張治民

摘 要：

關(guān)于農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的研究國(guó)內(nèi)學(xué)者從權(quán)力分配、法律、收益分配等多角度進(jìn)行了廣泛的研究。從倫理學(xué)中的社會(huì)價(jià)值體系理論的視角下分析農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)，提出農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要合理利用資源、公平和正義制度體系、“仁愛”思想共同作用，整體推進(jìn)，均衡地處理。

關(guān)鍵詞：

農(nóng)民；土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)；社會(huì)價(jià)值體系

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2016）04016503

20世紀(jì)80年代以來，為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)發(fā)生了三輪“大規(guī)模圈地”，第一次“圈地”：各級(jí)地方政府及農(nóng)村基層組織都是土地資源資本化的主導(dǎo)者，主張“以地興企”；第二次“圈地”：中央發(fā)起、地方蜂擁跟進(jìn)的階段，“農(nóng)地轉(zhuǎn)非”的增值收益分配發(fā)生了改變 ；第三次“圈地”：地方政府“以地套現(xiàn)”加快了城市擴(kuò)張，土地增值收益的分配更加不均衡，也直接引起了更多問題。不難看出三次圈地的核心思想是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加農(nóng)民收入、加速工業(yè)發(fā)展及城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村。三次“圈地”進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村土地制度改革與完善，建立了以憲法為核心，以《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》為基礎(chǔ)的新時(shí)期的農(nóng)村土地制度法律體系。但是為什么主導(dǎo)思想是好的，法律制度體系在不斷地健全與完善，城鄉(xiāng)差距不斷加大，城鄉(xiāng)矛盾不斷加深？為什么關(guān)系“三農(nóng)”核心問題的土地問題越來越激化？為什么土地糾紛、侵害農(nóng)民土地權(quán)利的事件卻時(shí)有發(fā)生？在現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)文化背景下的現(xiàn)代的、獨(dú)立自由人組成的社會(huì)應(yīng)建立一個(gè)什么樣的價(jià)值體系來保持社會(huì)生活穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)繁榮？為解決以上問題，本文從倫理學(xué)視角，運(yùn)用社會(huì)價(jià)值理論體系分析農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)。

1 社會(huì)價(jià)值理論概述

社會(huì)價(jià)值體系理論是張華夏教授于1999年提出，社會(huì)價(jià)值體系理論調(diào)和了不同倫理學(xué)派，由四個(gè)基本倫理原則組織構(gòu)成：（1）有限資源與環(huán)境保護(hù)原則強(qiáng)調(diào)政府與公民的行為是正當(dāng)?shù)?，它就必須趨向于保護(hù)生物共同體的完整、穩(wěn)定和優(yōu)美，否則就是不正當(dāng)；（2）邊沁、穆勒功利主義原則強(qiáng)調(diào)調(diào)節(jié)個(gè)人與集體的行為準(zhǔn)則是正當(dāng)?shù)模褪潜仨氌呄蛴谠鲞M(jìn)全體社會(huì)成員的福利和減輕他們的痛苦，否則就是不正當(dāng)?shù)?；?）康德-羅爾斯公正的正義原則強(qiáng)調(diào)平等、機(jī)會(huì)均等和適度差別；（4）仁愛原則即社會(huì)基本結(jié)構(gòu)和人們行為的原則是正當(dāng)?shù)?，它就必須促進(jìn)人們的互惠和互愛，并將這種仁愛從家庭推向社團(tuán)，從社團(tuán)推向社會(huì)，從社會(huì)推向全人類，從人類推向生態(tài)系統(tǒng)，否則他就是不正當(dāng)?shù)摹＿@四個(gè)基本原則起著約束和調(diào)整人們的行為、調(diào)節(jié)人們之間的利益關(guān)系、使之有序化的作用。

合理利用（R1表示）、個(gè)人與集體協(xié)調(diào)（R2表示）、公平和正義（R3表示）、仁愛（R4表示）作為社會(huì)價(jià)值體系理論的基本原則需要共同作用，整體推進(jìn)，均衡地處理。因此，在社會(huì)價(jià)值體系理論思想下，當(dāng)農(nóng)民、企業(yè)、政府及其他利益團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)行為能全部滿足上述四個(gè)基本原則時(shí)即行為A滿足R1∧R2∧R3∧R4及符合真實(shí)目的，我們認(rèn)為它具有強(qiáng)的正當(dāng)性，具有較高的社會(huì)價(jià)值，能真正、有效地推動(dòng)農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；當(dāng)農(nóng)民、企業(yè)、政府及其他利益團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)行為不能全部滿足上述四個(gè)基本原則時(shí)即行為A只能從R1∨R2∨R3∨R4加上是否真實(shí)目的的判斷，我們認(rèn)為它就只有弱正當(dāng)性，具有較弱的社會(huì)價(jià)值，其行為會(huì)在一定程度上侵害農(nóng)民土地權(quán)利，影響農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2 社會(huì)價(jià)值理論與農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)

2.1 社會(huì)價(jià)值理論與農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)系

農(nóng)民土地權(quán)利起源于基于土地關(guān)系下的人際關(guān)系之利害，農(nóng)民擁有土地權(quán)利意味社會(huì)認(rèn)同其正當(dāng)性，農(nóng)民土地權(quán)利蘊(yùn)涵著農(nóng)民行為利己的原動(dòng)力。社會(huì)價(jià)值理論是倫理學(xué)的基礎(chǔ)理論之一，其核心思想平衡是個(gè)人利益和社會(huì)利益。由于倫理與法律之間存在必然的聯(lián)系，因此倫理是權(quán)利生成的第一篩選機(jī)制，法律是權(quán)利生成的第二篩選機(jī)制?？梢?，社會(huì)價(jià)值理論為農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供了外界各方面關(guān)系的應(yīng)有狀態(tài)和規(guī)范，但這種規(guī)范僅僅作為道德的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

作為社會(huì)人的行為規(guī)范，社會(huì)價(jià)值體系理論給出了農(nóng)民、農(nóng)村集體組織、政府及其他利益組織基本行為準(zhǔn)則，也為農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)提出了基本前提。（1）農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)必須是在農(nóng)民、農(nóng)村集體組織、政府及其他利益組織合理配置和利用有限資源包括土地資源、制度資源、人力資源等實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定與和諧；（2）農(nóng)村土地制度的制定必須兼顧農(nóng)民、農(nóng)村社會(huì)及整個(gè)社會(huì)的基本福利和利益；（3）農(nóng)民土地權(quán)利的享有必須強(qiáng)調(diào)公平性、機(jī)會(huì)均等性及適度差別性；（4）在制度的執(zhí)行過程中必須遵循互惠、互愛。

2.2 農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的社會(huì)價(jià)值理論框架

社會(huì)價(jià)值理論有助于農(nóng)民從道德的規(guī)范體系中規(guī)范基于土地關(guān)系中的所有利益相關(guān)者的行為，為農(nóng)民提供均等的機(jī)會(huì)，促使農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)。如圖1所示。社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、法律環(huán)境、政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響農(nóng)民對(duì)土地的態(tài)度，影響其如何利用土地以實(shí)現(xiàn)其土地權(quán)利；社會(huì)態(tài)度、農(nóng)村集體組織利益、農(nóng)民個(gè)體利益、其他群體利益影響農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的收益狀況；政府、經(jīng)濟(jì)和其他因素影響土地的利用狀況。當(dāng)各方面影響達(dá)到均衡狀態(tài)時(shí)即各利益相關(guān)者的行為符合社會(huì)價(jià)值理論的基本行為要求，我們認(rèn)為其行為有助于農(nóng)民土地權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)；反之農(nóng)民土地權(quán)利將受到侵害。

3 社會(huì)價(jià)值理論思想下的農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的路徑

3.1 合理配置和利用有限的土地資源

梳理世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史不難看出，任何一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展最基本、最重要的資源就是土地，我國(guó)也不例外。從土地改革到生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的建立，從發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)到發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，從經(jīng)濟(jì)體制改革到城鎮(zhèn)化建設(shè)，土地資源的配置與利用貫穿著新中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程。但是我國(guó)二元制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重打破了應(yīng)有的城鄉(xiāng)資源均衡配置格局，將資源的配置和利用從整體的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變成為重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，重城市居民輕農(nóng)村居民。

現(xiàn)階段的土地配置和利用截止到2013年，全國(guó)共有農(nóng)用地64616.84萬公頃，建設(shè)用地3745.64萬公頃。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在土地占有、經(jīng)營(yíng)和利用上占絕對(duì)多的土地面積，但是農(nóng)村土地的利用效率和效果卻較低，粗放型的土地利用導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，耕地質(zhì)量總體偏低。基于土地經(jīng)營(yíng)給農(nóng)民帶來的收入較低，棄耕、拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)資料，2012年農(nóng)民家庭人均存收入為7616.6元，其中人均土地經(jīng)營(yíng)性存收入為2106.8元，占收入總額的26.66%；人均土地財(cái)產(chǎn)性收入為249.1，占收入總額的3.27%。土地占有、經(jīng)營(yíng)帶給農(nóng)民的收入僅接近30%，所占比重偏低?；诖擞袑＜抑赋鲋袊?guó)有9億農(nóng)民耕種18億畝耕地，當(dāng)市場(chǎng)需求沒有實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大時(shí)，無論農(nóng)民付出多大的努力都不會(huì)從勞動(dòng)中獲取更多的經(jīng)濟(jì)收入，相反，在產(chǎn)能相對(duì)過剩的情況下，農(nóng)民的收入反而會(huì)降低，那么農(nóng)民還愿意更多的投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中嗎？答案是否定的。我國(guó)基本國(guó)情決定了在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的今天，農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于選擇和確定一個(gè)合適的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模，正確地統(tǒng)籌人地關(guān)系，充分發(fā)揮人力資源、土地資源的最大效益。

3.2 協(xié)調(diào)個(gè)人與集體的行為，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

農(nóng)村土地和城市土地具有不同的屬性，從資本屬性上看，土地是農(nóng)民賴以生存的資本、是其致富的資本、隨著會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市外溢已將土地升級(jí)為稀缺資本。農(nóng)民、農(nóng)村集體組織、政府及其他利益組織都會(huì)從自身利益出發(fā)利用土地資本為自己創(chuàng)造超額的利益。在追逐超額利益的過程中，不同的利益群體會(huì)根據(jù)自身所掌控的資源采取不同的行為。農(nóng)村土地制度改革以后，我國(guó)不斷出臺(tái)政策、法規(guī)規(guī)范各利益群體的行為，形成了由一系列國(guó)家法律、政府法規(guī)條例和部門規(guī)章組成，形成了一個(gè)繁雜的體系。但是這個(gè)體系的一個(gè)明顯特征依然是二元體系，土地隸屬不同的權(quán)利體系，由不同的機(jī)構(gòu)管轄，遵循不同的規(guī)則規(guī)制。

二元體系帶來管理機(jī)構(gòu)的重置。按照我國(guó)現(xiàn)行土地管理系統(tǒng)劃分，農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)業(yè)用地、土地部門管理建設(shè)用地為部門間爭(zhēng)權(quán)奪利創(chuàng)造了條件。盡管我國(guó)實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地制度，但是各部門的多頭管理帶來制度執(zhí)行的間隙，造成在耕地“占補(bǔ)平衡”過程中回補(bǔ)的土地質(zhì)量處于低水平。第二次全國(guó)土地調(diào)查的耕地質(zhì)量等別成果顯示：優(yōu)等地面積為385.24萬公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的2.9%；高等地面積為3586.22萬公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的26.5%；中等地面積7149.32萬公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的52.9%；低等地面積為2386.47萬公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的17.7%。偏低的耕地質(zhì)量直接影響到農(nóng)作物的產(chǎn)量，侵害了農(nóng)民土地收益權(quán)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府、企業(yè)與農(nóng)民爭(zhēng)利現(xiàn)象嚴(yán)重，土地交易、土地增值收益極不公平。特別是分稅制后，地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象層出不窮。在征地過程中土地增值部分的收益分配，只有20%～30%留在鄉(xiāng)以下，其中農(nóng)民的補(bǔ)償款占到5%～10%；地方政府拿走土地增值的20%～30%；開發(fā)商拿走了土地增值收益的大頭，占40%～50%。不難看出，二元結(jié)構(gòu)體系下，土地資源管理存在管理真空、土地制度體系存在制度真空、政府、企業(yè)及農(nóng)民間存在利益真空。正是上述真空的存在導(dǎo)致農(nóng)民——企業(yè)——政府間的不協(xié)調(diào)，阻礙了農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

3.3 遵循公平正義原則，完善農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)法律體系

憲法及相關(guān)土地法規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有。集體經(jīng)濟(jì)的目的是防止特定財(cái)產(chǎn)成為個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)，從而形成一部分人失去財(cái)產(chǎn)、一部分人聚集財(cái)產(chǎn)的失衡局面從而保障農(nóng)民能平等地享有土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)及成員權(quán)等。當(dāng)我們重新審視農(nóng)村社會(huì)及農(nóng)村集體組織所進(jìn)行的社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的活動(dòng)過程，卻發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)期以來農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利過程中卻與法律的初衷相違背。主要表現(xiàn)在：法律規(guī)定農(nóng)村土地“集體”所有，但是卻沒有明確“集體組織”的內(nèi)涵與外延，造成農(nóng)村集體組織虛擬化，為一些人侵占集體財(cái)產(chǎn)提供制度漏洞，造成土地分配的事實(shí)不平等；在土地增值收益分配上，分稅制改革增加了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，加劇了農(nóng)村內(nèi)部、城鄉(xiāng)之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾；在農(nóng)民集體成員權(quán)上，我國(guó)現(xiàn)行立法并未對(duì)成員權(quán)給予足夠重視，直接影響農(nóng)民集體成員權(quán)的確認(rèn)，間接影響農(nóng)民平等地充分享有土地權(quán)益；社會(huì)保障體系的不健全也限制的了農(nóng)民分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來的紅利，使農(nóng)民不能平等地分享經(jīng)濟(jì)體制改革的成果。

農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)作為社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的組成部分，其基礎(chǔ)是平等地分配機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及尊重。因此，建立完善的、正義的、操作性強(qiáng)的土地法律法規(guī)是有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利的前提。正如世界銀行的高級(jí)律師Jon Lindsay先生主張“法律起草要面向用戶，要有相應(yīng)的教育和法律援助等去促進(jìn)法律的實(shí)施，讓他們能夠拿起法律這個(gè)武器來維護(hù)自己的權(quán)益”。

3.4 構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、和諧的土地市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。“同等入市，同地同價(jià)”其核心思想就是在公平、互惠和互愛的原則下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的參與者主要包括三類：農(nóng)民、政府和公司。其中農(nóng)民既是供給者又是需求者，公司是需求者，政府是供求的協(xié)調(diào)者。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、和諧的土地市場(chǎng)就是構(gòu)建生態(tài)和諧、城鄉(xiāng)關(guān)系和諧、利益相關(guān)者關(guān)系和諧的土地市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)上，各利益相關(guān)者的土地權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)。在構(gòu)建土地市場(chǎng)過程中，首先，農(nóng)民、政府和公司嚴(yán)格依法規(guī)劃、利用、開發(fā)、分配土地資源及土地收益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、政府和公司共贏；其次，政府充分發(fā)揮協(xié)調(diào)者職能，切實(shí)改變現(xiàn)階段政府在土地交易中即是交易者又是監(jiān)督者的雙重身份；第三，現(xiàn)階段農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)細(xì)碎化決定了單個(gè)農(nóng)民個(gè)體與企業(yè)進(jìn)行交易是處于劣勢(shì)的，農(nóng)民只有組織化即通過建立及參加農(nóng)村集體組織才能在交易中取得平等的談判地位；第四，農(nóng)民、政府和企業(yè)相互尊重，平等交易，互惠互愛推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)各自權(quán)益。

構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、和諧的土地市場(chǎng)需要市場(chǎng)上所有的利益相關(guān)者在關(guān)注自身權(quán)益的基礎(chǔ)上都能換位思考，將“仁愛”原則從自身推廣到集體推廣到社會(huì)，構(gòu)建起均衡、健康的市場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)。

4 結(jié)束語(yǔ)

社會(huì)價(jià)值理論體系是包括政府、組織、農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)各利益相關(guān)者行為規(guī)范的道德系統(tǒng)。農(nóng)民土地權(quán)利則是在社會(huì)價(jià)值理論體系基礎(chǔ)上的法律規(guī)范。當(dāng)審視政府的用地政策、企業(yè)的用地行為時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)他們并沒有違反法律而且出發(fā)點(diǎn)是好的，但卻對(duì)我們的農(nóng)民土地權(quán)利產(chǎn)生侵害。這就要求我們的政府、企業(yè)、農(nóng)民及其他利益相關(guān)者應(yīng)在社會(huì)價(jià)值理論系統(tǒng)下審視農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，需要農(nóng)民、企業(yè)、政府及其他利益相關(guān)者的行為在整個(gè)系統(tǒng)中進(jìn)行比對(duì)，分析，以判斷其行為是否符合社會(huì)價(jià)值體系。由此可知，農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)需要整個(gè)社會(huì)體系中的所有成員、所有組織相互尊重、平等相處，建立公平的農(nóng)村土地制度體系和社會(huì)分配體系，增加農(nóng)民的收入和福利，充分合理利用土地，建立和諧的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、政府、企業(yè)等利益相關(guān)者相關(guān)的權(quán)益均衡。

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