陳 兵

(浙江省安全生產(chǎn)科學(xué)研究院)

一、引言

2014年12月1日起施行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第八條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃,并組織實施?！边@是一個適應(yīng)時代發(fā)展趨勢的法律規(guī)定,安全生產(chǎn)的運行管理已經(jīng)進(jìn)入一個新的高度：提前介入、預(yù)期管理。安全生產(chǎn)規(guī)劃的編制不但是法律要求,更是時代發(fā)展的需要。與國家級和省級安全生產(chǎn)規(guī)劃有所不同,基層政府安全生產(chǎn)規(guī)劃的編制既有其通用性要求,又有其獨特的要點。且大部分基層政府部門缺乏編制安全生產(chǎn)規(guī)劃的經(jīng)驗。基于此,本文從規(guī)劃編制的意義、工作流程、規(guī)劃內(nèi)容、總體要求等層面提出過程分析和觀點,以期對基層政府安全生產(chǎn)規(guī)劃的編制工作有所啟示。

二、規(guī)劃編制的必要性

1.法律的要求

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第八條規(guī)定“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃,并組織實施”。

2.時代的需要

安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃處于中國共產(chǎn)黨建黨100周年、全面建成小康社會的歷史節(jié)點和關(guān)鍵時期,要切實擔(dān)當(dāng)起規(guī)劃編制的歷史使命,用新戰(zhàn)略、新思路、新舉措確保規(guī)劃面向未來,改革創(chuàng)新。

3.管理的提升

安全生產(chǎn)的運行管理已經(jīng)進(jìn)入一個新的階段——提前介入、預(yù)期管理階段。充分認(rèn)識經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)對安全生產(chǎn)的影響；著力構(gòu)建規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系,科學(xué)反映全面建成小康社會和安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)；確立完整的規(guī)劃體系和“三個重大”(重大工程、重大項目、重大政策)；實現(xiàn)安全生產(chǎn)的源頭治本,有效預(yù)防重大安全生產(chǎn)隱患。

4.政府的職責(zé)

在規(guī)劃編制體系中,重點編制需要政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、國土空間開發(fā)管治以及涉及國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的專項規(guī)劃,而安全生產(chǎn)工作以及社會安全保障體系的構(gòu)建則是政府應(yīng)該提供的主要公共服務(wù)項目。因此,安全生產(chǎn)規(guī)劃是政府需要重點編制的專項規(guī)劃之一。

三、規(guī)劃涉及的范圍和層次

基層政府安全生產(chǎn)規(guī)劃內(nèi)容大致可劃分為三大范疇(或三個層次)。

一是基層政府安監(jiān)局工作職責(zé)范疇。如負(fù)責(zé)綜合管理全縣安全生產(chǎn)工作,分析、預(yù)測全市安全生產(chǎn)形勢,制訂安全生產(chǎn)工作規(guī)劃,依法行使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職權(quán)。

二是基層政府安全生產(chǎn)委員會負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的成員單位工作職責(zé)范疇(如消防安全、特種設(shè)備安全、建筑施工安全、校園安全、交通安全等)。

三是基層政府提供安全保障公共產(chǎn)品,構(gòu)建社會公共安全服務(wù)體系工作范疇。

四、規(guī)劃編制工作過程和文本編制內(nèi)容

1.規(guī)劃編制工作過程

安全生產(chǎn)規(guī)劃的編制是一項系統(tǒng)工程,需要通過資料整理、實地調(diào)研、問卷調(diào)查、專家咨詢等方式,對基層政府上一個周期的工作內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)評估,并在此基礎(chǔ)上對下一個周期安全生產(chǎn)工作整體性、長期性、基本性問題的思考和考量,設(shè)計下一個周期整套行動的方案。具有綜合性、系統(tǒng)性、時間性等特點。規(guī)劃編制的步驟如圖1所示。

(1)起始階段。在地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展總體規(guī)劃體系中立項,明確工作機(jī)構(gòu)和人員組織、外部技術(shù)支持單位或?qū)＜摇⒐ぷ鹘?jīng)費、工作原則及時間節(jié)點。

圖1 安全生產(chǎn)規(guī)劃編制步驟

(2)調(diào)研階段。組織開展規(guī)劃編制中重大問題的研究工作,收集相關(guān)資料,走訪安委會成員單位、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、行業(yè)代表企業(yè)等,總結(jié)評估上一周期的工作內(nèi)容,初步建立規(guī)劃指標(biāo)體系,形成規(guī)劃總體綱要。

(3)文本起草。從安全生產(chǎn)現(xiàn)狀分析、面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)、規(guī)劃編制指導(dǎo)思想、規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃的主要任務(wù)、規(guī)劃的重點工程、規(guī)劃實施的保障措施等幾個方面開展規(guī)劃文本的編撰工作。

(4)論證和報送。規(guī)劃初稿送上級部門和有關(guān)部門、相關(guān)單位征求意見,并尋求與其他規(guī)劃銜接的路徑；組織有關(guān)專家和人員進(jìn)行專題分析論證,提出修改意見,最終形成規(guī)劃審批稿。

(5)公布實施。將規(guī)劃報請有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后,正式發(fā)布實施,并定期對實施效果進(jìn)行論證評估。

2.規(guī)劃文本主體內(nèi)容

(1)安全生產(chǎn)現(xiàn)狀分析。主要采用定量與定性評估相結(jié)合的辦法,客觀評價安全生產(chǎn)上一個周期確定的發(fā)展目標(biāo)、重點任務(wù)、政策措施等落實情況,總結(jié)分析近年來安全生產(chǎn)實施取得的成效和存在的問題及原因。

主要闡述以下主要內(nèi)容：(1)政府監(jiān)管和企業(yè)負(fù)責(zé)等安全責(zé)任落實情況；隱患排查治理體系建設(shè)情況；完善監(jiān)管體系工作情況；行政執(zhí)法開展情況；安全生產(chǎn)法制制度建設(shè)情況；安全文化(宣教)發(fā)展情況；安全科技和技術(shù)支撐能力提升情況；安全監(jiān)管服務(wù)理念建立和發(fā)展情況；安全生產(chǎn)應(yīng)急救援能力建設(shè)等方面。(2)典型事故指標(biāo)完成情況：事故起數(shù)、死亡人數(shù)、直接經(jīng)濟(jì)損失三項指標(biāo)變動情況；億元生產(chǎn)總值生產(chǎn)安全事故死亡率、工礦商貿(mào)就業(yè)人員十萬人生產(chǎn)安全事故死亡率分別下降情況；道路交通萬車死亡率和火災(zāi)十萬人口死亡率分別下降情況；非煤礦山、危險化學(xué)品、建筑施工、水上交通、漁業(yè)船舶等重點行業(yè)和領(lǐng)域死亡人數(shù)分別下降情況。

(2)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。主要描述今后一個時期安全生產(chǎn)工作存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題；未來五至十年安全生產(chǎn)發(fā)展趨勢；全面深化改革、推進(jìn)依法治國、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等對安全生產(chǎn)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

(3)目標(biāo)、指標(biāo)的確定。以基層政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r為依據(jù),圍繞國務(wù)院、省、市政府確定的“到2020年,安全生產(chǎn)狀況實現(xiàn)根本性好轉(zhuǎn)”目標(biāo),圍繞上級政府安全生產(chǎn)目標(biāo),確定下一個周期安全生產(chǎn)發(fā)展基本目標(biāo)指標(biāo)體系。

指標(biāo)預(yù)測的常用方法主要有時間指數(shù)平滑預(yù)測法、灰色預(yù)測G(1,1)法、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)測法。其中最常用的是指數(shù)平滑預(yù)測法,該方法考慮了觀察期內(nèi),所有觀察值對預(yù)測值的影響,這種影響按時間由近及遠(yuǎn)逐漸減小,預(yù)測指標(biāo)誤差較小,應(yīng)用層面廣。

(4)實現(xiàn)目標(biāo)、指標(biāo)的保障措施。從體制、機(jī)制、制度,以及財政、稅收、信貸、保險等經(jīng)濟(jì)政策方面提出保證規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)和主要任務(wù)完成的對策措施。

(5)所需建設(shè)的重點工程或重點工作。例如：①政府投資建設(shè)重點項目的安全保障體系構(gòu)建；②安全監(jiān)管系統(tǒng)信息化建設(shè)(智慧安監(jiān)項目)；③應(yīng)急救援基地和專業(yè)隊伍建設(shè)；④全社會安全知識和技能培訓(xùn)工程；⑤災(zāi)害性事故演示展覽場館建設(shè)；⑥地下管線及有限空間安全防護(hù)工程；⑦工業(yè)集中區(qū)(經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))安全管理和運行體系建設(shè)等。

五、規(guī)劃的銜接

規(guī)劃編制的過程中應(yīng)密切加強(qiáng)同安委會成員單位的聯(lián)系,體現(xiàn)安全生產(chǎn)公益性、基礎(chǔ)性和保障性作用,并與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃及上級政府安全生產(chǎn)規(guī)劃相銜接。

(1)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、社會發(fā)展所呈現(xiàn)的城鎮(zhèn)化(工業(yè)化)等現(xiàn)象給安全生產(chǎn)帶來新常態(tài),安全生產(chǎn)規(guī)劃需要考量這些問題,并與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃相銜接。這就是銜接點之一。

(2)危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存集中區(qū)域的規(guī)劃是安全生產(chǎn)規(guī)劃的一項實操內(nèi)容,這就需要與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、國土用地規(guī)劃相銜接。

(3)政府投資的重大工程項目的安全保障工程,就是安全生產(chǎn)規(guī)劃中的重點工程內(nèi)容之一。在政府投資建設(shè)規(guī)劃中,安全生產(chǎn)規(guī)劃需要與之對接。

(4)消防、建設(shè)、交通運輸、特種設(shè)備、醫(yī)療衛(wèi)生、校園安全等行業(yè)和部門所制訂的專項規(guī)劃,涉及安全保障和應(yīng)急救援的相關(guān)方面都存在與安全生產(chǎn)規(guī)劃的銜接點。

六、總體要求

安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃處于中國共產(chǎn)黨建黨100周年、全面建成小康社會的歷史節(jié)點和關(guān)鍵時期,基礎(chǔ)政府要切實擔(dān)當(dāng)起規(guī)劃編制的歷史使命,用新戰(zhàn)略、新思路、新舉措確保規(guī)劃面向未來、改革創(chuàng)新。要深入研究本地區(qū)“十三五”時期安全生產(chǎn)需要重點關(guān)注的問題：一是如何認(rèn)識經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)對安全生產(chǎn)的影響；二是如何正確看待規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)體系,科學(xué)反映全面建成小康社會和安全生產(chǎn)狀況根本好轉(zhuǎn)；三是如何確立完整的規(guī)劃體系和“三個重大”(重大工程、重大項目、重大政策)；四是如何實現(xiàn)安全生產(chǎn)的源頭治本,有效預(yù)防重大安全生產(chǎn)隱患。

基層政府在安全生產(chǎn)規(guī)劃編制過程中,重點落實以下幾項工作：(1)抓緊開展規(guī)劃頂層設(shè)計研究。根據(jù)“四個全面”“兩個結(jié)合”和安全生產(chǎn)體制機(jī)制改革要求,盡快研究提出結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的規(guī)劃頂層設(shè)計方案,明確“十三五”時期安全生產(chǎn)工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域和主攻方向。(2)重視規(guī)劃編制工作。確定安全生產(chǎn)規(guī)劃編制方案,開展深度調(diào)研和專題座談,找準(zhǔn)問題,摸清底數(shù),明確目標(biāo),提出措施。(3)堅持集思廣益、民主科學(xué)的原則。加強(qiáng)工作創(chuàng)新,在新理念、新路徑、新政策、新舉措上下功夫,進(jìn)一步完善規(guī)劃編制程序,建立健全規(guī)劃編制信息共享和交流溝通機(jī)制,廣泛聽取各方面意見,提出創(chuàng)新性的重大任務(wù)舉措、重大工程項目和重大政策建議,使安全生產(chǎn)規(guī)劃更加適應(yīng)時代要求,更加符合安全發(fā)展規(guī)律。(4)認(rèn)真做好指標(biāo)體系設(shè)計和測算。結(jié)合安全生產(chǎn)統(tǒng)計指標(biāo)體系改革工作,學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗,進(jìn)行適合本地區(qū)實際的規(guī)劃指標(biāo)體系設(shè)計和規(guī)劃值測算工作,提出可執(zhí)行、可考核的規(guī)劃指標(biāo)。(5)加強(qiáng)規(guī)劃編制工作保障。無論自行組織編制還是委托第三方機(jī)構(gòu)提供編制服務(wù),都要組建得力的工作隊伍,加強(qiáng)相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和調(diào)查研究,提高相關(guān)人員的素質(zhì)和水平,為做好規(guī)劃編制工作提供人才保障。