黃　劍

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規(guī)劃與運(yùn)作的落差
——抗戰(zhàn)時(shí)期的廣東國民教育

黃劍

新縣制下國民教育的興起，既是近代中國教育史上的一件大事，又是近代政治制度史上的重要變革。以廣東為個(gè)案，根據(jù)豐富的檔案、期刊等基本史料，透視制度條文設(shè)計(jì)規(guī)劃到實(shí)際運(yùn)作層面的具體實(shí)施結(jié)果的巨大反差，并分析造成此結(jié)果的原因，進(jìn)而理解民國后期教育與社會、中央與地方、上層與基層的復(fù)雜關(guān)系。

新縣制廣東國民教育

全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，隨著戰(zhàn)事的發(fā)展，國民黨黨政組織試圖逐步加強(qiáng)對基層社會的有效控制。保甲制的恢復(fù)，新縣制、國民教育制度的出臺，都從不同角度表明了這種趨勢?？箲?zhàn)時(shí)期的國民教育包括義務(wù)教育和民眾補(bǔ)習(xí)教育，這是一個(gè)新的制度規(guī)定。在此之前，國民教育只包括義務(wù)教育，也就是小學(xué)教育。*在廣東省1941年出版的《最近十年度國民教育概況》一書中，在沒實(shí)施《國民教育實(shí)施綱領(lǐng)》之前，國民教育單指義務(wù)教育。見廣東省韶關(guān)市檔案館：1—16—207(2)廣東省教育統(tǒng)計(jì)。本文以學(xué)界研究極少的抗戰(zhàn)時(shí)期廣東國民教育的具體實(shí)施為考察對象，以條文規(guī)劃與實(shí)際運(yùn)作層面的差異為突破口，來凸顯國民教育在地方社會推行過程中的艱難和發(fā)揮社會改造功能的不易。

一、廣東實(shí)施國民教育的基本概況

(一)重視推行和落實(shí)國民教育

廣東北枕五嶺，東南瀕海，東西北江，交錯(cuò)其間，土沃氣溫，財(cái)殷物豐，近代革命風(fēng)潮多淵源于此，進(jìn)而普播全國。國民政府開基廣東時(shí)，就非常重視對教育的控制。*袁征：《1924—1927年廣東教育的基本制度》，載《學(xué)術(shù)研究》2001年第5期。以黨義一科加入學(xué)校課程論，“廣東提議最早，亦實(shí)行最早”*金曾澄、何學(xué)堅(jiān)編：《黨義教本》，第1頁，廣州知用中學(xué)出版部1929年版。。1939年，國民教育實(shí)施綱領(lǐng)甫經(jīng)頒定，廣東省政府旋即實(shí)施。除中央政府頒布的各項(xiàng)國民教育法令外，廣東還先后頒布了24項(xiàng)地方法規(guī)(見表1)，以保護(hù)國民教育在本省范圍內(nèi)的施行。此24項(xiàng)法規(guī)于6年內(nèi)頒布，即平均每年頒布4項(xiàng)，數(shù)量之多，密度之大，也顯示出廣東省推行國民教育的決心。然而，由于大規(guī)模的戰(zhàn)爭，法規(guī)實(shí)施受到制約，國民教育成效大打折扣。

1940年4月，省政府委員會議決通過了《廣東省縣各級組織綱要實(shí)施計(jì)劃》并報(bào)行政院備案，開始在全省范圍內(nèi)推行縣各級組織綱要，即通常所說的新縣制。綱要共分20節(jié)，其中第11節(jié)為設(shè)置鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中心學(xué)校及保國民學(xué)校之規(guī)定。*廣東省韶關(guān)市檔案館：1—16—122 關(guān)于推行新縣制各組織綱要(之一)，1940年。是年8月起，國民教育在全省范圍內(nèi)開始施行。9月，廣東省政府第九屆第一百五十六次會議議決，遵照國民教育實(shí)施綱領(lǐng)規(guī)定，“將本省前頒發(fā)實(shí)施義務(wù)教育暫行辦法大綱及施行細(xì)則依法停止使用，并飭本省義務(wù)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)即行結(jié)束，另訂定廣東省義務(wù)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)暨所屬省立短期小學(xué)及流動學(xué)校巡回教學(xué)班結(jié)束及改組辦法”*《廣東省政府第九屆委員會第一百五十六次議事錄》，載《廣東省政府公報(bào)》，第545期，1940年9月3日。。

(二)國民教育的目的和實(shí)施原則

廣東實(shí)施國民教育有兩重目的：一是在鄉(xiāng)村進(jìn)行文化普及工作，提高普通民眾的文化水平；二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村統(tǒng)治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、校長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)壯丁隊(duì)長由一人擔(dān)任，通稱“一人三長”制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長對其治下的民眾不僅有管理權(quán)，還有教育權(quán)和訓(xùn)練指揮權(quán)，這顯然加強(qiáng)了對民眾的控制。廣東省國民教育有分年實(shí)施計(jì)劃，其原則是“先求量之普遍，次謀質(zhì)之充實(shí)”。②廣東省政府編譯室編：《戰(zhàn)時(shí)粵政》第1編《工作報(bào)告摘要》，第19—20，19頁。在規(guī)劃設(shè)校方面，以一鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一中心國民學(xué)校、一保設(shè)一保國民學(xué)校為目標(biāo)，各縣紛紛實(shí)施，逐年進(jìn)展。③廣東省政府編譯室編：《戰(zhàn)時(shí)粵政》第1編《工作報(bào)告摘要》，第19—20，19頁。此外，成立國民教育運(yùn)動協(xié)進(jìn)會，在各縣設(shè)定國民教育運(yùn)動宣傳周④廣東省檔案館：5—1—45 省府教育廳關(guān)于擴(kuò)大舉行國民教育運(yùn)動宣傳周辦法、綱要及各縣報(bào)告，1940—1941年。；開展核定經(jīng)費(fèi)、訓(xùn)練師資、健全行政機(jī)構(gòu)、推進(jìn)視導(dǎo)工作等活動。

表1　廣東省實(shí)施國民教育所頒布的法規(guī)①廣東省政府在中央政府頒布多達(dá)21項(xiàng)國民教育法規(guī)的基礎(chǔ)上又頒布了24項(xiàng)法規(guī)(至1949年1月)，詳見《中央及廣東省現(xiàn)形教育法規(guī)》，1949年1月。

(三)國民教育的擴(kuò)大推行

1941年2月，教育廳頒布《廣東省卅年國民教育實(shí)施計(jì)劃》(以下簡稱《計(jì)劃》)，分為擴(kuò)大國民教育運(yùn)動、設(shè)校、經(jīng)費(fèi)、教師、學(xué)童、報(bào)告、督導(dǎo)與考核七項(xiàng)，并附有廣東省二十九年(1940)下半年補(bǔ)助各縣(局)實(shí)施國民教育經(jīng)費(fèi)支配辦法?！队?jì)劃》規(guī)定了當(dāng)年的目標(biāo)、推行的步驟和額定的事件。其制定之初，教育廳廳長黃麟書就預(yù)料到在財(cái)力和人力改革過程中，會遭遇不可預(yù)料的難題。⑤廣東省教育廳：《廣東省卅年國民教育實(shí)施計(jì)劃》，第2頁，1941年。省政府以推進(jìn)國民教育為本年度施政計(jì)劃，實(shí)施新縣制的每保已有國民學(xué)校一所。同年8月，《廣東省二十九年度國民教育實(shí)施概況》出版，從設(shè)校、師資、經(jīng)費(fèi)、行政與輔導(dǎo)等方面對推行國民教育的第一年進(jìn)行了總結(jié)，并提出解決實(shí)行中遇到的困難的辦法。12月8日，教育廳鑒于各縣市局已改辦國民教育而頒布命令，讓“各縣市局教育委員會自應(yīng)一律遵章改組，以符名實(shí)”，“特發(fā)出各縣局國民教育委員會組織大綱，分令各縣市政府從速照章重新組織國民教育委員會，以符規(guī)定與切實(shí)推行國民教育”。*《教育廳令各縣市組國民教育委員會》，見《中國報(bào)》(曲江)，1941-12-09。

(四)國民教育的考核與成效

國民教育的推行采用“行政三聯(lián)制”，層級負(fù)責(zé)計(jì)劃并進(jìn)行視察、考核等工作。即由教育部訂定全國各省、市五年實(shí)施計(jì)劃，派員視察、考核；再由各省、市根據(jù)此計(jì)劃擬定本省、市分年實(shí)施計(jì)劃，并且督導(dǎo)所屬縣、市統(tǒng)籌擬訂分年實(shí)施計(jì)劃，同樣派員視察、考核。就廣東而言，實(shí)施之初，省教育廳便按國民教育實(shí)施綱領(lǐng)，編定了《廣東省實(shí)施國民教育五年計(jì)劃簡表》和《廣東省國民教育運(yùn)動綱領(lǐng)》作為依據(jù)。*廣東省教育廳：《廣東省二十九年度國民教育實(shí)施概況》，第11—12頁，1941年。

廣東在實(shí)施國民教育第一個(gè)五年計(jì)劃期間，取得的直接成果可以從下列表格中反映出來：

表2　廣東省實(shí)施國民教育情況(一)*④　廣東省政府編譯室編：《戰(zhàn)時(shí)粵政》第1編《工作報(bào)告摘要》，第19，20頁。

表3　廣東省實(shí)施國民教育情況(二)④

注：原始材料中1942年小學(xué)部學(xué)生和民教部學(xué)生合計(jì)總數(shù)有誤，此表照錄。

表4　廣東省廿九年至卅四年國民學(xué)校設(shè)置情況*⑥　中國第二歷史檔案館：5—10405廣東教育廳呈報(bào)實(shí)施國民教育第一次五年計(jì)劃報(bào)告書、各種統(tǒng)計(jì)報(bào)表及有關(guān)文書。

注：原始材料中三十一年和三十二年各類學(xué)校合計(jì)總數(shù)有誤，此表照錄。

表5　廣東省廿九年至卅四年收容學(xué)齡

從上述表格可知，在規(guī)劃設(shè)校方面，以一鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一中心國民學(xué)校、一保設(shè)一保國民學(xué)校為目標(biāo)，設(shè)校數(shù)和上學(xué)人數(shù)逐年遞增。1940年至1944年間，1942年的教育經(jīng)費(fèi)最高，其后有所減少，但受教育的總體人數(shù)仍逐年上升。由于戰(zhàn)事影響，1945年國民學(xué)校設(shè)校數(shù)和學(xué)齡兒童畢業(yè)數(shù)、失學(xué)民眾畢業(yè)數(shù)較上一年雖有所減少，但在收容失學(xué)民眾數(shù)上取得一些成績，亦屬不易。

那么，廣東國民教育實(shí)施成效究竟如何？就廣東省統(tǒng)計(jì)資料而言，數(shù)量上確實(shí)取得了一些成績，然而教育部的說法卻互相矛盾。1941年5月，陳雯登奉教育部令視察廣東，其到達(dá)省會韶關(guān)后首先視察曲江各校，完結(jié)有“各校教職員精神旺盛、各校班級充實(shí)、政教合一亦已切實(shí)做到”的評語。*《教育部派員視導(dǎo)曲江國民教育》，見《中山日報(bào)》(韶關(guān)版)，1941-05-21。而1944年3月，時(shí)任教育部國民教育司司長的顧樹森在關(guān)于上一年度國民教育的總檢討中卻稱，廣東國民學(xué)校設(shè)立超過兩保一校。*中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第二編《教育(一)》，第547頁，江蘇古籍出版社1997年版。離一保一校的目標(biāo)還有一半的距離。他還指出，國民教育中的不少計(jì)劃是“完全落空的‘紙上談兵’，都是為了虛應(yīng)故事，逐層捏造數(shù)字，向上虛報(bào)”*顧樹森：《抗戰(zhàn)時(shí)期國民黨的反共教育》，見《文史資料選輯》，第17輯，第152頁，中華書局1961年版。。表2—5中民眾教育的部分?jǐn)?shù)據(jù)相互矛盾,也印證了顧樹森之言，說明國民教育中民眾教育部分很多未落到實(shí)處。

評價(jià)的矛盾和反差如此之大，實(shí)際狀況果真如此嗎？這需要較為詳實(shí)的分析，不能籠而統(tǒng)之。下文將以曲江、始興二縣國民教育的實(shí)施為例，以經(jīng)費(fèi)、師資、三長制為切入點(diǎn)，對此問題展開分析，以求解其原因。

二、規(guī)劃與實(shí)施之間的反差

廣東戰(zhàn)時(shí)淪陷，各地新縣制的實(shí)施有先有后。從1940年上半年開始，擬定在一年內(nèi)先行完成曲江、始興、南雄、樂昌、仁化、乳源、連山、陽山、連縣、開平、高要、河源、豐順、普寧、興寧、茂名、合浦、臺山、梅縣等19縣。其中，曲江于1940年4月1日首先開始*李漢魂：《從廢縣制說到新縣制》，載《地方行政》1940年第4、5期合刊，第14頁。，始興次之*何康民：《新政推行在始興》，載《地方行政》1940年第4、5期合刊，第98頁。。因此，以曲江、始興為例可以管中窺豹，展現(xiàn)廣東國民教育實(shí)施及其效果的實(shí)際情況。

曲江首先制定了推行新縣制第一年實(shí)施計(jì)劃草案，并在實(shí)施之日起設(shè)立了推行新縣制指導(dǎo)委員會。指導(dǎo)委員會設(shè)主任委員一人，由縣長兼任；副主任委員二人，由省府派員及縣黨部書記長兼任；指導(dǎo)委員若干人，由有關(guān)機(jī)關(guān)派員充任。設(shè)秘書一人，下分總務(wù)指導(dǎo)宣傳三組，設(shè)協(xié)導(dǎo)員多人借資協(xié)導(dǎo)。*④廣東省韶關(guān)市檔案館：1—16—123 關(guān)于推行新縣制各組織綱要(之二)，1940年。另設(shè)縣政研究會，“廣集縣政研究專員，并收集并整理推行新縣制有關(guān)之各種資料，及借供研究與指導(dǎo)新縣制之推行”④。這和當(dāng)時(shí)中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置相吻合，即設(shè)置“縣政計(jì)劃委員會”，直屬于行政院，以行政院副院長兼任主委。隸屬于政府而不是政黨，以避免權(quán)利內(nèi)耗，效率低下。

國民政府企圖通過“以黨透政”來提高效率、避免內(nèi)耗，但因?yàn)榻?jīng)常設(shè)置臨時(shí)的專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)具體事務(wù)，使得本身機(jī)構(gòu)并不龐大的縣政府一下臃腫不少?？h政府的附屬機(jī)構(gòu)，為數(shù)之多，名目之雜，實(shí)足驚人。一般而言，總在10個(gè)至30個(gè)之間*陳之邁：《中國政府》，第3冊，第110頁，商務(wù)印書館1946年版。；且為指揮監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲便利起見，這些附屬機(jī)關(guān)的主官往往由縣長兼任，所以一位縣長至少身兼10余職。但國民黨中央機(jī)關(guān)又怕縣長不熱心推動新制，而自己又無權(quán)撤換，所以所設(shè)機(jī)構(gòu)的副首長或幕僚長，乃至機(jī)構(gòu)中的其他人員，均由上級政府(如省政府主管此事之廳、處、局)派充，負(fù)實(shí)責(zé)。這樣一來便容易產(chǎn)生矛盾，或是相互推諉，或是人浮于事，最終無法達(dá)到提高效率的目的。

曲江剛施行新縣制時(shí)，教師待遇較低。原來規(guī)定：“中心學(xué)校校長月薪四十元，教導(dǎo)主任三十五元，國民學(xué)校校長三十五元，教員三十元，自三十年度起，各教職員除原有薪俸外，每人每月增加生活補(bǔ)助費(fèi)二十元，校役十元，并由縣行政會議議決各校學(xué)生每人每月繳納補(bǔ)助教師米津一斤，如學(xué)生家境貧窮，可以雜糧替代，或斬柴一百斤抵米六斤，倘是十分清貧的，并準(zhǔn)免收米津，以符普及教育的宗旨，平均每一教員最低限度每月薪津除五十元外，并有白米約三十余斤，亦可以解決個(gè)人的生活有余。”*梁繼溱：《曲江完成國民教育一瞥》，載《國民教育指導(dǎo)月刊》(廣東版)1941年第2期，第68頁?？蓢@的是，這種過渡性質(zhì)的學(xué)米制度，后來竟成為國民教師維持生活的主要來源。*廣東建設(shè)研究委員會編：《建設(shè)座談》，第1集，第70頁，1947年。這份薪給在曲江來說確實(shí)是頗低的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的“勞力代價(jià)，亦驟增數(shù)倍，一天操作可得工資四五元以至七八元”*金藩：《國民學(xué)校及中心學(xué)校辦理民教部之實(shí)際問題》,載《國民教育指導(dǎo)月刊》(廣東版)1941年第3期，第16頁。。也就是說，一般的勞力多則七八天，少則四五天就能拿到一個(gè)小學(xué)教員甚至是一個(gè)小學(xué)校長一個(gè)月的薪水。所以，小學(xué)教師靠學(xué)米度日也就不足為奇了。其后，抗戰(zhàn)艱苦，物資稀缺，物價(jià)飛漲，廣東省國統(tǒng)區(qū)內(nèi)各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展又不平衡，艱苦的邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)教師工資能否養(yǎng)活自己都成問題。

以曲江縣白土鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)第一中心國民小學(xué)校長朱榮爵于1945年11月、12月就校舍修繕、辦公經(jīng)費(fèi)、教員工資等問題，兩度致函該鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)保管委員會劉姓主席，要求改變現(xiàn)狀。鑒于基層檔案的重要，全文分別照錄如下，一函是：

一、本校各教室窗門俱已損失，無以遮蔽風(fēng)雨?，F(xiàn)值冬季，北風(fēng)凜冽。擬請委員會從速添造以避風(fēng)雨案決議通過。二、本校墻壁久未修蕩易被風(fēng)雨剝蝕，且不雅觀。擬請委員會一律用石灰修蕩俾能持久而壯觀瞻案決議通過。三、本校原有禮堂已改作課室。現(xiàn)無禮堂應(yīng)用。擬請委員會設(shè)法籌建禮堂一座以資應(yīng)用案決議通過。四、本校公費(fèi)原定每月五千元。現(xiàn)在物價(jià)飛漲，不敷甚巨，譬如燈油一項(xiàng)，每月至少需用菜油九斤，每斤值價(jià)三百余元，即須三千余元，其余各項(xiàng)可類推而知。擬請委員會每月增加辦公費(fèi)國幣五千元連前每月共支壹萬元或改為每月公費(fèi)實(shí)報(bào)實(shí)銷亦可案決議通過。*② ③廣東省曲江縣檔案館1—1，民國檔案。

此公函所得批復(fù)為：“十二月二十日經(jīng)眾議決，本年十一月起，每月增加辦公費(fèi)叁千元，合共每月準(zhǔn)支辦公費(fèi)捌千元?！?/p>

另一函為：

現(xiàn)在物價(jià)飛漲，生活程度日甚一日。區(qū)區(qū)二千五百元月薪個(gè)人生活尚難維持，遑計(jì)其他況。查曲江太平、武城等鎮(zhèn)中小學(xué)校各教員月俸自本年十二月起，每名每月增加為五千四百元。方之本校數(shù)目未及其半。同人等皆因家貧，出任小學(xué)教員，而收入無多，實(shí)難維持家庭生活！務(wù)肯據(jù)情函請財(cái)產(chǎn)保管委員會援照太平、武城等鎮(zhèn)中心學(xué)校增加月薪數(shù)目支給。并由本年十一月份起按照增加數(shù)目支給，以維持生計(jì)等由，準(zhǔn)此查各教員所稱各節(jié)確屬實(shí)情。②

此函所得批復(fù)為：“十二月二十日經(jīng)眾議決，自本年十一月起，每名每月增加薪俸壹千元，合共每月薪俸叁千五百元?！?/p>

從上述材料可知，加薪后的白土鄉(xiāng)第一中心學(xué)校教員月俸也只能買到大約10斤左右菜油。薪水相對較高的地方如太平、武城等鎮(zhèn)的教員，月俸也只能買到不足15斤菜油?？梢?，當(dāng)時(shí)小學(xué)教員的薪水實(shí)在是太低。教員生活的窘迫使得他們無法安心工作，教學(xué)質(zhì)量的下滑也就不足為奇了。

從學(xué)生角度而言，在實(shí)際的推行過程中，兒童失學(xué)率依然偏高；加上重男輕女傳統(tǒng)思想的影響，某些鄉(xiāng)村地區(qū)女童甚至喪失了受基本教育的權(quán)利。據(jù)該縣白土鄉(xiāng)第二保在學(xué)失學(xué)兒童統(tǒng)計(jì)情況表，可略窺一二。③

作為戰(zhàn)時(shí)的省會，曲江所得國民教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助為各縣之冠。*參見廣東省教育廳編的《廣東省二十九年度國民教育實(shí)施概況》之附表十八(廣東省二十九年度上學(xué)期補(bǔ)助各縣局國民教育經(jīng)費(fèi)一覽表)與附表廿一(廣東省三十年度補(bǔ)助后方各縣局國民教育經(jīng)費(fèi)一覽表)，1941年。其實(shí)施一年多后，兒童入學(xué)率僅為27.5%,其中男童入學(xué)率47%，女童入學(xué)率7%。曲江的情況尚且如此，其余各縣就可想而知了。

表6　曲江縣白土鄉(xiāng)第二保在學(xué)失學(xué)兒童

注：兒童總數(shù)為229人(其中女童113人、男童116人)。在學(xué)人數(shù)63人(其中女童8人、男童55人)，失學(xué)人數(shù)166人(其中男童61人、女童105人)。兒童入學(xué)率為27.5%(其中女童入學(xué)率僅為7%，男童入學(xué)率也才47%)。原件中最后一欄因蟲蛀無法看清，統(tǒng)計(jì)數(shù)字為作者計(jì)算之結(jié)果。

第二個(gè)實(shí)施新縣制的縣份始興，其國民教育的實(shí)施情況又是如何呢？始興縣對新縣制實(shí)行的第一年即1940年度的情況做了詳細(xì)的列表，對制定的各

項(xiàng)年度計(jì)劃進(jìn)行了考核與總結(jié)，對不能如期完成的項(xiàng)目分析了原因并制定了補(bǔ)救辦法。教育方面具體事項(xiàng)如表7所示。*廣東省韶關(guān)市檔案館：1—16—123 關(guān)于推行新縣制各組織綱要之二，1940年。

表7　始興縣政府民國二十九年度推行新縣制工作進(jìn)度(教育方面)

表7中11項(xiàng)內(nèi)容，前5項(xiàng)是關(guān)于國民教育的，其中4項(xiàng)未能辦好，都是因?yàn)榻逃?jīng)費(fèi)未能落實(shí)。可見，經(jīng)費(fèi)為教育之母，此言不差。在施行國民教育的第一年，就因?yàn)榻逃?jīng)費(fèi)的不到位而困難重重?！秶窠逃龑?shí)施綱領(lǐng)》中第15條規(guī)定，保國民學(xué)校之經(jīng)費(fèi)，應(yīng)以由保自行籌集為原則，不足時(shí)應(yīng)由縣市經(jīng)費(fèi)下支給。第16條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長及教員的薪給由縣市經(jīng)費(fèi)下開支，辦公費(fèi)、設(shè)備費(fèi)由地方自籌。其后的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校設(shè)施要則》中也規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分經(jīng)費(fèi)由縣市政府支給。*行政院縣政計(jì)劃委員會編：《新縣制法規(guī)匯編》，第1輯，第60頁，正中書局1941年。然據(jù)表7可知，在實(shí)際施行中并未落實(shí)。

始興縣的國民教育施行在廣東省第二區(qū)內(nèi)算是較為成功的，曾在1942年全省辦理國民教育成績評比中獲得第5名。*④中國第二歷史檔案館：5—10531 廣東省教育廳呈報(bào)該省辦理國教成績優(yōu)良縣市和優(yōu)良校長教員事實(shí)表及有關(guān)文書。其中一個(gè)很重要的原因是，“小學(xué)教員待遇尚佳，每月除薪金外，并由地方津貼其食米”④。其工資待遇在1940年間“平均月支二十五元至三十元”，比鄰縣南雄的教師待遇“加倍有奇，故教師服務(wù)較為安心”。*廣東省韶關(guān)市檔案館：1—16—121專員馬耐園任職十個(gè)月的工作報(bào)告·呈報(bào)出巡南雄始興所得情形，1940年。其實(shí)在1940年的廣東，25元也只是國民學(xué)校教員月薪的平均數(shù)。*中國第二歷史檔案館：5—10405廣東教育廳呈報(bào)實(shí)施國民教育第一次五年計(jì)劃報(bào)告書、各種統(tǒng)計(jì)報(bào)表及有關(guān)文書。這只能說明南雄的國民學(xué)校教員的工資過低，只有全省平均數(shù)的一半。當(dāng)時(shí)廣東國民學(xué)校教師待遇之差可見一斑。就兒童入學(xué)情況來說，與曲江的情況一樣，始興的入學(xué)兒童中，男女生比例也嚴(yán)重失調(diào)，1941年入學(xué)的6 504名兒童中，只有463名女童，其中50名就讀高級小學(xué)。*廣東省韶關(guān)市檔案館：1—16—207(2)廣東省教育統(tǒng)計(jì)。

曲江、始興是廣東省內(nèi)最先施行新縣制的縣份，且前者是戰(zhàn)時(shí)的省會，后者是國民教育實(shí)施的優(yōu)良縣。然其國民教育普及數(shù)量皆未達(dá)50%，且在具體的實(shí)施過程中遭遇重重困難，遑論其他各縣了。

三、落差的原因

沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障，再完善的計(jì)劃都無法進(jìn)行；沒有足夠的人手具體操作，再詳盡的規(guī)劃都將流于空談。計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)的差距如果過大，所導(dǎo)致的后果就不僅僅是計(jì)劃的不能如期完成，而且有可能走向預(yù)設(shè)的反面。導(dǎo)致廣東國民教育規(guī)劃與實(shí)際落差的原因，需要進(jìn)一步分析。

(一)經(jīng)費(fèi)支絀

國民教育在廣東實(shí)施之始，省教育廳就經(jīng)費(fèi)問題制定了《廣東省二十九年下半年補(bǔ)助各縣(局)實(shí)施國民教育經(jīng)費(fèi)支配辦法》*中國第二歷史檔案館：5—10631教育部與廣東省關(guān)于國教經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助劃撥分配等問題的來往文書報(bào)表。，共9個(gè)部分25條，但該辦法幾乎沒有起到實(shí)質(zhì)性的作用。國民教育經(jīng)費(fèi)的來源，按照《縣各級組織綱要》和《國民教育實(shí)施綱領(lǐng)》的規(guī)定，應(yīng)由中央、省、縣三級財(cái)政共同籌措。但“地方財(cái)政歷來就未劃清，省與縣之間，每因?yàn)樨?cái)政問題影響到庶政之推行，省政府舉辦一事，不管地方財(cái)政能力如何，動輒下令縣府辦理，縣府奉令后輒委諸區(qū)保，而層層相因最后負(fù)擔(dān)，則在人民身上”*甘乃光：《中國行政新論》，第212頁，商務(wù)印書館1943年版。；加上所處抗戰(zhàn)時(shí)期，籌措到的有限經(jīng)費(fèi)往往被各種各樣的名目挪用到軍政方面，廣東的情形亦不例外。連寶城對此曾指出：“國民教育經(jīng)費(fèi)在各縣府負(fù)擔(dān)甚少，多由各鄉(xiāng)保就地籌給，而地方上的廟常學(xué)產(chǎn)又多用于應(yīng)付政府所應(yīng)辦之事，如之以應(yīng)付征兵征實(shí)等，往往將教育經(jīng)費(fèi)挪用，在此抗戰(zhàn)期間更多此現(xiàn)象?！?連寶城：《如何發(fā)展國民教育》，載《建設(shè)座談》1947年第1集，第75頁。

省主席李漢魂曾談道：“中央原來規(guī)定教育，建設(shè)，衛(wèi)生，保育四項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，占全部行政費(fèi)的預(yù)算的百分之六十。但本省歷年來對于這四項(xiàng)支出的數(shù)目，與比例數(shù)相差甚遠(yuǎn)，今年雖有增加，仍不足百分之二十。所以我們教育辦得不好，衛(wèi)生事業(yè)及經(jīng)濟(jì)，建設(shè)等工作也未能積極推行，所有經(jīng)費(fèi)，大部分都是用于保安及協(xié)助軍事方面，這雖是因?yàn)閼?zhàn)時(shí)的需要，實(shí)不合國家行政原理。最近省府著手編造三十年度預(yù)算，正在力求合理的割分，以補(bǔ)救向時(shí)之失。過去省府對于國民教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助，幾等于零，所補(bǔ)助者多是中上學(xué)校，在教育發(fā)展上，成了上重下輕沒有基礎(chǔ)的畸形，我們要把這種狀態(tài)改變過來，中上學(xué)校，固當(dāng)繼續(xù)整理，對于國民教育，更要全力以赴。”*李漢魂：《如何建立國民教育的基礎(chǔ)——李兼主任漢魂于廿九年七月六日在中上學(xué)校干部講習(xí)會訓(xùn)詞》，引自廣東省政府編譯室編：《戰(zhàn)時(shí)粵政》第2編《工作言論摘要》，第61頁。然而，改變以往上重下輕的局面，讓教育的重心由精英教育向普及教育傾斜，實(shí)非短時(shí)間內(nèi)能奏效的。

以始興為例，1940年實(shí)施國民教育之始，中心學(xué)校完成較速，7月籌備，8月中旬派員開辦，9月上旬便如數(shù)完成；國民學(xué)校因數(shù)量較大，完成較緩，8月上旬籌備，9月中旬派員開辦，至10月底才先后如數(shù)完成。原本以為學(xué)?；I設(shè)完成了，校長教員委派了，工作便可告一段落。但由于上文所提到的行政院“以軍需孔亟、民力維艱”為由宣布對國民教育實(shí)行緩辦，使得經(jīng)費(fèi)上遇到難題，即國庫補(bǔ)助的停止。國民教育經(jīng)費(fèi)，本來規(guī)定國庫省庫各補(bǔ)助百分之二十五，縣稅收補(bǔ)助百分之二十五，地方自籌百分之二十五。國庫補(bǔ)助的停止，使得設(shè)計(jì)時(shí)制定的中心學(xué)校和國民學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算和分配標(biāo)準(zhǔn)成為一紙空文。雖然教育廳擬定了補(bǔ)救辦法，“將原有義教經(jīng)費(fèi)每月五百五十四元之?dāng)?shù)合并為國民教育經(jīng)費(fèi)，每月共補(bǔ)助一千三百七十四元，指定專為補(bǔ)助國民學(xué)校之用”*譚肇杰：《國民教育在始興的實(shí)施》，見《民族文化》創(chuàng)刊號，第96頁，1941年4月。，企圖使國民教育經(jīng)費(fèi)有所保障，但中心學(xué)校經(jīng)費(fèi)困難的狀況就變本加厲了。地方上又由于蟲災(zāi)、旱災(zāi)，地稅的征收大不如前。在縣庫空虛的情況下，靠區(qū)區(qū)700余元的經(jīng)費(fèi)來辦國民教育，那簡直就是杯水車薪?？h政府沒有辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更為松懈，無款可籌的窮鄉(xiāng)僻壤更是一籌莫展，有款可籌的地方也持觀望的態(tài)度，經(jīng)費(fèi)的支絀遂成為發(fā)展國民教育的一大障礙。

廣東省實(shí)施國民教育計(jì)劃奉行的原則是“先求量之普遍，次謀質(zhì)之充實(shí)”，使得教育質(zhì)量無法保障。1944年省政府在實(shí)施新縣制促進(jìn)地方自治之檢討中便承認(rèn)，在國民教育實(shí)施的過程中，“全省鄉(xiāng)保學(xué)校在量的方面雖年有增加，惟質(zhì)的方面相差甚遠(yuǎn)”*②中國第二歷史檔案館：12—272，見廣東省政府民政廳編：《廣東省實(shí)施新縣制促進(jìn)地方自治之檢討》，第65頁，1944年。。導(dǎo)致這種情況的原因主要有三點(diǎn)：“一、設(shè)備之簡陋。二、優(yōu)良教師之貧乏。三、經(jīng)費(fèi)之支絀?！雹谄渲械谌c(diǎn)是主要原因，第一、二點(diǎn)乃第三點(diǎn)所派生而出。教育經(jīng)費(fèi)的支絀直接導(dǎo)致國民學(xué)校教師薪水極低，使其很難安于其位。*詳情見前文曲江白土鄉(xiāng)經(jīng)費(fèi)部分。

教育經(jīng)費(fèi)的支絀，并非廣東一地獨(dú)有，整個(gè)中國的狀況大多如此。針對這種狀況，1944年教育部訂定《三十三年各省市籌集學(xué)?；鹱⒁馐马?xiàng)》，對籌集學(xué)?；鸸ぷ髯鞒鋈缦铝钜?guī)定：訂定各地學(xué)校實(shí)施籌集基金最低額數(shù)；訂定各地學(xué)校實(shí)施籌集基金完成期限；訂定整理教育款產(chǎn)實(shí)施辦法；訂定寺廟祠會撥捐財(cái)產(chǎn)實(shí)施辦法；訂定基金保管委員會組織規(guī)程；訂定縣(市)督學(xué)及區(qū)教育指導(dǎo)員督導(dǎo)籌集基金辦法。*中國第二歷史檔案館：5—10561國民教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配及有關(guān)文書。六條規(guī)定中有五條要求地方(鄉(xiāng)鎮(zhèn))自籌基金。而所謂的“自籌基金”，一方面由于時(shí)處戰(zhàn)爭年代，社會生產(chǎn)難得安定，自籌基金鮮有保障；另一方面，使得國民教育陷入中央、省、縣政府“三不管”的局面。有人就曾指出：“像經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，便陷入一個(gè)‘三不管’的局面，美其名為‘自籌基金’，實(shí)是從庵廟寺院或鄉(xiāng)村共有產(chǎn)(多數(shù)是會社或祭產(chǎn))中分得一杯羹……以這點(diǎn)辛苦爭來的戔戔經(jīng)費(fèi)，維持幾個(gè)食不飽、穿不暖的教師薪水，試問他們怎樣安心教育？怎能表現(xiàn)良好成績？而且根本又從何處羅致優(yōu)秀師資？真正的師范生不肯下鄉(xiāng)，好教師受不住外界較好待遇的招誘，剩下來多是些小學(xué)畢業(yè)生教小學(xué)，私塾塾師教洋學(xué)堂，從前批評中國教育不合理，說它是‘循回教育’，現(xiàn)在直可說是‘平等教育’，因?yàn)橄壬鷮W(xué)生之間，所差并沒有多少?！?梁春芳：《中國教育走錯(cuò)了路》，載《中華教育界》復(fù)刊1947年第1卷第6期，第8頁。因此，也就有了廣東某些縣份在實(shí)施國民教育時(shí)，連國民教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算都沒有的怪事。*葉向友：《改進(jìn)粵省國民教育的商榷》，載《民族文化》1941年第7期，第105頁。就算有預(yù)算的縣份，也由于條文的制定過程與實(shí)際運(yùn)作總是有不小的距離，加上戰(zhàn)亂及其他原因，國民教育經(jīng)費(fèi)的籌集與分配始終處于畫餅充饑的狀況，遲遲不能落到實(shí)處。由此衍生出一系列問題，如合格師資的培養(yǎng)與防止流失便是癡人說夢。

(二)師資缺失

推行國民教育最為關(guān)鍵的便是經(jīng)費(fèi)的落實(shí)與師資的培養(yǎng)。國民教育的對象，不僅包括6足歲至12足歲的兒童，也包括15歲至45歲的成年失學(xué)民眾。要使如此廣大的受教對象都接受教育，必須有足夠的師資。依照廣東省實(shí)施國民教育第一個(gè)五年計(jì)劃，應(yīng)增設(shè)中心學(xué)校1 793所，需增加教師5 379人；增設(shè)國民學(xué)校8 572所，需增加教師17 144人，合計(jì)需補(bǔ)充師資22 523人。*廣東省教育廳編：《廣東省二十九年度國民教育實(shí)施概況》，第3頁，1941年。但同為廣東省教育廳編的《廣東省卅年國民教育實(shí)施計(jì)劃》中按廣東省第一個(gè)五年計(jì)劃應(yīng)增設(shè)學(xué)校，計(jì)中心學(xué)校1 793所，需增加教師5 376人；國民學(xué)校增設(shè)8 572所，需增加教師17 144人，合計(jì)需補(bǔ)充教師22 520人。二者的數(shù)據(jù)相較差3人，這是因?yàn)槎咴谥行膶W(xué)校教師的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上相差3人。按中心學(xué)校1 793所，其中約以改辦與新設(shè)各半計(jì)算，改辦者每校補(bǔ)充教師1名，新設(shè)者平均每校增加教師5名，合計(jì)應(yīng)增加教師5 379人。所以《廣東省卅年國民教育實(shí)施計(jì)劃》中的計(jì)算結(jié)果應(yīng)有誤。五年下來，實(shí)際情形如何呢？

國民教育在廣東推行之初，省主席李漢魂對師資狀況就有一個(gè)清醒的認(rèn)識：“現(xiàn)在的小學(xué)教師，第一是資之不良，第二是量之不足。我們試考察小學(xué)教師的程度，便很易使人失望，質(zhì)素固然如此，量數(shù)又是不夠。比如南雄，據(jù)報(bào)全縣共有小學(xué)一百三十八間，在學(xué)校數(shù)量固然不夠，而教員曾在師范學(xué)校畢業(yè)的不及二十人?，F(xiàn)在全省小學(xué)共有二萬四千間，教員共有六萬人，其中曾在師范學(xué)校畢業(yè)的亦占少數(shù)。并且以六萬的教師，分配于二萬四千間小學(xué)，平均每校僅有教師兩個(gè)半人，當(dāng)然不夠分配。師資的缺乏，可見一斑。我在家鄉(xiāng)設(shè)有一間完全小學(xué)，教員薪額在三十元以上，但欲求一師范畢業(yè)的教師還不可得，只好在干訓(xùn)團(tuán)物色幾位回去充當(dāng)；因師范人才的缺乏，遂降格而求，當(dāng)然不易得到優(yōu)秀的分子?！敝劣趶V東師資何以缺乏至此？按照李漢魂分析，原因有四點(diǎn)：其一，“社會地位不重要”；其二，“待遇太薄”；其三，“前途無希望”；其四，“職業(yè)無保障”。*李漢魂：《如何建立國民教育的基礎(chǔ)——李兼主任漢魂于廿九年七月六日在中上學(xué)校干部講習(xí)會訓(xùn)詞》，引自廣東省政府編譯室編：《戰(zhàn)時(shí)粵政》第2編《工作言論摘要》，第59—60頁。

盡管主持省政的首腦對教師數(shù)量與質(zhì)量俱差的狀況，以及造成這種現(xiàn)象的原因有較清醒的認(rèn)識，且提出了要從實(shí)際改善的想法，但由于戰(zhàn)亂等原因，結(jié)果并不理想。教師社會地位之低下，待遇之菲薄，使得國民教師隊(duì)伍始終嚴(yán)重不足，不得已起用大量不合規(guī)定之師資來頂替，最后不合格師資數(shù)甚至超過了合格師資數(shù)。*中國第二歷史檔案館：5—10405廣東教育廳呈報(bào)實(shí)施國民教育第一次五年計(jì)劃報(bào)告書、各種統(tǒng)計(jì)報(bào)表及有關(guān)文書。

表8　廣東省廿九年至卅四年國民學(xué)校教職員人數(shù)

為謀求國民教育師資之培養(yǎng)，通過設(shè)立師范學(xué)校、短訓(xùn)班等方式，加以補(bǔ)救。在全省范圍內(nèi)先后創(chuàng)立、改辦、重建的師范學(xué)校有：創(chuàng)辦江村師范、長沙師范、老隆師范、梅州女子師范、高州女子師范；改辦梅州師范、雷州師范、欽州師范;重建廣州女子師范。*黃麟書：《黃麟書先生自述》，引自龍川縣政協(xié)文史委員會編：《龍川文史》，第6輯，第86頁，1990年。在實(shí)施國民教育的第一個(gè)五年計(jì)劃內(nèi)，師資培養(yǎng)情況如表9—10所示。*中國第二歷史檔案館：5—10405廣東教育廳呈報(bào)實(shí)施國民教育第一次五年計(jì)劃報(bào)告書、各種統(tǒng)計(jì)報(bào)表及有關(guān)文書。

表9　廣東省廿九年至卅四年各類師范學(xué)校畢業(yè)人數(shù)

表10　廣東省廿九年至卅四年訓(xùn)練師資人數(shù)

從表8—10可知，1941年訓(xùn)練師資人數(shù)與師范畢業(yè)生合計(jì)4 692人，增加合格師資2 614人，流失2 078人；1942年訓(xùn)練師資人數(shù)與師范畢業(yè)生合計(jì)3 753人，增加合格師資3 685人，流失68人；1943年訓(xùn)練師資人數(shù)與師范畢業(yè)生合計(jì)3 156人，增加合格師資2 433人，流失723人；1944年訓(xùn)練師資人數(shù)與師范畢業(yè)生合計(jì)3 051人，增加合格師資113人，流失2 938人；1945年訓(xùn)練師資人數(shù)與師范畢業(yè)生合計(jì)2 313人，增加合格師資452人，流失1 861人。五年共培養(yǎng)合格師資16 965人，離22 523人的原定目標(biāo)相差5 558人。不僅違反了國民教育會議上所作出的“師資培養(yǎng)必須質(zhì)量兼重”的原則*《國民教育會議會員告國人書全文》，見《中央日報(bào)》，1940-03-25。，甚至連廣東省所訂的“先求量之普遍，次謀質(zhì)之充實(shí)”的要求都未達(dá)到。有人甚至在封川縣發(fā)現(xiàn)，有塾師充任國民教師，“掛著皇皇中心學(xué)校國民學(xué)校招牌，在教四書五經(jīng)”*黃劍豪：《西江八縣之國民教育》，見《中山日報(bào)》(韶關(guān)版)，1941-08-04。。以如此之教師隊(duì)伍，不僅無法提高學(xué)生素質(zhì)*新豐縣沙坪中心學(xué)校教員謝國景曾撰文談道：“學(xué)校設(shè)備和布置，固極空虛簡陋，而教師浪漫怠工，沒精打采，只是每天上二三節(jié)的課，上罷又離校返家，對于學(xué)生之道德培養(yǎng)，性格鍛煉，學(xué)習(xí)指導(dǎo)，全無注意?！?謝國景：《我對于管教問題的意見》，載《國民教育指導(dǎo)月刊》(廣東版)1941年第1卷第3期。，而且使許多兒童喪失接受現(xiàn)代義務(wù)教育的機(jī)會*在廣東素來號稱教育發(fā)達(dá)的梅縣推行國民教育之后，至少還有“百分之四十二點(diǎn)七或百分之四十八點(diǎn)九的學(xué)齡兒童受著失學(xué)的痛苦”。劉淼華：《新縣制中的國民教育問題——梅縣人口數(shù)與學(xué)齡兒童數(shù)》，載《抗戰(zhàn)周刊》1940年第42期，第3頁。。

沒有足夠的經(jīng)費(fèi)保障教師的基本生活及國民學(xué)校的生存，國民教育的推廣無疑便是天方夜譚。當(dāng)時(shí)有學(xué)者指出：“然事實(shí)上有許多地方條件不足，而勉強(qiáng)實(shí)施，亦無事于補(bǔ)。如曲江實(shí)施新縣制后的教育，因設(shè)備不足，人數(shù)不多，有名無實(shí)?！?《健全縣政問題》，載《廣東建設(shè)研究》1947年第2卷第1期，第80頁。大量不合格教員充斥教員隊(duì)伍，及優(yōu)良教員的流失，其原因歸根到底是教育經(jīng)費(fèi)的短缺；而國民教育經(jīng)費(fèi)的短缺，則是國民政府教育政策失當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。雖然從上到下的各級政府機(jī)關(guān)把“國民教育是一切之根本”高唱入云，但對國民教育根本沒有引起足夠的重視。

(三)政策導(dǎo)向和民眾觀念的影響

在教育體系層面上，重視中等教育，輕視初等的國民教育；在國民教育內(nèi)部，注重義務(wù)教育，忽視民眾教育。這種教育觀念無疑影響了廣東國民教育的成效。廣東省第一個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施完后，省政府對此進(jìn)行了總結(jié)和檢討。1947年2月6日下午，廣東建設(shè)研究委員會奉時(shí)任省主席羅卓英之命，召開了“如何發(fā)展國民教育座談會”，會議由著名學(xué)者羅香林主持。當(dāng)時(shí)廣東國民教育基礎(chǔ)仍相當(dāng)脆弱，其主要原因是經(jīng)費(fèi)困難，一般學(xué)校都以征收學(xué)米來維持，有教育款產(chǎn)的學(xué)校又多為地方惡勢力所把持。會議希望就此問題提出解決方案，以供省政府參考，從而配合新縣制的推行。廣東教育名宿崔載陽在會上指出，廣東實(shí)施國民教育所遇到的問題，不單單是本省的問題，也是全國的問題。歸納起來，全屬教育政策問題。解決意見有如下幾點(diǎn)：其一，“政策方面，政府應(yīng)鮮明地表現(xiàn)出來”；其二，“關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)問題，各縣多偏重于中等教育方面，今后國民教育經(jīng)費(fèi)比例應(yīng)提高”；其三，“教師待遇，應(yīng)設(shè)法改善，當(dāng)前教師收入，只能維持個(gè)人生活，難以羅致優(yōu)良師資”。*廣東建設(shè)研究委員會編：《建設(shè)座談》，第1集，第76頁。其中，第二條意見顯然是在委婉批評省政府、教育廳在政策和經(jīng)費(fèi)上重中等教育、輕國民教育。

新縣制下的國民教育包括義務(wù)教育與民眾補(bǔ)習(xí)教育。從當(dāng)時(shí)抗戰(zhàn)實(shí)際需要而言，民眾教育的緊迫性和重要性應(yīng)超過義務(wù)教育。但在廣東，囿于原來的教育觀念，通常認(rèn)為的國民教育只是指義務(wù)教育，也就是初等教育中的小學(xué)教育。*如廣東省1941年所作的最近十年度國民教育概況，在沒實(shí)施《國民教育實(shí)施綱領(lǐng)》之前，國民教育只指義務(wù)教育。見廣東省韶關(guān)市檔案館：1—16—207(2)廣東省教育統(tǒng)計(jì)。實(shí)施之后，國民教育一詞也往往只是指義務(wù)教育，所頒發(fā)的各種國民教育計(jì)劃基本上都是針對義務(wù)教育而編訂的。對民眾補(bǔ)習(xí)教育，則另有安排。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東省1940年收容失學(xué)民眾242 214人，1941年收容337 545人，1942年收容368 695人，1943年收容261 531人，1944年收容267 364人，1945年收容463 596人，六年共收容失學(xué)民眾1 940 945人。*廣東省五年建設(shè)計(jì)劃書起草委員會編訂：《廣東省五年建設(shè)計(jì)劃書·文化建設(shè)》，第6頁，1947年。民眾補(bǔ)習(xí)教育的經(jīng)費(fèi)和義務(wù)教育的不太一樣，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)往往由鄉(xiāng)保自籌，而民眾教育的經(jīng)費(fèi)則分別是：(一)中心國民學(xué)校及國民學(xué)校辦理民教部之經(jīng)費(fèi)，應(yīng)列入學(xué)校預(yù)算；其原有經(jīng)費(fèi)不足時(shí)，再由各縣(市局)在地方自治經(jīng)費(fèi)下籌撥之。(二)民眾教育館中等以上學(xué)校機(jī)關(guān)團(tuán)體工廠公司辦理民眾學(xué)校之經(jīng)費(fèi)以自籌為原則，必要時(shí)呈請當(dāng)?shù)刂鞴芙逃姓C(jī)關(guān)予以補(bǔ)助。*《中央及廣東省現(xiàn)行教育法規(guī)》，第84頁，1949年。也就是說，這三種經(jīng)費(fèi)來源都屬于軟性約束，顯然難以保證民眾教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。

保國民學(xué)校及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校應(yīng)分設(shè)圍墻內(nèi)的小學(xué)與圍墻外的民教兩部，其目的是為求達(dá)到學(xué)校與社會融化為一，使學(xué)校成為廣義上的社會文化中心。*參見《國民教育實(shí)施綱領(lǐng)》中的第11條?！缎驴h制法規(guī)匯編》，第1輯，第56頁。但由于《國民教育實(shí)施綱領(lǐng)》中又有“應(yīng)先充實(shí)義務(wù)教育部分”的明確規(guī)定，使得民教在實(shí)際實(shí)施方面收效甚微。實(shí)施一年后，據(jù)全國各省視察人員的報(bào)告：“各地學(xué)校民教部，約有三分之一，尚未設(shè)置，其已設(shè)置者，內(nèi)容多不充實(shí)，平均每日出席學(xué)生不及二分之一?！?金藩：《國民學(xué)校及中心學(xué)校辦理民教部之實(shí)際問題》，載《國民教育指導(dǎo)月刊》(廣東版)1941年第1卷第3期，第16頁。廣東的學(xué)校大概就屬于那三分之一，有些地方根本不設(shè)民教部，“每保勉強(qiáng)的去辦一間保校，兒童人數(shù)即少，又沒有民教部”*《如何發(fā)展國民教育》，載《建設(shè)座談》，第1集，第73頁。。中央政府也注意到廣東省“中心學(xué)校，辦理民教部者為數(shù)尚少”*中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第二編《教育(一)》，第549頁。。出現(xiàn)這一結(jié)果，既有抗戰(zhàn)時(shí)期各種開支浩大，經(jīng)費(fèi)困難的客觀原因；也有有限的國民教育經(jīng)費(fèi)按規(guī)定必須向兒童教育傾斜的政策限制；還有實(shí)施民眾補(bǔ)習(xí)教育時(shí)，識字教育與生計(jì)教育孰先孰后的觀念制約問題。許多農(nóng)民認(rèn)為識字教育并不能改善生活，從而不樂意接受。廣東省1940年至1945年間收容失學(xué)民眾1 940 945人，其大都接受的是為期3個(gè)月的識字教育，這無疑是缺乏遠(yuǎn)見的表現(xiàn)。但如果推行生產(chǎn)教育，也會相當(dāng)困難，因?yàn)樗璧膸熧Y與設(shè)備很難達(dá)到，加上經(jīng)費(fèi)與師資的困難也決定了民眾補(bǔ)習(xí)教育難以走出困境。

由上述分析可知，國民教育在外部受到中等教育的擠壓，在內(nèi)部又受各種因素的影響，義務(wù)教育無法正常發(fā)展，民眾補(bǔ)習(xí)教育更是名不副實(shí)、流于形式。國民教育蛻變?yōu)樾W(xué)義務(wù)教育的過程，也折射出國民政府對基層控制正逐步減弱。

(四)一人三長制的制約

廣東國民教育效果較差，與行政制度制約有關(guān)。國民教育實(shí)施初期，各地基層農(nóng)村紛紛以鄉(xiāng)保長兼任校長，此做法一經(jīng)推行，很快就出了問題。*其實(shí)在此條目制定之初，就有學(xué)者對此提出不同意見，認(rèn)為不宜推廣，校長應(yīng)以專任為佳。參見姜書閣：《新縣制下的國民教育》，第41—46頁，中國政治建設(shè)學(xué)會1940年版。按縣各級組織綱要規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心國民學(xué)校校長和保國民學(xué)校校長以專任為原則；在經(jīng)濟(jì)、教育不發(fā)達(dá)的區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校校長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)壯丁隊(duì)隊(duì)長，保長、保國民學(xué)校校長及保壯丁隊(duì)隊(duì)長，暫由一人兼任。然國民教育一經(jīng)實(shí)行，各地都成了不發(fā)達(dá)地區(qū)，各省市借口地方人才經(jīng)費(fèi)缺乏，一律以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任中心學(xué)校校長，保長兼任國民學(xué)校校長。而此等鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、保甲長“往往有程度較差對于教育知識、辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)完全缺乏者、甚至有知識幼稚、識字無多者。此等鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長大多不知教育為何物。如以之兼任校長，則原有教育事業(yè)即不能維持，更遑論發(fā)展。學(xué)校中原仕有經(jīng)驗(yàn)、有研究之優(yōu)良教員亦多因領(lǐng)導(dǎo)者之不得其人，相率以去。于是學(xué)校無形中成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)保辦公處之附庸機(jī)關(guān)，失去教育獨(dú)立性之地位。以是若干年來各方努力所造成小學(xué)教育之基礎(chǔ)，勢將因此發(fā)生動搖”*⑥韶關(guān)市檔案館：1—16—146廣東省教育廳關(guān)于教育法令、公函、訓(xùn)令及有關(guān)教育方面的文書，1941年。。鑒于此種情況，1941年4月1日國民黨五屆八中全會通過《對于教育報(bào)告之決議案》，第一點(diǎn)提出“國民教育為國家命脈所系，應(yīng)照原定方針全力推進(jìn)。惟差新縣制規(guī)定鄉(xiāng)保國民學(xué)校校長，兼任鄉(xiāng)保長，旨在使教育與地方自治發(fā)生密切聯(lián)系，促進(jìn)訓(xùn)政之功能，用意良深。但按諸地方實(shí)際情形，保長職務(wù)極為繁重，急應(yīng)設(shè)法補(bǔ)救，免使此項(xiàng)基本教育發(fā)生嚴(yán)重影響”*中國國民黨中央黨史會編：《革命文獻(xiàn)》，第80輯，第199頁，中央文物供應(yīng)社1979年版。。7月6日在漢口召開的第二屆國民參政會第一次大會上，通過了由江恒源、褚輔成、黃炎培、沈鈞儒、傅斯年等23人提出的《請政府明令規(guī)定凡中心學(xué)校國民學(xué)校校長應(yīng)盡量改為專任以重教育而符新縣制之精神案》(提案號第104號)。8月26日，廣東省政府轉(zhuǎn)發(fā)了此提案，省主席李漢魂在此項(xiàng)提案上批示“理由辦法均情辭懇切、洞中時(shí)弊。辦法八項(xiàng)，尤確為補(bǔ)編救弊所必需，自應(yīng)全部采納實(shí)行”，并“轉(zhuǎn)飭民教各廳依照辦理為荷”。⑥

同年12月22日，國民黨五屆九中全會上通過了雷震等12人提出的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校保國民學(xué)校校長在可能范圍內(nèi)應(yīng)盡量改為專任案》，其理由是：

(一)新縣制之精神，在利用教育人員，協(xié)助推行地方自治，今以鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長兼任校長，不啻以行政人員兼辦教育，適與此種精神相違反，且按諸實(shí)際情形，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長及保長，大都不合校長資格……

(二)地方教育，向由地方教育行政機(jī)關(guān)直接管理，今以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任校長，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長為本職，校長為兼職，必致學(xué)校隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而地方教育行政機(jī)關(guān)，反無權(quán)任免校長，無法管理學(xué)校，教育行政系統(tǒng)將因之根本發(fā)生動搖。

(三)縣各級組織綱要第三十四條第四十九條之真義，在以教育人員參加地方自治，故在經(jīng)濟(jì)教育發(fā)達(dá)之區(qū)域，校長以專任為原則，在經(jīng)濟(jì)教育不發(fā)達(dá)之區(qū)域，因經(jīng)濟(jì)困難人才缺乏，故鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長校長及壯丁隊(duì)長暫以一人兼任。①中國國民黨中央黨史會編：《革命文獻(xiàn)》，第80輯，第258頁。

實(shí)施辦法具體如下：

(一)中心學(xué)校及國民學(xué)校校長，應(yīng)在可能范圍內(nèi)盡量改為專任。

(二)經(jīng)濟(jì)教育不發(fā)達(dá)之區(qū)域，應(yīng)以校長兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長為第一原則，而以合于小學(xué)校長資格之鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長兼任校長為第二原則，惟鄉(xiāng)鎮(zhèn)保長兼任校長之資格，應(yīng)于最近國民政府公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織暫行條例規(guī)定之資格以外，加以補(bǔ)充說明。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)校及保國民學(xué)校校長，既由縣市政府遴委，自應(yīng)隸屬于縣市政府，不應(yīng)隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下。②中國國民黨中央黨史會編：《革命文獻(xiàn)》，第80輯，第258頁。

一年之內(nèi)，無論是國民黨中央會議，還是國民政府名義上的最高參政權(quán)力機(jī)關(guān)——國民參政會，都對鄉(xiāng)、保長兼任校長的問題，花費(fèi)了許多精力來補(bǔ)偏救弊。可見，縣各級組織綱要中這兩個(gè)條款對教育的影響之重。陳立夫職掌的教育部由此下令各省市校長仍以專任為原則。但是，放出容易收回難，很多土劣校長大費(fèi)周章謀到個(gè)校長頭銜，怎肯輕易放棄？于是死乞白賴，占在校長的位子上硬不下來。陳立夫也沒辦法，無可奈何地說：“地方教育更困難了！”③顧樹森：《抗戰(zhàn)時(shí)期國民黨的反共教育》，見《文史資料選集》，第17輯，第152頁。由此可見，一人三長制下校長多為非教育出身的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長擔(dān)任，他們不僅沒有基本教育管理才能，而且擠占教育經(jīng)費(fèi)、人力等方面的資源，其從人事制度上影響了國民教育的發(fā)展。

注重考究理想理論、制度條文設(shè)計(jì)與實(shí)際運(yùn)作實(shí)施間的差距以及實(shí)施程度的大小，是研究政治、教育等制度史特別需要注意的問題和經(jīng)典的方法?？傮w而言，廣東國民教育實(shí)施的效果未達(dá)到預(yù)期的一半，理論與實(shí)踐結(jié)果差距十分明顯。造成這一巨大落差的因素，有經(jīng)費(fèi)、師資、教育政策和相關(guān)的政治制度設(shè)計(jì)等。制度實(shí)際運(yùn)作過程顯示出經(jīng)費(fèi)與師資是國民教育推行的兩大基礎(chǔ)保證；教育政策則是經(jīng)費(fèi)、師資的剛性約束；相關(guān)的教育與政治結(jié)合的制度規(guī)定，如一人三長制，雖有整合資源的好處，但操作不當(dāng)，往往會使教育遭到擠占，再詳盡的計(jì)劃也無法落到實(shí)處，國民教育的作用與影響也就不免大打折扣。正所謂人謀之不臧，反貽制度之羞。預(yù)先有相當(dāng)準(zhǔn)備的計(jì)劃，在實(shí)施中由于顯而易見的原因偏離了原定的軌道。而這種種情況又說明，國民政府試圖藉國民教育來加強(qiáng)基層控制的策略，由于教育本身的成效不彰而大受影響，實(shí)際上反而嚴(yán)重削弱了國民政府基層社會的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

【責(zé)任編輯：肖時(shí)花】

2016-03-28

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黃劍，江西大余人，華南師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后流動站博士后。)