劉娜　吳重洋　馮倩

摘 要：新行政訴訟法規(guī)定了立案登記制度，立案登記制度的核心在于簡化立案程序。在立案登記制下，立案的前提條件是符合本法規(guī)定的起訴條件，而起訴條件的高階化問題仍舊存在。再者新法對于起訴條件的審查范圍和強(qiáng)度并沒有規(guī)定，這些問題的存在會在一定程度上影響立案登記制度的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：立案登記制；立案條件；起訴條件

新行政訴訟法的修改可謂是大刀闊斧，亮點(diǎn)頗多。立案登記制的推行有望一改過去幾十年來立案審查制造成的立案難的局面，是行政訴訟法上的一大進(jìn)步。立案審查制度之所以不同與立案登記制度，關(guān)鍵就在于兩種制度確立了不同的立案條件。那么立案登記制下的立案標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？這在學(xué)界和司法界都是一個亟待解決的問題。

一、研究立案登記制下立案條件的必要性和意義

（一）必要性

1、從根本上解決立案難的問題

法律規(guī)定中對起訴條件的規(guī)定過于寬泛，審查立案使法院將訴訟要件與起訴條件混同，掌控了立案的主導(dǎo)權(quán)。因此，同樣或類似的案件有的給予立案，而有的立案受阻，造成司法的不統(tǒng)一。

在行政訴訟中，由于當(dāng)事人地位的不平等，行政主體在行使行政管理權(quán)時，利用其地位侵犯行政相對人的合法權(quán)益的行為屢見不鮮。立案登記制的實(shí)施，使法院對案件只進(jìn)行形式上的審查，避免法院以不正當(dāng)?shù)睦碛删芙^立案，也能夠防止法院任何不合理的解釋。

2、加大監(jiān)督行政權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要

行政權(quán)力的張力十分大，對其進(jìn)行必要的限制至關(guān)重要。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)常常濫用手中的權(quán)力，侵害相對人的合法權(quán)益。隨著社會的發(fā)展，公民的法治和權(quán)利意識不斷提高，其對依法行政的期待也不斷提高。所以，社會和諧發(fā)展的要求就是權(quán)力的制約與平衡，公民利益能夠得到合法的保障。

3、將更多行政爭議納入法治解決渠道

立案是訴訟程序的開端，立案程序與行政爭議能否開啟司法保護(hù)的程序息息相關(guān)。只有得到立案的機(jī)會，爭議才有得到司法救濟(jì)的可能性，得到合法審查并做出公平合理的裁決。

近年來，信訪數(shù)量與日俱增，其主要的原因即由于立案方式的弊端，行政糾紛難以進(jìn)入訴訟程序，無法得到實(shí)質(zhì)解決。正是因為投訴無門，信訪便成了群眾能想到的最有效的方式。但是司法渠道才是一個比較規(guī)范、有序的解決糾紛的渠道。立案登記制度通過降低立案門檻的方式，盡可能多得接受當(dāng)事人的訴求，使行政爭議盡可能得到法治的保護(hù)，使大多數(shù)案件都能通過訴訟這一糾紛解決機(jī)制妥善處理。

（二）立案登記制的意義

1、保障當(dāng)事人訴權(quán)

當(dāng)事人訴權(quán)的行使，即要求應(yīng)當(dāng)立案的案件，能夠得到特定法院的及時處理，且能夠得到法院在充分保障當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利基礎(chǔ)之上的公正裁判。立案登記制以保障公民訴權(quán)為立足點(diǎn)，打開了立案的閘門，讓行政相對人掌握解決糾紛的主動權(quán)，不再受到法院不合理權(quán)力的制約。作為保障當(dāng)事人權(quán)利的人民法院，有案必立、有訴必理，是貫徹人權(quán)的具體實(shí)踐。

2、維護(hù)司法公信力

司法是維護(hù)公民合法權(quán)利的最后制度化途徑，也是權(quán)利被侵犯的行政相對人能獲得的救濟(jì)中相對來說最有效的。對于行政機(jī)關(guān)來說，一般的公民、法人或社會團(tuán)體通常處在弱勢地位。由于尋求司法保護(hù)的門檻頗高，許多本應(yīng)通過司法途徑解決的糾紛難以進(jìn)入司法程序，造在信訪案件數(shù)量不斷攀升。

實(shí)行立案登記制，能夠社會糾紛順利轉(zhuǎn)化為訴訟糾紛，解決立案難的問題，使法律主體獲得及時、有效的司法救濟(jì)。從而樹立群眾對司法機(jī)關(guān)的信任感，提高司法的權(quán)威。

3、推進(jìn)依法治國

行政訴訟，不僅僅與參與起訴的行政相對人的個人權(quán)益息息相關(guān)，其與社會公共利益的關(guān)系也緊緊相連。而立案審查制的立案高門檻與弊端，使本應(yīng)得到司法機(jī)關(guān)受理的案件拒之門外，就可能防礙行政訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、促進(jìn)法治政府建設(shè)功能的發(fā)揮，就可能影響推進(jìn)依法治國、建設(shè)法治國家的大局和全局。

立案登記制，優(yōu)化了行政訴訟的門檻，拓寬了行政訴訟的受案范圍，使符合法律規(guī)定的行政爭議通過司法程序妥善解決，加大對行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督力度，也是依法治國的必然要求。

二、立案登記制下立案條件所存在的問題

（一）法律規(guī)定模糊，登記與立案的關(guān)系不清

立案登記制度和立案審查制度是兩種不同的立案方式，不同之處就在于立案登記制度將“登記”和“立案”兩者結(jié)合起來。看似毫無關(guān)系的登記和立案，在立案登記制度中，這兩個到底是什么樣的邏輯關(guān)系呢？完成登記程序就代表案件已經(jīng)立案了嗎？或者登記程序僅僅是立案程序的第一步，案件的立案仍然需要進(jìn)行審查？因為學(xué)界和司法實(shí)踐部門對其有著不同的理解，所以厘定登記程序和立案程序之間的關(guān)系對于登記立案制度的推行和有效地實(shí)施有著重要的意義。

有一種觀點(diǎn)是這樣認(rèn)為的，在立案登記制度下，立案庭在決定立案時不需要審查起訴條件，只要給予登記就好。若當(dāng)事人之間產(chǎn)生糾紛，引發(fā)行政爭議，只要行政相對人訴至法院，法院就必須接受訴狀進(jìn)行登記立案，此種情況下“登記=立案”。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，除了當(dāng)場立案的情形，登記只是接收當(dāng)事人的起訴狀并出具一個注明收到日期的書面憑證，登記只是立案程序中的第一步，登記并不等于立案，此種情況下“登記=接收訴狀并出具憑證”。不難看出，兩種觀點(diǎn)都是簡單的從結(jié)果意義上和手段意義上去理解把握登記立案制，著實(shí)有些片面。

按第一種“登記=立案”的觀點(diǎn)來理解，僅僅接收起訴狀出具憑證而不加審查，很可能會出現(xiàn)以下問題：（1）案件數(shù)量激增，法院人力不夠，結(jié)案的壓力大增。（2）由于立案時不加審查，難免有部分當(dāng)事人濫用訴權(quán)、惡意訴訟，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。（3）當(dāng)法院的審判庭開始審理時，大多的精力將會被程序性事項所占用，裁判方式更多的會是裁定駁回起訴，行政爭議難以得到解決。如果按第二種“登記=接收訴狀并出具憑證”的觀點(diǎn)來理解，那么立案的條件和標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？根據(jù)新行政訴訟法的規(guī)定，立案的標(biāo)準(zhǔn)就是當(dāng)事人的起訴符合本法規(guī)定的起訴條件。而我國行政訴訟法關(guān)于起訴條件的規(guī)定是新法第四十九條和第二十五條。但是在立案審查制度中，立案的條件也是符合本法規(guī)定的起訴條件。如此分析開來，我們倒是很難看到立案登記制相比立案審查制的制度優(yōu)勢在哪里。

筆者認(rèn)為，登記只是立案審查的第一步，對于起訴狀和證據(jù)材料先收下來，最終是否立案還需要下一步的審查確定。

（二）立案時對起訴條件的審查強(qiáng)度不明

立案登記制的主要功能并不是省略對于起訴條件的審查，而是盡可能地將立案時所需要的程序簡化。在立案登記制下，立案庭的法官仍然需要審查案件資格已是共識，但是如何審查、審查的范圍以及審查的強(qiáng)度在《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》以及《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》兩個文件中鮮有涉及。法律規(guī)定的缺失，必然導(dǎo)致實(shí)踐操作的混亂。最高法院的相關(guān)負(fù)責(zé)人曾就立案登記制的相關(guān)問題答記者問。相關(guān)人員明確指出，自立案登記制推行以來，各方理解不一。實(shí)際上，推行立案登記制度，我們的目的不在于立案時省略對于起訴條件的審查，立案時一定是要審查，只是要改變審查的方式。對當(dāng)事人的起訴，法院要從實(shí)質(zhì)審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问叫詫彶椋簿褪钦f，法院僅僅對起訴的形式要件進(jìn)行核對。除非當(dāng)事人的起訴明顯不符合起訴的條件，可以不予登記立案。一般情況下，法院必須一律接收當(dāng)事人提交的訴狀并出具書面憑證。接收訴狀出具書面憑證之后，只要審查起訴狀滿足基本的規(guī)范要求，法院當(dāng)場可以直接立案。[1]由此看來，對起訴條件的審查強(qiáng)度應(yīng)該是限于形式性審查。如果是形式審查的話，就不會涉及案件的實(shí)質(zhì)要件嗎？可是新行政訴訟法在第二十五條規(guī)定的四項起訴條件都屬于實(shí)質(zhì)性條件，要做出準(zhǔn)確的判斷必須進(jìn)行嚴(yán)格的審查，表面上進(jìn)行的形式性審查實(shí)際上仍然擺脫不了實(shí)際審查。另外，司法工作人員對于形式性審查的限度也無從把握。僅僅通過表面的文字閱讀和格式對比就可以立案嗎？還是可以再進(jìn)一步的判斷？沒有相對確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，法院在決定是否立案時很容易跑偏，要么就是審查過于嚴(yán)格，要么就是直接不審查。曾有新聞報道出，某地法院由于在立案時放松審查，導(dǎo)致本院行政案件數(shù)量激增，法院結(jié)案壓力巨大，相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)在沒有辦法，遂決定要求立案庭法官加強(qiáng)審查的強(qiáng)度，不讓更多的案件進(jìn)入審理。

（三）立案登記制下起訴條件仍舊“高階化”

新法中對起訴條件的規(guī)定：第一，當(dāng)事人適格。理論上，在立案登記制下，原告與被告只能是形式上的當(dāng)事人，至于當(dāng)事人是否適格，那是實(shí)體審理時所要判斷的事情。新法在條文表述上將“法律上的利害關(guān)系”變?yōu)椤袄﹃P(guān)系”，從表面上看是擴(kuò)大了原告的范圍，但遺憾的是。根據(jù)全國人大法工委的解釋，“利害關(guān)系”無論是否有“法律上”的前綴，實(shí)際上都是法律上的利害關(guān)系。而法律上利害關(guān)系的確定以及利害關(guān)系要到一個什么程度都是非常專業(yè)的問題，非實(shí)體審查不得判斷。第二，要有具體的訴訟請求和事實(shí)依據(jù)。行政爭議出現(xiàn)之后，行政相對人往往處于一個弱勢的地位，有時候不懂法的相對人僅僅知道自己受了委屈，要求法院還其公道，并不能提出一個具體的訴訟請求。再者，法院在審查什么樣的請求是具體的訴訟請求時往往要進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查，形式審查是得不出準(zhǔn)確判斷的。另外要有“事實(shí)根據(jù)”，也就是指行政相對人就行政爭議訴至法院時要提供充分真實(shí)的證據(jù)，證據(jù)也要具有較強(qiáng)的證明力。這種事實(shí)依據(jù)主要是指當(dāng)事人間法律關(guān)系發(fā)生、變更、消滅的事實(shí)根據(jù)。[2]法院需要判斷法律關(guān)系的性質(zhì)，所以對于事實(shí)依據(jù)的審查顯然是實(shí)質(zhì)性的審查，所有實(shí)質(zhì)性的審查都應(yīng)該放在法庭實(shí)體審理階段，而不應(yīng)該在立案階段。第三，案件屬于行政訴訟受案范圍。一個行政爭議能否被法院審查，必然會涉及到被訴行政行為性質(zhì)的判斷，這無疑又是一個實(shí)體問題。法院審判權(quán)行使的范圍就是受案范圍，正確判斷行政行為的性質(zhì)，是法院行使審判權(quán)的前提。高階化的起訴條件使得法院在立案階段不可避免地介入對案件實(shí)體問題的審查，與立案登記制下“立案前只審查形式要件和程序問題”的認(rèn)識相矛盾，使得整個立案審查都處于立案之前，立案程序成為“前訴訟程序”。

三、完善立案登記制下立案條件的措施

（一）起訴條件低階化

實(shí)際上，行政訴訟法中起訴條件與立案之間是存在不可分割的聯(lián)系的，起訴條件是整個行政訴程序開啟的必然要件，出于保護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)益的角度來考慮，起訴條件的設(shè)定也應(yīng)當(dāng)是低門檻化的。當(dāng)前我國《行政訴訟法》中設(shè)置的起訴條件是與保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的基本原則是沖突的，當(dāng)前的訴訟程序，混淆了訴訟啟動的基本條件和法院實(shí)體判決的要件。當(dāng)前我國起訴程序的啟動條件是實(shí)體程序也就是說審判程序的啟動程序，這種啟動條件的設(shè)定是不合理以及不利于保護(hù)公民基本訴訟權(quán)利的，因此，筆者建議應(yīng)當(dāng)調(diào)整訴訟條件，并在此基礎(chǔ)上明確審判階段的條件。

原本起訴是當(dāng)事人提起訴訟要求法院對訴訟請求進(jìn)行審理裁判的一種訴訟行為，是啟動行政訴訟程序的第一步，而當(dāng)前《行政訴訟法》中規(guī)定的涉及當(dāng)事人訴訟請求適用范圍，管轄范圍，原告適格，訴訟請求的內(nèi)容等問題并不屬于此處，這些問題是整個訴訟程序進(jìn)入到實(shí)體程序時法院才需要考慮的問題，起訴階段根本無需考慮。在國外并不存在起訴條件高接化的原因是，國外將起訴條件設(shè)定為：當(dāng)事人將寫著當(dāng)事人基本情況以及起訴目的和原因的訴狀遞交到法院。這種設(shè)定方式使得國外法院不曾為起訴難的問題而苦惱，國外將起訴視為訴訟開始的方式，而不是嚴(yán)格的實(shí)體性問題將有訴訟欲望的當(dāng)事人阻擋在法院的大門之外。

在我國，如果想解決起訴階段高階化的問題就應(yīng)當(dāng)對起訴的條件予以低階的調(diào)整，法院受理案件的條件的簡化甚至無要求，同時法院內(nèi)部的組織工作也應(yīng)當(dāng)積極的有針對性的進(jìn)行調(diào)整，建立完善的配套措施。當(dāng)前起訴制度改革要謹(jǐn)慎以防我們實(shí)行的審判分離制度的割裂。故而，在審理機(jī)構(gòu)上，我們不能建立起一個越層或者錯層的訴訟結(jié)構(gòu)，案件審理與判決階段是無法分離的，那么，國外的起訴制度存在一些制度我們思考的東西，當(dāng)然，任何制度都不可能是完美的。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)知到其存在的漏洞去設(shè)定配套防范方案措施，借鑒大陸法系國家的實(shí)體判決要件和實(shí)體爭議審理同時啟動，同時配置實(shí)體判決要件的審查制度加以配合以防止法官由于權(quán)力過大而濫用審判權(quán)的危險。在起訴條件的調(diào)整過程中，應(yīng)當(dāng)注意將原來作為起訴條件的要件后移到審判階段并對審判階段的實(shí)質(zhì)條件設(shè)定明確清晰的標(biāo)準(zhǔn)，防止混淆。

（二）降低起訴條件的審查標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)我們理清起訴階段和實(shí)體階段的關(guān)系之后，考慮如何正確區(qū)分起訴階段和審判階段，應(yīng)當(dāng)用什么標(biāo)準(zhǔn)去審查起訴條件成為一個重要的問題。當(dāng)前法律法規(guī)的規(guī)定還只集中在起訴條件進(jìn)行了規(guī)定，并未對人民法院如何審查起訴條件加以規(guī)定。筆者認(rèn)為，法院對當(dāng)事人起訴階段的審查應(yīng)當(dāng)僅僅對起訴階段進(jìn)行形式的審查，而不是實(shí)質(zhì)的審查。立案登記制中的形式審查應(yīng)當(dāng)是指法院在起訴階段審查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)僅限于形式上的核對。與此同時，人民法院在起訴階段的實(shí)質(zhì)的審查應(yīng)當(dāng)控制在一定的范圍之內(nèi)，一定要控制在形式范圍內(nèi)審查，不能以審查的名義進(jìn)行審判條件的審查，使立案登記制度流于形式。所以，筆者認(rèn)為起訴階段的形式審查應(yīng)當(dāng)只針對起訴材料進(jìn)行客觀的、表面的審查，只需要通過文件中文字、格式等表面情況做出相應(yīng)的結(jié)論。（作者單位：中國政法大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[2] 王春業(yè)：論行政訴訟的登記立案制度——兼評新行政訴訟法相關(guān)條款，北京社會科學(xué)，2015年第11期