摘要：法治是正義和理想社會不可或缺的必備元素，是正義社會的最低限度標準，法治與正義的同構(gòu)性，決定了法治本身即成為政治目的；而法治之作為目的，意味著它必須是一個由“法治之術(shù)”、“法治之體”、“法治之道”構(gòu)成的完整三位一體，缺乏了其中任何一個維度和要素，法治都難以發(fā)揮正義的保障功能。為了實現(xiàn)建成法治政府的目標，各級政府必須在“法治之術(shù)”、“法治之體”、“法治之道”上同時精準發(fā)力，全面鋪開。

關(guān)鍵詞：正義；法治；法治政府；法治國家

中圖分類號：D920文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2016）04-0064-11

為什么有些國家能夠順利實現(xiàn)建成法治國家的宏偉目標，為什么另一些國家卻在其法治建設(shè)的道路上一籌莫展、舉步維艱？對這兩個問題，古今中外許多學者和思想家都進行過深入思考和有益探索。與其他學術(shù)前輩和同行們的觀點不同，筆者認為，法治國家的建成，必須建立在對法治本質(zhì)和法治要素深入、全面、準確的認識基礎(chǔ)上。惟其如此，才能切中病理，有的放矢。那么，法治的本質(zhì)是什么？法治應(yīng)該包括哪些要素？中國法治國家建設(shè)的難題是什么？又應(yīng)如何進行法治政府的建設(shè)？本文將對這四個問題一一進行回答。

一、法治的本質(zhì)：法治與正義的同構(gòu)

從古至今，無論是市井凡夫還是政壇巨子，也無論是遷客騷人還是思想巨匠，總會表達對美好生活的向往之情和對理想社會的無限憧憬。從柏拉圖的“理想國”，到陶淵明的“桃花源”，從托馬斯·莫爾（Sir Thomas More）的“烏托邦”，再到馬克思的“共產(chǎn)主義社會”，無一例外地都寄托了他們各自的正義理想和奮斗目標。正如亞里士多德指出的，“一切社會團體的建立，其目的總是為了完成某種善業(yè)”[1]3、“城邦以正義為原則。由正義衍生的禮法，可憑以判斷人間的是非曲直，正義恰正是樹立社會秩序的基礎(chǔ)”[1]9，一個理想的社會，必定是一個正義的社會；一個人心中的理想社會，也一定是一個符合其正義標準的社會。因此，建設(shè)理想社會的過程，就是實現(xiàn)正義的過程。

然而，關(guān)于何種社會才是合乎正義的理想社會（何謂正義是這一問題的另一種表述方式），以及應(yīng)當如何去實現(xiàn)符合這一正義原則的理想社會，古今中外歷朝歷代的政治家和思想家們都各執(zhí)一詞、莫衷一是，并且這也構(gòu)成了自古希臘發(fā)展至今的政治學（我們可以大體把它劃分為政治哲學和政治科學兩個部分）的兩個永恒主題和發(fā)展線索。哈耶克指出：“政治學中的大問題，我將之比作幾何學上將圓形變?yōu)榉叫芜@種為不可為的事情，亦即是要發(fā)現(xiàn)一種將法律置于人之上的政制形式（a form of government）?！盵2]245

如果說自古希臘綿延至今的政治哲學均致力于通過規(guī)范地描繪一幅理想社會的應(yīng)然圖景，以及論證和回答為什么要以之為理想社會的話，那么政治科學則是通過客觀描述與解釋政治人在實現(xiàn)理想社會的政治過程中的實然景象，來發(fā)現(xiàn)和闡明建設(shè)理想社會過程中的客觀規(guī)律，從而使得人們在通往這一理想社會的過程中少走彎路。柏拉圖構(gòu)建了社會各個等級各司其職、各得其所的分工協(xié)作的理想社會，并指出實現(xiàn)這一理想社會的必由之途是建立以哲學王為最高統(tǒng)治者的賢人政體；莫爾虛構(gòu)了一個沒有私有財產(chǎn)、沒有剝削、沒有貧困的烏托邦，指明實現(xiàn)這一理想社會的途徑是共同勞動、按需分配和民主政治；馬克思在發(fā)現(xiàn)“資本主義必然滅亡、社會主義必然勝利”這一人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律基礎(chǔ)上，高瞻遠矚地指明了共產(chǎn)黨人的前進方向和奮斗目標，即實現(xiàn)“共產(chǎn)主義”，并且指出實現(xiàn)這一偉大目標的必要途徑是無產(chǎn)階級革命和無產(chǎn)階級專政。

關(guān)于何謂正義以及應(yīng)當如何去實現(xiàn)符合這一正義原則的理想社會，長期來看，或許世人永遠無法就此達成普遍共識。既然人們難以從正面和肯定的角度就此達成共識（positive consensus），那么我們可以嘗試另一種思路，從否定的角度來尋求共識（negative consensus）。我們毋庸誨言，一個正義的社會，一定不是一個雖名為正義，但其中人們的基本尊嚴和基本權(quán)利卻可能受到權(quán)力的任意侵害因而缺乏根本保障的社會；一個正義社會，一定不是一個雖名為正義，然一國或一地人民之福祉與命運卻全憑一人作主甚至操系于一人之好惡的社會；一個正義社會，也一定不是一個雖名為正義，政府官員卻能無所忌憚地濫用權(quán)力、貪贓枉法而仍可逍遙法外的社會。字面意思來看，法治意指法律的統(tǒng)治。法律的目的是為了實現(xiàn)正義，法律是實現(xiàn)正義的工具和手段，在國家的立法、執(zhí)法和司法行為中，都必須遵守和彰顯最高的正義準則。這樣來看的話，為了有效防止這種種非正義社會的出現(xiàn)，最有效的途徑就是實行法治。

改革論壇歐陽景根：法治的本質(zhì)、結(jié)構(gòu)與法治政府建設(shè)的努力方向從邏輯上講，法治國家的建成意味著法律得到實施，法律的實施則意味著法律目的的實現(xiàn)，進而意味著正義得到了伸張和實現(xiàn)。一個國家要實現(xiàn)符合正義原則的理想社會之目標，只有經(jīng)由法治途徑才有可能。這是因為，法治一方面為之提供了程序保障（以規(guī)則和程序形式來保證公民的合理需要），另一方面又為理想社會提供了價值保障（即真正的法治社會一定是一個體現(xiàn)正義價值與原則的社會）。反之，如果法治不張，那也表明法律的目的沒有實現(xiàn)，因而正義也就自然沒有實現(xiàn)。從這個角度看，法治國家能否建成，密切關(guān)系到正義能否最終得到實現(xiàn)。所以要使人們的基本尊嚴與基本權(quán)利不致于受到權(quán)力的任意侵害，要使一國一地人民之福祉與命運掌握于人民自己之手，要使政府官員清正廉潔、權(quán)責一致，唯法治一途可行也。

在英國法系中，為彌補普通法之不足而形成于十二世紀、盛行于十五、六世紀的衡平法，就是以“正義、良心和公正”為基本原則，以實現(xiàn)和體現(xiàn)自然正義為主要任務(wù)；而作為一切制定法基礎(chǔ)的、作為正義基本和終極原則的自然法更是以申明正義為己任。

自然法理念發(fā)端于古希臘，鼎盛于十六、十七世紀。如果說古希臘斯多葛學派的自然法是從普遍自然中推演而出，那么以托馬斯·阿奎那為代表的中世紀經(jīng)院學派神學家的自然法，則是從神性中演繹而來，而人性卻成了以康德為代表的現(xiàn)代理性學派自然法的終極淵源。無論是普遍自然，還是神性，抑或人性，都是本源意義上的終極范疇。無論哪個時代，自然法均被認為深蘊其間并可由此演繹而出，這也昭示出自然法所體現(xiàn)的正義，或者說普遍自然、神性、人性中所蘊含的正義，應(yīng)是一切人定法的最高價值準則，不符合自然法的人定法不具效力。也許正因為如此，作為分析法學學派的代表人物，哈特認為，法律中的第一性規(guī)則即義務(wù)規(guī)則，應(yīng)當包含自然法的最低限度的內(nèi)容。他指出，“以有關(guān)人類、他們的自然環(huán)境和目的的基本事實為基礎(chǔ)的、普遍認可的行為原則，可被認為是自然法的最低限度的內(nèi)容”[3]189，“正義的最簡單形式（即法律適用中的正義）不過在于認真對待這樣一種觀念：適用于大量不同人的是不受偏見、利害關(guān)系或反復(fù)無常所歪曲的同一原則”。[3]201這些論述充分表明，在哈特看來，尊重和堅持普遍認可的行為原則，既是自然法的精髓，亦是自然法之所以為萬法之母和正義之基的根本原因，正所謂公道自在人心。

不單哈特如此看待法律與正義之間的關(guān)系，美國著名法學家博登海默也認為，“法律制度乃是社會理想與社會現(xiàn)實的協(xié)調(diào)者”[4]239，“法律的安排要受制于人們根據(jù)社會生活的需要和公平與正義的要求所作出的定期性評價”[4]242，“我們需要指出的是，的確存在著一些最低限度的正義要求：這些要求獨立于實在法制定者的意志而存在，并且需要在任何可行的社會秩序中予以承認?！盵4]273

雖然正義社會可能品類繁多、千姿百態(tài)，但它們都必然具有一些共同的特征或元素，才可被稱之為或配得上正義社會這一稱號。也許有些政治家或思想家描繪的理想社會，比如洪秀全于1853年頒行的天朝田畝制度和建立的“太平天國” 非常美好，但由于其采取“層層上報、天王主斷，各級行政長官兼有司法審判權(quán)”的司法制度，天王高度集權(quán)，因此從根本上來說，在“太平天國”里，公民的基本權(quán)利最終是缺乏有效保障的。筆者無意羅列正義和理想社會的全部種類和特征，但堅信符合正義原則的理想社會一定是一個法治社會，法治是正義和理想社會不可或缺的必備元素，是正義社會的最低限度標準，也是正義社會的界定性特征，更是實現(xiàn)正義和理想社會的必由之途。

總之，不僅法律之中蘊含著最基本的正義原則，實現(xiàn)法治即意味著實現(xiàn)正義目的，而且正義的存在也以法治的存在為前提，法治是實現(xiàn)正義的條件，追求正義就必須追求法治，二者具有高度的同構(gòu)性。從這一角度看，對于追求和向往正義的人們而言，法治本身即是目的，這是法治的最本質(zhì)特征。而法治一旦作為目的，也就必定意味著，在法治國家和法治政府的建設(shè)過程中，我們必須首先充分認識到，法治是由三個維度要素構(gòu)成的完整三位一體。

二、法治的結(jié)構(gòu)：法治作為三位一體

法治（rule of law）有三個維度的內(nèi)容，或者說可以沿著三種理論進路去思考。第一種是“術(shù)”的維度或理論進路，即行為手段或行為方式的維度。在這種視角下，（如果說民主要解決的是權(quán)力的來源與分配的問題）法治要解決的是權(quán)力的運行方式問題。作為一個描述法律統(tǒng)治地位的概念，法治體現(xiàn)的是，在權(quán)力運行的過程中，法律能有效約束、規(guī)范權(quán)力的運行，并且作為一種治理手段，在國家治理過程中居于至高無上地位的治理狀態(tài)。當此之際，法治只是一種治理的形式、手段、途徑或方式。

著名行政法學家韋德曾經(jīng)基于行政法的特定角度陳明了法治作為治理手段的四層基本含義。他指出，“政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據(jù)”。這就是政府行為的合法性原則，這也是法治思想的精神實質(zhì)所在；法治的第二層含義是，政府必須根據(jù)公認的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事；法治的第三層含義是，政府行為是否合法的爭議應(yīng)當由完全獨立于行政之外的法官裁決，即司法獨立的原則；其最后一層含義是，法律必須平等地對待政府和公民，即法律面前人人平等的原則。[5]另外，像哈耶克所理解的，“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預(yù)見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權(quán)力，和根據(jù)對此的了解計劃它自己的個人事務(wù)”[6]，以及伯肯梅耶在分析德國的依法治國理念時所指出的，“法治最初被理解為從程序上適用正確的法律并確保正確的使用過程，而現(xiàn)在它被視作實體性的，并受一套價值標準的約束”，[7]都可以歸結(jié)為一種國家的治理方式或治理手段，具有很強的“法治之術(shù)”的色彩。

在定義民主鞏固時，比較政治學家林茨和斯特藩從行為、態(tài)度和制度三個維度來進行。他們認為民主鞏固是指這樣一種狀態(tài)：即從行為上，沒有政治團體尋求推翻民主政體或脫離政府；從態(tài)度上，民主程序和制度被大眾普遍視為管理集體生活的最合適的方式，而且不支持（或很少支持）替代性的方式；從制度上，政治力量變得服從、習慣于在由新的民主程序所批準的特殊的法律、程序、制度的框架內(nèi)來解決沖突。[8]林茨和斯特藩界定民主鞏固的思路可以給我們理解和把握法治政府的內(nèi)涵提供啟發(fā)。因此治術(shù)之維的法治，其最終結(jié)果也就是指這樣一種狀態(tài)：即，從行為上，絕大多數(shù)行動者是通過體制內(nèi)的合法方式與途徑來進行治理，并藉此實現(xiàn)、維護自己的合法權(quán)益；態(tài)度上，體制內(nèi)的合法方式被絕大多數(shù)行動者普遍視為治理以及實現(xiàn)和維護自己權(quán)益的最佳方式，而且不支持或很少支持替代性的體制外的不合法方式；制度上，絕大多數(shù)行動者服從和習慣于經(jīng)由法律方式所產(chǎn)生的結(jié)果。

第二種是“體”的維度或理論進路，即制度特征或制度品格的維度。在人類的思想史中，柏拉圖、亞里士多德、孟德斯鳩等思想家早就已經(jīng)從政體高度來認識、對待法治，并把法治視為一種政體；當世以來，中外學者進一步豐富了這種法治政體理論，進而把法治政體理論更加具體化。包括富勒、拉茲和菲尼斯等人在內(nèi)的一些具有重要影響的法學家都把法治理解為法律制度的一種特定品德，重慶大學教授程燎原甚至直接提出了法治政體化理論，并把法治劃分政體型法治與治法型法治兩種基本類型。他引用西南政法大學張警教授的話說，“真正的法治思維，是把法治問題作為政體問題加以思考”；[9]4他接著還轉(zhuǎn)述了另一位名叫林欣的學者的話說，“法治與人治的問題，是統(tǒng)治的形式問題，也就是政體問題。如果不從政體問題去考察法治與人治的問題，那是肯定找不到正確答案的”。[9]65此時，他們眼中的法治已經(jīng)從治理方式升格為一種制度品德，或一種政體本色，已經(jīng)升華為一種政體區(qū)別于另一種政體的本質(zhì)所在。

與韋德和哈耶克不同，戴雪從政制角度指出了法律主治的三個分明而又聯(lián)立的概念，其中第一個概念就是武斷權(quán)力的不存在。法律主治與這樣一個政制剛相反。這個相反的政制是：在政府中有一人或數(shù)人能運用極武斷、又極強奪的制限權(quán)力。第二，普通法律與普通法院居優(yōu)勢。第三，憲法的通則形成于普通法院的判決。[10]由此可見，戴雪是從一種相反的政制角度來界定作為其對立面的法治這一政制的。

菲尼斯在《自然法與自然權(quán)利》一書中闡釋的法治觀，也更多地是從一種制度體系的特色來描述的。因此，政體的色彩非常明顯。他指出，“法治通常是指法律體系合法完備的事態(tài)”。[11]一種法律制度在規(guī)則是可預(yù)期、不溯及既往等八種意義上體現(xiàn)法治。[12]20

朗·富勒把法律的道德區(qū)分為內(nèi)在的道德和外在的道德，并認為內(nèi)在于法律之中從而使法律和法治成為可能的道德應(yīng)該包含八個要素，即一般性、頒布、不溯及既往、清晰、無內(nèi)在矛盾、可遵守性、連續(xù)性、一致性。[13]55他還指出，“法治的精髓在于，在對公民采取行動的時候，政府將忠實地適用規(guī)則，這些規(guī)則是作為公民應(yīng)當遵循、并且對他的權(quán)利和義務(wù)有決定作用的規(guī)則而事先公布的。如果法治不意味著這個，它就沒有什么意思?！盵13]242富勒把上述八個要素歸結(jié)為法律的內(nèi)在道德和法治必要條件的做法，也是偏重于從制度體系的品德或特質(zhì)來理解法治，因此，法治作為政體的意味非常強烈。

不過，由于政體思維形成的特殊背景與發(fā)展歷程，它也必然具有自身的嚴重理論缺陷，即，其過于聚焦最高權(quán)力的產(chǎn)生方式，而對中、低層級政府的權(quán)力及其運行規(guī)則關(guān)注不夠。另外，也有學者指出，對法治的更寬廣的解釋，要求超越政府權(quán)威在形式上與法律制度的規(guī)則保持服從，而“術(shù)”、“體”之維的法治，并沒有實現(xiàn)這種超越，并因目光局囿于手段與制度之上而裹足不前。因此，恰是因為傳統(tǒng)政體思維具有其與生俱來的理論缺陷，我們才需要第三種理論進路，對其進行合理補充。

第三種是“道”的維度或理論進路，即目的、價值、原則的維度。道即是指蘊藏于一個社會或人類共同體中的最高價值準則，是一種獲得社會普遍認可的精神層面的價值追求，一種為人們廣泛接受且內(nèi)化于心的價值理念。一種價值若被一個社會普遍認可或接受，經(jīng)年累月之后，就會逐漸演化為該社會的正道或公道。若推及政治層面，即是指該社會判斷政治行為之是非，或賦予政治行為正當性的普遍政治價值準則?？鬃訃L謂，“志于道，據(jù)于德，依于仁，游于藝”（《論語·述而》），這即是說，要在禮崩樂壞的社會，立志廣行仁德之道，并使之成為該社會的主流價值。

政治層面的道或政治之道，是指某類政體在精神層面的價值追求與價值準則。儒家學派主張以仁孝治天下，因此，作為知識分子學而優(yōu)的杰出代表的政府官員，就必須時時、處處奉行和弘揚仁孝理念，否則將為同倫所不齒，且不見容于政權(quán)體系。因此，政體與政道具有一致性和依存性，有何種政體，必有相應(yīng)的政道。政體與政道是一種一體二維、唇齒相依、共生共進、不可分割的關(guān)系。

屬于同一類政體的國家，雖然政治架構(gòu)基本相同，但由于各自的獨特發(fā)展歷史和文化傳承，為各個社會普遍接受的道也可能有所不同，甚至差異懸殊。比如同屬議會民主政體的英國和丹麥，就各有歷經(jīng)數(shù)百年甚至上千年積淀而成的政治之道。英國政治以奉行個人自由為特色，丹麥則秉承體現(xiàn)社會公平的福利主義。這種道的不同，深遠地影響到各個國家的立法、執(zhí)法、司法以及公共政策的制定。

不過，“道”雖然會因為深受各民族歷史文化傳統(tǒng)的影響，而烙上民族印記并頗具民族特色，不會因為受時代變遷的影響而與時俱進，從而具有顯明的時代特色。張晉藩先生曾經(jīng)準確概括和清晰闡述了以傳統(tǒng)法觀念轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡闹袊傻慕D(zhuǎn)型。他指出，這種轉(zhuǎn)變包括，由專制神圣到君憲共和（諸如《禮記·中庸》所說的“非天子不議禮、不制度、不考文”等以前被視為天經(jīng)地義的君權(quán)至上思想，在晚清政改時期已經(jīng)被君民共治的思想所取代），由義務(wù)本位到權(quán)利追求（正如鄭觀應(yīng)所言，“民權(quán)者，君不能奪之臣，父不能奪之子”，以前以義務(wù)至上為核心的君本位的法律思想，被以保障民權(quán)為核心的民權(quán)思想所取代），等等。[14]因此隨著中國法律近代轉(zhuǎn)型的發(fā)生與完成，政治之道也將發(fā)生顛覆性的轉(zhuǎn)變，從而導致制度內(nèi)容、生活方式、思維方式也隨之發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，這也就必然意味著正道或公道觀的轉(zhuǎn)變。

“道”雖然具有民族特征和時代特色，但卻并不表明，在不同時代或在不同地區(qū)，乃至在整個人類共同體中，無法形成或存在普遍適用的價值。不管是在東方古國的律法中，還是在中世紀英倫的衡平法院里，“公平正義”因其不言而喻和天經(jīng)地義，始終能以最簡單的方式占據(jù)人心，跨越地域與時代，成為世間最昭彰恒久的價值和萬世不易的公理。亦如許章潤先生所言，“法律作為一種意義體系，還表現(xiàn)在法律的最高價值和終極目標是公平正義，每一具體的訴訟活動（其實還包括立法執(zhí)法等）所追求的‘說法，也是或者應(yīng)當是‘公正……法律理性將‘公正這一世道人心凝煉為法意，表達為規(guī)則的存在。借由法律理性，高邁的道德理想和清遠的超越性關(guān)懷最后形諸立法關(guān)于公正的界定，司法關(guān)于公正的評價?！盵15]

由此可見，無論是道、正道抑或政治之道，均由兩個要素構(gòu)成，其一為國家區(qū)域內(nèi)體現(xiàn)民族特色的某一歷史時代的主流價值，比如中國封建社會時期的君權(quán)至上、忠君愛民思想（蕭公權(quán)先生曾一針見血地指出，“二千余年之政論，大體以君道為中心”，誠哉斯言）；[16]825其二為超越了地域與時代、放之四海而皆準的普遍價值準則與社會公理，比如法律訴訟中的公平正義理念。王紹光先生曾提出政道思維，認為政道即是指政治體制運作的目標與途徑，是治道（他把治之道界定為治世的原則或政治之最高目的）與治術(shù)（而把治之具理解為治世的手段或治國的方式）的結(jié)合體。[17]從中國哲學范疇的意義上說，道與術(shù)分屬不同層次或不同領(lǐng)域的范疇，把治道與治術(shù)統(tǒng)稱為政道，這其實既不符合中國哲學的邏輯，也不符合中國治國理念發(fā)展的事實。另外，雖然制度中也自然蘊涵著某種理念，但王紹光先生持論的“中式的政道思維并沒有忽略‘制度，‘治術(shù)即包括各種制度安排，制度只是政道的一部分”這種觀點，以及他把制度納入理念范疇的不夠嚴謹?shù)淖龇?，在一定程度上可以說，他犯了遭到薩托利強烈批評的概念不當延展的方法錯誤。[18]

因此，雖然道有兩層含義，但我們此處所指的、作為法治三個維度之一或作為理解法治的三種理論進路之一的“法治之道”，只能是指在剝離了體現(xiàn)民族特色或時代特征的價值元素之后，剩下那些超越了地域與時代的、內(nèi)化于民心的社會公理與普遍價值準則，比如保障公民的基本權(quán)利、法律的公平正義等不言而喻、天經(jīng)地義的公論標準。法治政體所蘊涵或體現(xiàn)的政治之道（或正道），即是以保障公民權(quán)利為目標，實現(xiàn)法律的公平正義。也正因為如此，聯(lián)合國才會在法治定義中把民主與人權(quán)納為法治的必備要素：“法治是指這樣一種治理原則，即包括國家在內(nèi)的所有人、所有機構(gòu)與所有實體，無論是公共的還是私人的，都對法律負責，而這些法律又是公開頒布、平等實施和獨立裁判的，并與國際人權(quán)規(guī)范和標準一致。”[19]

易曰：形而上者謂之道，形而下者謂之器（《易·系辭上》）。如果可以把實現(xiàn)法治的有形政體或制度結(jié)構(gòu)理解為法治之器的話，那么，無形的法治精神與價值指向即可視為法治之道。清代浙東學派代表章學誠曾謂，“道不離器，猶影不離形”、“夫道因器而顯，不因人而名也”。[20]因此，直到此刻，我們方可賦予法治一個完整的結(jié)構(gòu)：法治既應(yīng)該是現(xiàn)代國家治理的主要手段，是現(xiàn)代制度體系的基本品質(zhì)，也應(yīng)該是政權(quán)追求的政治理念和政府行為準則，術(shù)、體相輔，體、道相因，法治是（治）術(shù)、（政）體、（正或公）道（其實就是正義）的三位一體，三者共同構(gòu)成了法治的完整整體，缺少了其中任何一個要素，都將令法治失去依憑而難以長久維系和生存。

當然，在現(xiàn)實政治世界中，要真正做到術(shù)、體、道合為一體、融匯貫通誠非易事。有些國家與政府只取用法治之術(shù)，視法律為實現(xiàn)一時目的而可隨意操控于股掌之間的工具，并于此旋即止步不前。荀子所言“有亂君，無亂國。有治人無治法”中的治法（《荀子·君道》），即為此意。先秦時期奉行法家思想的秦國即為雖行法治之術(shù)、卻毫無法治之體與法治之道的代表，并終因嚴刑峻法、“天下苦秦久矣”而自取滅亡。

與先秦時期的秦國不同，現(xiàn)代阿根廷則屬表面上雖已建法治之體，實際政治生活中卻遠未立法治之體且失法治之道的典型。雖然1853年的阿根廷憲法基本上全盤照搬了美國的憲法體制，但沃克的研究發(fā)現(xiàn)，隨后的統(tǒng)治者并不尊重這種由外移植而來的正式制度，在政治生活中，全視自己需要而將法院玩弄于股掌之間。雖然在阿方辛執(zhí)政時期（1983-1989）恢復(fù)了最高法院的地位，并實際賦予最高法院以遠遠大于其在軍人執(zhí)政時期所享有的權(quán)力，但在梅內(nèi)姆統(tǒng)治時期（1989-1998），最高法院對政府的橫向制約權(quán)力又遭到了實際取消。當被問到為什么不抓住建設(shè)司法能力這一歷史機遇時，梅內(nèi)姆反問道，“為什么我就應(yīng)該是50年以來唯一沒有將最高法院掌控于自己之手的那位總統(tǒng)？”所以梅內(nèi)姆任期內(nèi)的首要目標就是馴服最高法院。因此在阿根廷的現(xiàn)代歷史中，其司法制度從來沒有像其法律上所規(guī)定的那樣去運行，也從來就沒有在阿根廷的政治體制中深深扎根，司法部門的影響完全取決于誰執(zhí)掌行政權(quán)力?？傊?，由于在阿根廷的正式制度與非正式制度之間相距千里萬里，所以，阿根廷的法治之體一直沒能有效建立起來，它仍然面臨著重建司法獨立的艱巨任務(wù)，法治之道的伸張更是遙遙無期。[21]

不過，有些國家雖有法治之體，卻也因政治與司法過程中背離法治之道，而終令法治之術(shù)無所實踐、法治之體無所生存。重建之前因聯(lián)邦最高法院在斯科特訴桑福德一案中做出支持奴隸制之臭名昭著的判決，[22]從而引發(fā)內(nèi)戰(zhàn)并令法治之術(shù)和法治之體均無所由存的美國，即屬此例。因此，缺乏了法治之道的滋養(yǎng)和引領(lǐng)，法治之術(shù)終將迷失方向，法治之體亦將失去靈魂，正所謂皮之不存，毛將焉附。

總之，法治就是指國家為了實現(xiàn)保障公民權(quán)利和法律公平正義的目標，而以法律的有效形式來實現(xiàn)國家治理，進而使國家的政治制度體系及其運作過程獲得正義品格的一種治理狀態(tài)。那么在中國數(shù)千年的國家建設(shè)過程中，是否完成了法治之“術(shù)”、“體”、“道”這三個法治要素的建設(shè)？數(shù)千年來中國法治不張的深層根源又何在呢？

三、中國法治的難題：“國皆有法，無使法必行之法”的問題探源

早在先秦時期，中國即已經(jīng)形成崇尚律治、認為法是治國之不二法門的法家思想，并且自那時開始，就一直在苦苦探索秦孝公對商鞅提出的問題：“法令以當時立之者，明旦欲使天下之吏民皆明知而用之，如一而無私，奈何”（《商君書·定分》）（翻譯為現(xiàn)代漢語就是說：法律在出臺以后，如何才能使天下的所有官員和民眾知法用法，并且做到法度統(tǒng)一、公正執(zhí)法）。然而，此后雖歷經(jīng)兩千余年，國人卻始終沒能找到這一問題的行之有效的答案。那么，中國歷史上法治不張、而歐美卻法治勃興的根本原因何在呢？要回答這一問題，我們不妨先從中國和歐美法治思想的各自源頭進行考察，即分別從古希臘柏拉圖、亞里士多德的法治思想和先秦的法家思想進行考察和比較。

早在古希臘時期，思想家們就已認為，政體對政治共同體生活的方方面面具有決定性的作用。在古希臘時期，柏拉圖（公元前427-前347年）即已開始深入思考如何建設(shè)法治的問題。經(jīng)由《理想國》、《政治家篇》和《法律篇》這個如何建立理想國家政體的三部曲，他實現(xiàn)了從主張建立哲學王統(tǒng)治的理想王國到主張實行法治的巨大思想轉(zhuǎn)變。在《理想國》第五、六卷中，柏拉圖認為要使國家更好地實現(xiàn)正義，使人們保持完美的品質(zhì)，就必須讓哲學家當上國王或者把國王培養(yǎng)成哲學家；[23]在《政治家篇》時，他已經(jīng)承認法律可以在城邦中發(fā)揮積極的作用。他認為，如果一個城邦中哲學家不能成為王或者統(tǒng)治者不能培養(yǎng)成哲學家，那么法治仍要好于人治，法治國家可以稱為二等理想國家。

到其晚年的《法律篇》中，他對立法的宗旨和目的、法律的地位、如何經(jīng)由構(gòu)建一套可以付諸實施的法律體系來建設(shè)法治國家的方案進行了探討，進一步豐富和發(fā)展了自己的法治思想。他指出，城邦立法的目的應(yīng)該是促進個人與城邦生活的至善，立法者要把全部美德的實現(xiàn)作為立法目標。他還指出，官員是法律的仆人或法律的執(zhí)行官。如果城邦的法律沒有權(quán)威，城邦一定會滅亡；反之，如果官員服從法律，那么城邦就會得到神靈的護佑。[24]總之，晚期的柏拉圖已經(jīng)樹立起法律至上的程序法治及法律之目的乃是實現(xiàn)正義的實質(zhì)法治思想。他的這些法治思想既影響到此后包括亞里士多德在內(nèi)的思想家，也通過亞里士多德等人的法治思想而深遠影響到古希臘及此后羅馬法的發(fā)展，影響到歐洲的法治實踐。

在《政治學》一書中，亞里士多德（公元前384-前322）大大發(fā)展了其師柏拉圖的法治思想，明確主張法治優(yōu)于人治。在追問并回答“由最好的一人或由最好的法律統(tǒng)治哪一方面較為有利”的問題時，他指出，“一切政務(wù)還得以整部法律為依歸，只在法律所不能包括而失其權(quán)威的問題上才可讓個人運用其理智”[1]162，“即便有時國政仍需仰仗某些人的智慮（人治），也總得限制這些人只能在應(yīng)用法律上運用其智慮，讓這種高級權(quán)力成為法律監(jiān)護官的權(quán)力”。[1]168他還指出，“凡不能維持法律威信的城邦都不能說它已經(jīng)建立了任何政體。法律應(yīng)在任何方面受到尊重而保持無上的權(quán)威?！盵1]192總之一句話，法治優(yōu)于人治。

那么到底什么是法治呢，他在后文給出了明確的定義：“我們應(yīng)該注意到邦國雖有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能實現(xiàn)法治。法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律。”[1]199由此可見，亞里士多德是一個典型的法治主義者，并且他的法治思想深遠地影響到此后希臘、羅馬乃至歐洲中世紀的宗教法律的發(fā)展，并且為此后法治思想在歐洲的開花結(jié)果奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。

讓我們把目光轉(zhuǎn)向中國先秦時期的法家學派。法家學派群星璀璨，包括管子（公元前719-前645）、申不害（公元前420-前337年）、慎到（公元前390-前315）等人。不過，該學派最主要的代表人物是后來秦國的商鞅（公元前395-前338）及稍晚一些的韓非（公元前280-前233）。這些思想家與古希臘的柏拉圖、亞里士多德大體同期，基本上是和柏拉圖、亞里士多德同期形成并提出了他們的法家思想。

商鞅是一個典型的法律工具主義者。他認為，法只是君王用以定分止爭、治理天下的工具。他說，“仁者，能仁于人而不能使人仁，義者，能愛于人而不能使人愛。是以知仁義之不足以治天下也。圣人有必信之性，又有使天下不得不信之法”《商君書·畫策》、“故名分未定，堯舜禹湯且皆如鶩焉而逐之；名分已定，貪盜不取”《商君書·定分》。與商鞅的這種法律工具主義的立場近似，韓非也主張以法治國。在他的眼中，法律只是君主御國、臣子治事之最佳工具。他說，“明主之國：令者，言最貴者也；法者，事最適者也”（《 韓非子·問辯》）。他所謂的事最適者，其實就是指利于臣子治事從而也利于君主之用的條令。律法的工具性主要體現(xiàn)在，“能去私曲，就公法者，則民安而國治；能去私行，行公法者，則兵強而敵弱”（《 韓非子·有度》）、“立法非所以備曾、史也，所以使庸主能止盜跖也”（《 韓非子·守道》）、“道私者亂，道法者治”（《 韓非子·詭使》）。總之，他主張經(jīng)由法律途徑，以達“明君無為于上，群臣竦懼乎下”之最終目的（《韓非子·主道》）。

比較商鞅、韓非的法家思想與古希臘柏拉圖、亞里士多德的法治思想，可以發(fā)現(xiàn)，二者雖然皆有重視法律條文并注重法律面前人人平等之諸多相近之處，然細觀之，二者實質(zhì)上的差別卻不啻宵壤。

首先，在商、韓的思想里，法僅僅是一種治理國家的手段，是治理國家的最為實用可行的途徑與工具，只要君主力行法治，就足可“致帝王之功”。正如蕭公權(quán)先生指出的，商、韓的法家思想是一種“君本位之法治思想”，其典型特點是“尊君抑民、刻薄寡恩、專用威勢”。無論是在邏輯上還是在事實上，這種君本位的法治思想都必然要求“法自君出”、“義務(wù)本位”。[25]張晉藩先生曾經(jīng)總結(jié)出了中國古代法律的“引禮入法、禮法結(jié)合”、“法自君出、權(quán)尊于法”等十四個特點。因此，正是為了要“致帝王之功”，才會法自君出，也才會通過立法手段把強由民力、財由民出規(guī)定為必須履行的法律義務(wù)，從而使法律淪為只有義務(wù)沒有權(quán)利的純粹義務(wù)本位的法律?？傊?，法自君出、義務(wù)本位是服務(wù)于封建社會君權(quán)至上這一最高目的的必然結(jié)果。雖然在柏拉圖與亞里士多德的眼中，法律也是治理城邦的工具，但法律更是實現(xiàn)美德和城邦善業(yè)的工具，是服務(wù)于正義價值的工具，“是促進全邦人民都能進于正義和善德的永久制度”。[1]138正因為二者之間存在這種價值指向上的本質(zhì)差別，所以商、韓的法家思想“才會徒為后世梟雄酷吏開一法門”。[16]236

其次，即如商鞅所言，“國之所以治者三：一曰法，二曰信，三曰權(quán)。法者，君臣之所共操也。信者，君臣之所共立也。權(quán)者，君之所獨制也”（《商君書·定分》）。由此我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)，在以商鞅、韓非為代表的先秦法家看來，法只應(yīng)執(zhí)于君臣之手，即執(zhí)掌于統(tǒng)治階級之手，而斷不可操于民眾之手。所以，商韓的法家思想，本質(zhì)上不是法治，而是一人之治。與這種君臣獨執(zhí)法柄、專擅法權(quán)的立場相反，亞氏卻秉持一種全民共主的共和立場。在談到“法律所未及的問題或法律雖有所涉及而并不周詳?shù)膯栴}是應(yīng)該求之于最好的一人還是求之于全體人民”時，他明確指出，“凡遇有這樣的情況，人民就集合于公民大會，而盡其議事和審斷的職能”[1]163，因為，“當大家都具有平等而同樣的人格時，要是把全邦的權(quán)力寄托于任何一個個人，這總是不合乎正義的”，而“讓一個個人來統(tǒng)治，這就在政治中混入了獸性的因素”。[1]168

總之，由于在以商鞅、韓非為代表的法家思想中，法律只具有充當君主有效治具的工具意義，追求的是工具理性，卻缺乏柏拉圖和亞里士多德法治思想中蘊含的正義、美德等價值元素和價值理性。因而，只要是為了鞏固自己的專制統(tǒng)治，法家思想的理論歸宿和現(xiàn)實結(jié)局就必然是嚴刑峻法，并最終導致“天下苦秦久矣”、“斬木為兵，揭竿為旗，天下云集響應(yīng)，贏糧而景從”的農(nóng)民揭竿而起的局面。然而，正如哈耶克指出的，更為糟糕的是，“任何暴力革命都不可能增進對法律的尊重”[2]246。因此在中國數(shù)千年的歷史上，始終都沒能形成尊重法律的傳統(tǒng)和和法律至高無上的理念。

雖然清政府在1901-1911年的清末新政與預(yù)備立憲運動中也曾探索憲政與法治之路，但誠如梁任公先生在1902年時所言，“立法事業(yè)，為今日存國最急之事業(yè)”[26]，“舍法治奚以為哉”[27]，憲政和法治只是當時知識分子救亡圖存的一種手段，更是晚清政府用以茍延殘喘的一種策略。雖然清廷最高統(tǒng)治者高舉立憲旗號，然而緩和國內(nèi)矛盾、平息革命壓力才是其最主要的政治目的。有例為證。1910年9月，清政府在北京成立過渡性的代議機構(gòu)資政院。該院由100名欽定議員和100名從各省諮議局中推選出來的議員組成，其中欽定議員又包括“宗室王公世爵”48人，“各部院衙門官”32人，其余20名是“碩學通儒及納稅多額者”。然而，即便是這樣一個由達官顯貴組成的臨時性代議機構(gòu)，當向軍機大臣提出質(zhì)詢，并因其拒不接受質(zhì)詢而以軍機大臣“責任不明，難資輔弼”一折上奏彈劾時，亦遭到明旨嚴斥：“朕維設(shè)官制祿及黜陟百司之權(quán)，為朝廷大權(quán)，載在先朝欽定憲法大綱，是軍機大臣負責任與不負責任暨設(shè)立責任內(nèi)閣事宜，朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預(yù)，所請著毋庸議”[28]，正所謂“這個資政院明明是個空名，再有什么法子監(jiān)督政府，請看前代六科給事中，還有封還詔書的權(quán)柄，像現(xiàn)在的資政院議員，比前代六科給事中權(quán)力大小不是相差很遠么？”正因為如此，“這一所資政裨院，咨議草菴，自己認做和尚，別人卻不許你撞鐘。這一班資政班頭，咨議角色，自己認做大面小旦，別人卻不許你唱?！盵29]由此可見，皇室對預(yù)備立憲的誠意實在令人置疑。

如果說資政院在彈劾軍機一案中被剝奪“補苴罅漏”的資格和權(quán)利暴露了清廷立憲的欺騙性，那么1911年5月皇族內(nèi)閣的粉墨登場，就更加充分說明，清朝統(tǒng)治者根本就沒想要實行真正的憲政與法治，憲政與法治也壓根就沒有被最高統(tǒng)治者視為一種志在必行的國家發(fā)展戰(zhàn)略而真正大力推行。這就誠如胡繩先生一針見血地指出的，“急急忙忙地成立那個皇族內(nèi)閣，就是朝廷親貴們?yōu)榱朔乐挂栽绖P為代表的地方勢力乘立憲的機會起來奪權(quán)的一個措施”。[30]總之，晚清的預(yù)備立憲運動純屬清廷不得已而為之的無奈之舉。在這一過程中，王室虛與委蛇，部院應(yīng)付敷衍，致使立憲流于形式，并完全淪為清廷實現(xiàn)其他目的的手段和工具?？傊瑹o論是先秦時期秦國大力奉行法家思想，還是晚清憲政運動，法治之體一直未能真正建立起來，更遑論法治之道的伸張與弘揚，這與今日我們主動求變的法治國家建設(shè)判若云泥。因此，晚清預(yù)備立憲運動的失敗命運最終就是不可避免的。

所以說，雖然中國以法治國的思想早在先秦時期即已發(fā)韌，但商鞅的“國皆有法，無使法必行之法”（《商君書·畫策》）的難題和漢代桓寬的“世不患無法，而患無必行之法”（《鹽鐵論》）的憂慮，卻在此后數(shù)千年的王朝暴力更替中一直沒能得到根本有效的解決。反觀古希臘和歐洲，卻在柏拉圖及其學生亞里士多德“以法為途，申求正義、美德”之努力下，為法治之道的貫徹奠定了基礎(chǔ)，進而為法治的昌明播下種子，致使中西法治自此殊途。因此欲使法治昌明，法就必須是申明正義與美德的良法，法治建設(shè)就必須實現(xiàn)對法治之術(shù)層次的超越，側(cè)重于法治之體的建設(shè)，進而上升到法治之道的層次，在立法、執(zhí)法、司法的過程中充分彰顯法治之道。這就如夏勇教授指出的：“我們要區(qū)分三種意義上的法治思想。一是價值法則意義上的，主要是傳播自由、民主思想，為未來的法治奠定價值論基礎(chǔ)；二是政治法則意義上的，焦點在解決‘誰的法律的問題，而非如何用法律來治理的問題；三是程序法則意義上的，主要是探討立法、司法等具體規(guī)則在內(nèi)的法治運作問題。只有三種法治思想結(jié)合起來，才是完整的法治思想?！盵12]167

前事不忘，后事之師，歷史是最好的教科書。中國數(shù)千年曲折坎坷的、工具主義法治建設(shè)歷程，為我們今天法治國家和法治政府的建設(shè)提供了一面鏡子。

四、法治政府建設(shè)的努力方向

前已述及，法治是一個由“法治之術(shù)”、“法治之體”、“法治之道”組成的多層、多維的綜合體。因此我們在理解法治政府的內(nèi)涵時，也可以沿襲這種三位一體的思路。這也即是說，法治政府的建成標志應(yīng)該同時包括以下三個方面內(nèi)容：第一，政府在進行治理時，法治之術(shù)已經(jīng)成為政府的基本行為方式和行為習慣；第二，包括法律在內(nèi)的國家制度體系應(yīng)該在形式上體現(xiàn)出一種符合程序正義的制度品格，并且因為事實上成為了國家政治生活和治理過程中的基本依據(jù)、行事指南而獲得了鞏固的地位，從而使法治超越“治理之術(shù)”的層次而蛻變?yōu)橐环N事實上的政體；第三，政府在依法依規(guī)進行治理時，時時秉承和弘揚一種超越時空的公正理念和正義價值，并且因其漸趨成為政府的一種行為習慣和內(nèi)化于絕大多數(shù)公職人員的心中，從而使法治超越制度形式而升華為一種國家的最高價值理念、普遍的行為準則與正義原則。總之，只有同時實現(xiàn)了這三個目標、達到這三個標準的政府，方可稱為真正的法治政府。

2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要“加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，而在2015年12月27日國務(wù)院頒布的《法治政府建設(shè)實施綱要》（2015-2020）中，進一步明確了建成法治政府的時間期限為2020年，并把法治政府的建成標準確立為：“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權(quán)力規(guī)范透明運行，人民權(quán)益切實有效保障，依法行政能力普遍提高”。這兩個重要文件對“法治政府”提出的要求，也從一個側(cè)面支持和印證了法治是由“術(shù)”、“體”、“道”三個元素組成的綜合體這一觀點，并為我們理解法治政府的內(nèi)涵及其建設(shè)提供了理論指導。

在《法治政府建設(shè)實施綱要》確定的七個衡量標準中，“政府職能依法全面履行、行政決策科學民主合法、憲法法律嚴格公正實施、行政權(quán)力規(guī)范透明運行”等五個標準屬于法治之術(shù)的范疇，“依法行政制度體系完備、依法行政能力普遍提高”等兩個標準則屬于法治之體的范疇，而最終目的是要實現(xiàn)“人民權(quán)益切實有效保障”這一法治之道，即實現(xiàn)“一切為了人民，造福人民、保護人民”的最高原則和價值。

因此，在法治政府的建設(shè)過程中，各級政府要從轉(zhuǎn)變治理理念與治理方式的角度，從建設(shè)國家治理體系與實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的高度，緊緊圍繞“法治之術(shù)”、“法治之體”、“法治之道”三個方向來精準發(fā)力、全面鋪開，斷不可淺嘗輒止、顧此失彼。惟其如此，才能把各級政府建成真正得到人民普遍認可的法治政府。

第一，要在“法治之術(shù)”上做足工夫。首先，要通過權(quán)力清單、行政審批負面清單等制度的科學制定與有效落實，使得政府的職能定位更為科學合理；其次，要大力推進行政決策的科學化、民主化與法治化，要規(guī)范政府決策流程，大力強化決策法定程序的剛性約束；再次，要改革行政執(zhí)法體制、完善行政執(zhí)法程序、創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；等等。

第二，要在“法治之體”上打好堅實基礎(chǔ)。法治之體意指一種特殊制度品格，如戴雪所指的“武斷權(quán)力的不存在”那種狀態(tài)；或意指一種政體品格和統(tǒng)治形式，如程燎原所指的與人治對舉的那種政體狀態(tài)和統(tǒng)治形式；又或如富勒所言的，使法律具備一種內(nèi)在于其中的內(nèi)在的道德。因此，所謂在“法治之體”上打好基礎(chǔ)，就是要通過制度的建設(shè)與完善，使制度具備法治特征，從而根本消滅武斷權(quán)力的生存土壤和基礎(chǔ)，從制度上下工夫，根本有效地防范人治的出現(xiàn)。也正是因為如此，我們的法治之體的建設(shè)首先需要加強備案審查制度，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍；其次，需要不斷完善政府立法體制，深入推進科學立法，有效防止部門利益和地方保護主義的法律化；再次，需要深入推進民主立法，切實提高政府立法的公眾參與度；再次，需要大力健全和落實行政處罰自由裁量權(quán)基準制度；第四，需要各級政府工作人員和領(lǐng)導干部樹立牢固的法治理念，提高法治思維和依法行政能力，從而使各級政府公職人員成為法治政府建設(shè)的主力軍，成為法治政府的形象代言人。

第三，要在“法治之道”上更上一層樓。前已述及，有些國家雖行法治之術(shù)，且具法治之體，但終因不行法治之道，而致法治國家的建設(shè)功虧一簣。在我國法治政府的建設(shè)過程中，各級政府一定要善于吸取和總結(jié)古今中外法治建設(shè)的經(jīng)驗教訓，時時處處大力支持、恪守和弘揚那些超越了地域與時代的、內(nèi)化于民心的社會公理與普遍價值準則，以保障公民權(quán)利為目標，大力實現(xiàn)法律的公平正義。具體言之，就是堅持“一切為了人民，造福人民、保護人民”的原則，通過規(guī)范立法、執(zhí)法和司法行為，大力彰顯與弘揚法治之道，在每一項立法、每一次執(zhí)法和每一個司法案件中，都讓人民深切感受到公平正義，最終實現(xiàn)建設(shè)社會主義法治國家的目標。

總之，法治政府的建設(shè)是一個任重道遠的復(fù)雜系統(tǒng)工程，決非朝夕之間可竟全功。它既需要舉國上下群策群力，眾志成城，更需要各級政府深刻、全面地認識法治的本質(zhì)與要素，從而在“法治之術(shù)”、“法治之體”和“法治之道”等方面精準發(fā)力，并做出長期的艱苦努力。

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責任編輯：鄧衛(wèi)紅