jìn)程永遠(yuǎn)不會結(jié)束的原因.④習(xí)近平:《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》,《人民日報》2014年10月9日,第2版.以毛澤東同志為核心的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體在實踐中不斷豐富群眾路線的內(nèi)涵,形成了"一切為了群眾,一切依靠群眾,從群眾中來,到群眾中去,把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動"的核心內(nèi)容.基于并非所有公民或組織都具有相同集體行動能力的客觀事實,通過以群眾路線為主的代表型民主,在兼顧強(qiáng)勢群體意向的同時,查知弱勢群體的聲音與需求,以便在全面把握社會現(xiàn)實的基礎(chǔ)上進(jìn)行治理,⑤類似的觀點參見王紹光:《代表型民主與代議型民主》,《開放時代》2014年第2期.群眾路線成為黨的生命線和根本工作路線,并且是一個永恒的課題.⑥徐京躍、周英峰:《深入扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動為實現(xiàn)黨的十八大目標(biāo)任務(wù)提供堅強(qiáng)保證》,《光明日報》2013年6月19日,第1版.而且,自覺踐行好群眾路線,始終堅持立黨為公、執(zhí)政為民,是中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的合法性、正當(dāng)性基礎(chǔ).習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào),黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的,也不是一勞永逸的,過去擁有不等于現(xiàn)在擁有,現(xiàn)在擁有不等于永遠(yuǎn)擁有.⑦習(xí)近平:《改革開放30年黨的建設(shè)回顧與思考》,《學(xué)習(xí)時報》2008年9月8日,第1版至第2版.也就是說,執(zhí)政黨必須善待人民的授權(quán),否則,如果人民不滿意,是可以收回授權(quán)的.

最后,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是對國家主權(quán)的共同行使.主權(quán)是產(chǎn)生其他一切國家權(quán)力的源頭.主權(quán)的歸屬,從歷史發(fā)展過程來看,先后經(jīng)歷了神靈主權(quán)、君主主權(quán)、議會主權(quán)和人民主權(quán)等幾種形式.自盧梭以后的現(xiàn)代國家,一般采用人民主權(quán)理論來建構(gòu)國家,即主權(quán)的所有者為人民.在主權(quán)的研究中,往往存在一種傾向,即強(qiáng)調(diào)主權(quán)包括哪些權(quán)力,而忽視了主權(quán)的具體行使者.如主權(quán)論的鼻祖博丹提出,國家的特質(zhì)在于具有主權(quán),是以主權(quán)力量對于無數(shù)家庭及共同事務(wù)的正當(dāng)處理,但他對于立法權(quán)、宣戰(zhàn)權(quán)、締結(jié)條約權(quán)、官吏任命權(quán)等的具體行使者卻沒有太多考慮.盧梭指出,基于公意的社會契約,便是人民主權(quán),但盧梭對主權(quán)的具體行使者同樣也沒有詳細(xì)論述.事實上,博丹和盧梭都有共同的疏忽:將主權(quán)所有者等同于主權(quán)的具體行使者,并進(jìn)而分別導(dǎo)向了君主專制和全民直接民主的路途.隨著時代的發(fā)展,主權(quán)的行使者除了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的行使者之外,各國均有不同的發(fā)展.因為主權(quán)是一個實踐的過程,而不是一個既定的客觀現(xiàn)實,它隨著時間與空間的變化而變化.如此前洛克將主權(quán)橫向分化為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)與對外權(quán).而美國獨立戰(zhàn)爭后,"憲法之父"們在將邦聯(lián)變成聯(lián)邦國家的憲政實踐中,在垂直分權(quán)中使得主權(quán)的行使者出現(xiàn)了創(chuàng)造性的發(fā)展.①聯(lián)邦制國家確認(rèn)雙重主權(quán),各成員單位自成體系,有自己全套的政治組織機(jī)構(gòu),包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān);各成員單位與聯(lián)邦中央之間互有自己的法律傳統(tǒng)、法律體系、法律制度,且彼此之間有一定的差異.參見韓大元、林來梵、鄭賢君:《憲法學(xué)專題研究》,中國人民大學(xué)出版社2004年版,第497-498頁.在現(xiàn)代國家中,立法機(jī)關(guān)常常是作為人民主權(quán)的行使者,戴雪、詹尼斯的議會主權(quán)是這種思想的經(jīng)典表述.不過,英國議會由君主和上下議院組成,英國君主也是主權(quán)的行使者.英國國王在議會中的復(fù)合而統(tǒng)一的主權(quán)行使結(jié)構(gòu)是英國的客觀事實,然而誰都不否認(rèn)英國是一個民主國家.在美國,行使立法權(quán)的國會也只是主權(quán)行使者之一.憲法固然在設(shè)置國會時授予其立法權(quán),但也僅僅是部分立法權(quán).根據(jù)美國憲法第1條第7款的規(guī)定,眾議院和參議院通過的每一議案,均應(yīng)在成為法律之前送交合眾國總統(tǒng),總統(tǒng)的否決權(quán)成為區(qū)分"議案"與"法律"的關(guān)鍵因素之一.同時,美國法院的違憲審查也參與到立法中,"偉大的篡權(quán)"就是對這種情形的概括與描述.②[美]威廉.特里克特:《偉大的篡權(quán)》,載[美]查爾斯.比爾德、愛德華.考文:《偉大的篡權(quán)---美國19、20世紀(jì)之交關(guān)于司法審查的討論》,李松鋒譯,上海三聯(lián)書店2009年版,第110-130頁.因此,戈謝的總結(jié)不無道理:我們需要全面考量代表的觀念,不應(yīng)把代表局限于立法機(jī)構(gòu).③參見[法]讓.布隆代爾、[意]毛里齊奧.科塔:《政黨政府的性質(zhì)---一種比較性的歐洲視角》,曾淼、林德山譯,北京大學(xué)出版社2006年版,第19頁.具體到我國,憲法中表述的"以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民……建立了中華人民共和國"、"中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就,是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民……戰(zhàn)勝許多艱難險阻而取得的"等是西方國家的政黨都沒有經(jīng)歷過的事實,英、美等西方國家的政黨沒有參與建國經(jīng)歷因而沒有成為主權(quán)行使機(jī)關(guān)也是自然的.④訴諸歷史,英國從1694年第一個政黨內(nèi)閣出現(xiàn),直到1868年兩黨制才完全成熟.現(xiàn)今的工黨成立于1900年;保守黨前身是1679年成立的托利黨,1833年改稱現(xiàn)名;自由民主黨成立于1988年,由自由黨和短暫存在的社會民主黨合并而成.美國民主黨與共和黨都成立于1792年.戈謝在觀察西歐國家代議制政府的變遷后作出過思考:"做出決策并采取行動的機(jī)構(gòu)與通過制定'法律'來表達(dá)普遍意志的機(jī)構(gòu)相比,在本質(zhì)上是否一樣具有代表性甚至更具代表性?"⑤同前注③,讓.布隆代爾、毛里齊奧.科塔書,第19頁.戈謝的提問對于人們理解中國共產(chǎn)黨作為主權(quán)行使者是有啟發(fā)意義的:在革命過程中確立了領(lǐng)導(dǎo)地位的中國共產(chǎn)黨自然成為建設(shè)與改革的中堅力量而成為主權(quán)的行使者;憲法序言對于"在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下"的強(qiáng)調(diào),必然在中華人民共和國中安置中國共產(chǎn)黨這個主權(quán)的行使者并外化為黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán).事實上,主權(quán)雖然不能由兩個或兩個以上的個人或機(jī)關(guān)獨立地各自行使,卻可以由兩個或兩個以上的個人或機(jī)關(guān)共同行使,⑥王世杰、錢端升:《比較憲法》,中國政法大學(xué)出版社2004年版,第45頁.因此黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國三者有機(jī)統(tǒng)一就成為我國主權(quán)行使的現(xiàn)行方式.不過,由于人民主權(quán)的主體是人民,中國共產(chǎn)黨的成員作為人民中的一部分,雖然因為"中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下"的事實使中國共產(chǎn)黨成為主權(quán)的行使者,但該主權(quán)行使者根本上應(yīng)通過全體人民的主權(quán)行使者即全國人大來行使國家權(quán)力.這是列寧說"如果沒有代議機(jī)構(gòu),那我們就很難想象什么民主,即使是無產(chǎn)階級民主"的原因,⑦列寧:《列寧全集》(第3卷),人民出版社1972年版,第230頁.也是"黨和人民的意見只有經(jīng)全國人大和它的常委會通過和決定,才能成為法律,成為國家意志"的緣由.⑧同前注④,彭真文.

(二)"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的主要不同點

首先,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的區(qū)別在于權(quán)力內(nèi)容和范圍不同.最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職權(quán)的內(nèi)容和范圍為我國《憲法》和《全國人民代表大會組織法》等所明定.其主要有修改憲法,監(jiān)督憲法實施,制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律,選舉或決定或罷免國家領(lǐng)導(dǎo)人、審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況以及國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告,改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定,批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置,決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度,決定戰(zhàn)爭和和平的問題,以及應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)等.黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)為憲法和黨章等確認(rèn),黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須實現(xiàn)是我國憲法制度設(shè)計和國家權(quán)力配置的一個根本原則,也是維護(hù)我國國體和政體的內(nèi)在要求.我國《憲法》設(shè)長篇序言,從歷史和現(xiàn)實兩個角度闡述了堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的正當(dāng)性.中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)內(nèi)容和范圍,憲法并未明確規(guī)定,也沒有專門立法對其做出具體規(guī)定,只在《中國共產(chǎn)黨章程》中有概括表述:黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo).依筆者理解,政治領(lǐng)導(dǎo)的核心內(nèi)容就是要堅持和維護(hù)四項基本原則,貫徹和落實黨的基本路線和政策主張,是立國之本;思想領(lǐng)導(dǎo)的核心內(nèi)容就是要掌握意識形態(tài)的主導(dǎo)權(quán);組織領(lǐng)導(dǎo)的核心內(nèi)容就是要堅持黨管干部的原則,在同級的各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用.根據(jù)這些概括表述,黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容與范圍大于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職權(quán).不過,雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的內(nèi)容與范圍大于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職權(quán),但黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須在憲法與法律的范圍內(nèi)運行.憲法中"各政黨……必須遵守憲法和法律.一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究"、黨章中"黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動"等內(nèi)容,就是對這一點的明確規(guī)定.

其次,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"法定職權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的區(qū)別在于權(quán)力運行機(jī)制不同.國家權(quán)力運行機(jī)制是指規(guī)范國家公權(quán)力運行的制度和程序體系,一般包括運行主體、運行過程與運行評價等方面.在運行主體方面,依照我國《全國人民代表大會組織法》的規(guī)定,全國人大會議之前,舉行預(yù)備會議,選舉本次會議的主席團(tuán)和秘書長;主席團(tuán)主持全國人民代表大會委員長會議.全國人大常委會方面,委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議,處理常務(wù)委員會的重要日常工作.可見,主席團(tuán)組成人員、委員長會議組成人員分別是全國人大會議、全國人大常委會重要工作的決策核心.《中國共產(chǎn)黨章程》第10條規(guī)定,黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)的制度.凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則,由黨的委員會集體討論,作出決定.中共中央設(shè)有政治局和政治局常務(wù)委員會,在中央委員會全體會議閉會期間,行使中央委員會職權(quán).因此,中共中央政治局及其常務(wù)委員會實際上是黨的最高決策機(jī)關(guān).在權(quán)力運行過程方面,最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)主要有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)與重大事項決定權(quán)等.其各項權(quán)力的運行主要依據(jù)我國《憲法》以及《全國人民代表大會組織法》、《全國人民代表大會議事規(guī)則》、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》、《立法法》等憲法性法律來進(jìn)行,因而都有法定的運行過程;而且,該過程雖然有外部因素的楔入,但主要是人大作為民意機(jī)關(guān)必須主動吸納的結(jié)果.黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)主要根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》以及其他黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行,其運行過程相對開放,在不同階段所運用的方式也不同.例如,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)實現(xiàn)過程大致分為黨內(nèi)民主、權(quán)威影響、政治協(xié)商、政黨會議完成、人大審議等不同階段;人大審議包括全國人大通過決議僅是中國共產(chǎn)黨決策過程中的一個階段.決策通過后的實施,一般包括國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會等在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成傳達(dá)、試點、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和總結(jié)等階段;各級人大包括全國人大的權(quán)力行使主要是作為監(jiān)督機(jī)關(guān)保證各機(jī)關(guān)按照通過后的決定執(zhí)行.在運行評價方面,最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)的評價主要依據(jù)實定法來進(jìn)行,因而主要是合法性判斷.根據(jù)法律規(guī)范進(jìn)行評價,強(qiáng)調(diào)了權(quán)力運行與體現(xiàn)一定價值標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力規(guī)范的直接聯(lián)系,同時考慮了行為的主觀因素和社會環(huán)境,有可能把權(quán)力評價、主觀因素和社會環(huán)境較好地統(tǒng)一起來,相對來說能更加全面地對權(quán)力運行進(jìn)行完整展示.對黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的評價當(dāng)然需要根據(jù)法律來進(jìn)行,但首先是黨內(nèi)法規(guī).這一方面是因為黨紀(jì)嚴(yán)于國法,另一方面也是出于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定.例如,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第7條規(guī)定,中央辦公廳對報送中央備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行審查時,審查的內(nèi)容"是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸"列于第一項,而"是否同憲法和法律不一致"置于第二項.

四、如何落實"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的權(quán)威性標(biāo)識問題

一個國家必有其相應(yīng)的代表、象征和標(biāo)識,這就是國家元首、國旗、國徽和國歌等.同樣地,法定的國家機(jī)關(guān)也要有相應(yīng)的代表、象征和標(biāo)識,這便是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦公場所和標(biāo)明機(jī)關(guān)名稱的牌匾等.根據(jù)我國《憲法》第2條第2款以及第57條的規(guī)定,全國人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān),同時也是產(chǎn)生其他中央國家機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān).作為人民行使國家權(quán)力的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),全國人大自然需要與其地位、職權(quán)與功能相匹配的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、辦公場所和標(biāo)明機(jī)關(guān)名稱的匾牌等尊崇性表征和權(quán)威性標(biāo)識.

(一)設(shè)立"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的領(lǐng)導(dǎo)人

國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人作為機(jī)關(guān)的法定代表人,往往是該機(jī)關(guān)的象征之一.世界各國的代議機(jī)關(guān),無論采用一院制還是兩院制,都設(shè)有代議機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人.根據(jù)我國《憲法》,全國人大沒有設(shè)領(lǐng)導(dǎo)人,但是其常設(shè)機(jī)關(guān)全國人大常委會有委員長與副委員長等.全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),雖然在一定程度上可以代表全國人大,但不能完全代表全國人大,更不能代替全國人大.相應(yīng)地,不能因為全國人大常委會有領(lǐng)導(dǎo)人,全國人大就不設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)人.首先,在組織構(gòu)造與組織之間的位階關(guān)系方面,我國《憲法》第69條規(guī)定,全國人民代表大會常務(wù)委員會對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作."對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作"的規(guī)定說明,在憲法規(guī)定的位階上,全國人大常委會的位階低于全國人大.我國《憲法》第57條規(guī)定,中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān).它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會常務(wù)委員會."它的常設(shè)機(jī)關(guān)"這一表述表明,全國人大與全國人大常委會是包含關(guān)系.根據(jù)我國《憲法》第70條的規(guī)定,九個專門委員會是全國人大的專門委員會,而不是全國人大常委會的專門委員會;各專門委員會在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)下,研究、審議和擬訂有關(guān)議案.其次,我國《憲法》嚴(yán)格區(qū)分了全國人大與全國人大常委會的各自職權(quán).全國人大與全國人大常委會的區(qū)別,除了主要體現(xiàn)在我國《憲法》第62條、第63條與第67條以外,其它的區(qū)分也非常明顯.例如,根據(jù)我國《憲法》第71條的規(guī)定,組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會,區(qū)分為全國人大的特定問題調(diào)查委員會和全國人大常委會的特定問題調(diào)查委員會.此外,根據(jù)我國《憲法》第80條、第81條的規(guī)定,公布法律,任免國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長等事項時,決定的來源區(qū)分為全國人大與全國人大常委會,而"派遣和召回駐外全權(quán)代表,批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定",決定的來源僅限定為"全國人大常委會".最后,新中國制定的各部憲法沒有設(shè)立全國人大領(lǐng)導(dǎo)人在事實上都留下了缺憾.我國1954年《憲法》在全國人大的領(lǐng)導(dǎo)人問題上,相關(guān)規(guī)定是欠妥當(dāng)?shù)?根據(jù)該法第34條的規(guī)定,①1954年我國《憲法》第34條規(guī)定,全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法案委員會、預(yù)算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設(shè)立的委員會.民族委員會和法案委員會,在全國人民代表大會閉會期間,受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo).既然"民族委員會和法案委員會,在全國人民代表大會閉會期間,受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)"且全國人大常委會有領(lǐng)導(dǎo)人,那么"預(yù)算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設(shè)立的委員會"無論開會期間還是閉會期間都由全國人大領(lǐng)導(dǎo),但全國人大卻沒有領(lǐng)導(dǎo)人.我國1982年《憲法》將上述內(nèi)容修改為"在全國人民代表大會閉會期間,各專門委員會受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)"就是對該缺失的確認(rèn)和完善.我國1982年《憲法》雖然對此有所完善,但是不足依然存在,其中之一便是常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人代表該機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人不符合法理.在我國《憲法》規(guī)范中,全國人大沒有領(lǐng)導(dǎo)人;但在對內(nèi)對外活動中,歷任全國人大常委會委員長都代表全國人大出現(xiàn)在國家機(jī)關(guān)之間的工作中以及國際交往之中.因此,歷任全國人大常委會委員長在事實上成為了全國人大對內(nèi)對外的代表.但是,從機(jī)構(gòu)組織看,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為全國人大常委會、委員長會議、專門委員會等靜態(tài)的組織;從內(nèi)容看,全國人大常委會的內(nèi)容規(guī)定在我國《憲法》第65條至第69條,而這些條文只是"全國人民代表大會"一節(jié)中的內(nèi)容而已.因此,無論從"全國人民代表大會"的內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是從其內(nèi)容看,雖然我國《憲法》規(guī)定"全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)",但全國人大常委會在本質(zhì)上就是"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu).對照我國的其他國家機(jī)關(guān)以及世界上其他國家的國家機(jī)關(guān),筆者尚未發(fā)現(xiàn)哪個外國國家機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人可以完全代表該機(jī)關(guān).

"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)立須考慮以下因素.第一,顧及當(dāng)初設(shè)計的職位兼職制.《中國共產(chǎn)黨中央委員會1954年憲法草案(初稿)》第26條第3項規(guī)定,選舉全國人民代表大會的議長,副議長,秘書長和常務(wù)委員會委員.其第35條第3款規(guī)定,全國人民代表大會常務(wù)委員會由全國人民代表大會的議長一人,副議長若干人,秘書長一人和常務(wù)委員會委員若干人組成.②參見韓大元:《1954年憲法與中國憲政》,武漢大學(xué)出版社2008年版,第434-436頁.上述條文表明,《中國共產(chǎn)黨中央委員會1954年憲法草案(初稿)》是采用了職位兼職制.因此,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"的機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)立并采用職位兼職制具有歷史依據(jù).第二,與現(xiàn)有制度相協(xié)調(diào).基于全國人大的工作方式主要為會議,現(xiàn)行我國《憲法》對于全國人大會議召開中的召集與主持等主要通過全國人大常委會、主席團(tuán)等機(jī)制來進(jìn)行.如全國人大每年舉行一次的會議由全國人大常委會召集;每屆全國人大第一次會議,由上屆全國人大常委會召集.主席團(tuán)主持全國人大會議,主席團(tuán)推選常務(wù)主席若干人,召集并主持主席團(tuán)會議.因此,全國人大設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)人時,需要注意與這些制度的協(xié)調(diào)與銜接.第三,做好頂層設(shè)計.鑒于全國人大設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)人涉及與全國人大常委會的內(nèi)部關(guān)系、與國務(wù)院等國家機(jī)關(guān)的外部關(guān)系以及其行使法定職權(quán)關(guān)涉國家各個層面,"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"領(lǐng)導(dǎo)人的職權(quán)需要有周詳?shù)囊?guī)定.

(二)設(shè)置表征人民行使國家權(quán)力場所的"最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)"匾牌

從法理來說,所有獨立設(shè)置的國家機(jī)關(guān)都應(yīng)該有辦公場所并懸掛匾牌.就我國的國家機(jī)構(gòu)來說,我國《憲法》第三章共七節(jié)規(guī)定的所有國家機(jī)關(guān),除各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家主席外都有標(biāo)記該機(jī)關(guān)名稱的匾牌.根據(jù)我國《憲法》第2條規(guī)定,人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)之一是全國人民代表大會;實際生活中,人民行使國家權(quán)力的國家機(jī)關(guān)包括全國人民代表大會在內(nèi)的標(biāo)記卻都找不到.首先,全國人大常委會匾牌不能等同于全國人大匾牌.或許有人說,全國人大常委會掛牌了,那不就可以等同于全國人大掛牌了嗎?但問題是,從制憲原意看,全國人大常委會不等同于全國人大.當(dāng)時的制憲者和參與討論者十分關(guān)注全國人大在憲政體制中的崇高地位,試圖明確全國人大和全國人大常委會功能上的界限,從體制上預(yù)防全國人大常委會對全國人大職權(quán)的侵犯.③同上注,韓大元書,第310頁.從修憲原意看,全國人大常委會不等同于全國人大的地位.胡喬木在憲法修改委員會會議上指出,本次修改"加強(qiáng)了全國人民代表大會常務(wù)委員會的地位和作用,但全國人大常委會不能完全同全國人大并列起來".④參見許崇德:《中華人民共和國憲法史》,福建人民出版杜2003年版,第669頁.從職權(quán)來看,它們也不相同.全國人大的職權(quán)主要規(guī)定于我國《憲法》第62條,全國人大常委會的職權(quán)則規(guī)定于《憲法》第67條,全國人大職權(quán)要高于、大于全國人大常委會職權(quán).其次,全國人大沒有匾牌而它的常設(shè)機(jī)關(guān)懸掛匾牌有違法理.我國的國家機(jī)構(gòu)包括全國人民代表大會、中華人民共和國國務(wù)院、中華人民共和國中央軍事委員會、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)、人民法院和人民檢察院等.這些國家機(jī)關(guān)中,唯一懸掛內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或其常設(shè)機(jī)關(guān)名稱匾牌的國家機(jī)關(guān)是包括全國人大在內(nèi)的各級人民代表大會,其他都是懸掛標(biāo)記該國家機(jī)關(guān)名稱的匾牌.全國人大常委會事實上是全國人大的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),即使憲法將全國人大常委會規(guī)定為"常設(shè)機(jī)關(guān)",它也只是全國人大的"常設(shè)機(jī)關(guān)".既然是全國人大的"常設(shè)機(jī)關(guān)",單獨懸掛其"常設(shè)機(jī)關(guān)"匾牌而不懸掛全國人大的匾牌明顯有違法理.再次,全國人民代表大會作為監(jiān)督機(jī)關(guān)沒有掛牌而被其監(jiān)督的機(jī)關(guān)都掛牌不符常理.在首都北京,國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院都懸掛了標(biāo)注自己機(jī)關(guān)名稱的匾牌.也就是說,被監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都有自己的匾牌,而監(jiān)督它的國家機(jī)關(guān)卻沒有匾牌,這在道理上難以說得通.最后,全國人大作為參照物沒有掛牌而被參照物卻掛牌不合常識.全國人大不僅是國家機(jī)關(guān),而且是同級其他國家機(jī)關(guān)相關(guān)內(nèi)容的參照物.根據(jù)我國《憲法》第87條、第93條第4款、第124條第2款以及第130條第2款的規(guī)定,全國人民代表大會是國家最高行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)任期的參照物.參照物沒有匾牌,而被參照物都掛匾牌,那么參照物、參照點在哪里呢?

懸掛匾牌雖然只是民主形式問題,但民主形式也影響民主內(nèi)容,也關(guān)系到它所體現(xiàn)民主內(nèi)容的盛衰,⑤參見何華輝:《人民代表大會制度的理論與實踐》,武漢大學(xué)出版社1992年版,第30-32頁.因此應(yīng)該認(rèn)真地加以對待.而且,在中國文化中,掛牌成立的俗語雖然不能準(zhǔn)確描述國家機(jī)關(guān)法律上的成立狀況,但在一般公民的認(rèn)識中匾牌代表該國家機(jī)關(guān)是根深蒂固的觀念.事實上,全國人大及其常委會在人大實務(wù)工作者與學(xué)者共同努力下,在體現(xiàn)民主的形式方面做了許多的工作,收到了良好的效果.尤其值得一提的是,全國人大常委會以及1979年縣級以上權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立人大常委會的最初階段,各級人大常委會也并沒有掛牌.聽到群眾不知道全國人大常委會辦公地點在哪里的抱怨后,在彭沖同志提出、萬里委員長提議下,委員長會議作出在人民大會堂南門掛牌辦公的決定, 1989年7月全國人大常委會第一次掛牌辦公.此后,各級人大常委會先后都掛牌了.⑥1980年8月第一次舉行全國人民代表大會記者招待會、1983年6月第一次實行議案制度、1983年9月第一次二審?fù)ㄟ^法律、1991年11月制定第一個立法規(guī)劃、1986年3月第一次使用電子表決器、2005年6月第一次法律草案網(wǎng)上征求意見、2005年9月第一次立法聽證會、2010年6月第一次專題詢問、2013年4月第一次法律出臺前評估等既豐富了民主的形式,也提高了民主的質(zhì)量.參見王逸吟、殷泓:《六十年,那些難忘的第一次》,《光明日報》2014年9月15日,第11版.筆者認(rèn)為,全國人大掛牌應(yīng)采用的具體方式是,由于全國人大各專門委員會和全國人大常委會在人民大會堂辦公,全國人大每年在人民大會堂開會,全國人大就在人民大會堂懸掛"全國人民代表大會"匾牌,在旁邊稍低位置懸掛"全國人民代表大會常務(wù)委員會"匾牌.⑦至于各省、直轄市、自治區(qū),較大的市,市、縣、自治縣,如果專門開會的地方與該級人大的專門委員會、常委會的辦公場地在同一建筑物,則應(yīng)在該建筑物懸掛"……(省、直轄市、自治區(qū),市、縣、自治縣)人民代表大會"匾牌,在旁邊稍低位置懸掛"……(省、直轄市、自治區(qū),市、縣、自治縣)常務(wù)委員會"匾牌;如果專門開會的地方與該級人大的專門委員會、常委會的辦公場地不在同一建筑物,則應(yīng)在該級人大的專門委員會、常委會辦公場地按照上述方式懸掛匾牌.至于各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)的人大,由于不設(shè)人大常委會,則應(yīng)懸掛"……(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))人民代表大會"匾牌,而不是目前的"……(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))人民代表大會主席團(tuán)"匾牌;同時,"……(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))人民代表大會"匾牌應(yīng)稍高于"……(鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))人民政府"等匾牌.

(責(zé)任編輯:姚魏)

D F21

A

1005-9512(2016)06-0058-11

李伯超,湖南科技大學(xué)教授,湘潭大學(xué)法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員,法學(xué)博士,湘潭大學(xué)博士研究生導(dǎo)師;李云霖,湖南科技大學(xué)副教授、碩士研究生導(dǎo)師,法學(xué)博士.

*本文系國家社科基金項目"全國人大及其常委會授權(quán)的原理與案例集成研究"(項目編號:15BFX 076)、湖南省社科基金項目"全國人大及其常委會授權(quán)司改事項研究"(項目編號:15Y BA 143)、國家法治與法學(xué)理論研究項目"原理與路徑:案例指導(dǎo)的人大監(jiān)督研究"(項目編號:13SFB2011)的階段性成果;同時,本文寫作受"法治湖南建設(shè)與區(qū)域社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心"資助.李伯超撰寫了本文的第二、第四部分;李云霖撰寫了本文的第一、第三部分.