高才娟

摘 要 土地資源是人類生存和發(fā)展的最基本資源，耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地，是廣大農(nóng)民賴以生存最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，跨越式發(fā)展，用地供需矛盾將更加突出。按照現(xiàn)有發(fā)展速度和土地利用方式，城鎮(zhèn)化建設(shè)用地將難以保障，加快轉(zhuǎn)變土地利用方式，節(jié)約集約用地是必然選擇。節(jié)約集約用地是保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

關(guān)鍵詞 土地資源 節(jié)約集約 利用 問題 措施

中圖分類號(hào)：F301；C93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

本文通過分析土地節(jié)約集約利用的理論依據(jù)和我國土地利用現(xiàn)狀，探討如何節(jié)約集約利用土地，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，為國土資源管理政策提供參考。

1我國土地節(jié)約集約利用中存在的問題

截至2013年底，我國耕地總數(shù)不足18.26億畝，已接近18億畝的紅線。人均耕地不足0.1公頃，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達(dá)國家的1/4。我國可利用的土地資源并不豐富，耕地?cái)?shù)量呈下降趨勢，用地形勢十分嚴(yán)峻。主要問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）用地結(jié)構(gòu)不夠合理，土地整體效應(yīng)未充分體現(xiàn)。一些地區(qū)城市用地規(guī)模擴(kuò)張過快，城鎮(zhèn)內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不合理，城市公用設(shè)施、公共建筑的建設(shè)過分強(qiáng)調(diào)規(guī)模。有些地區(qū)工業(yè)用地除生產(chǎn)及輔助設(shè)施用地外，其內(nèi)部行政辦公和生活服務(wù)設(shè)施用地等非生產(chǎn)性用地所占比例過大。

（2）土地利用集約度不高，土地閑置比較突出。長期以來形成了粗放用地的不良習(xí)慣，寶貴的土地資源沒能得到充分、有效利用；且有數(shù)量較大的存量土地未開發(fā)建設(shè)或因征地矛盾未解，無法供地，長期閑置。

（3）違規(guī)違法用地突出，一些不合法現(xiàn)象嚴(yán)重影響節(jié)約集約利用土地。一是“以租代征”，用農(nóng)用地搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)；二是突破開發(fā)區(qū)范圍，擅自擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積，有的還以各種名義新設(shè)各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)集中區(qū)等；三是在沒有依法取得建設(shè)用地的審批手續(xù)，擅自先征地、供地、施工建設(shè)；四是盲目搞新農(nóng)村建設(shè)，由于缺乏科學(xué)引導(dǎo)，建房無序、濫占亂建問題嚴(yán)重。

（4）監(jiān)管機(jī)制不完善，缺乏全程監(jiān)管機(jī)制。有些地區(qū)對節(jié)約集約用地的責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制還沒有建立，相關(guān)的配套政策措施不夠完善，建設(shè)用地批前、批中、批后的全程跟蹤監(jiān)督還不夠。

2實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的措施

（1）推進(jìn)農(nóng)村土地整治，增加耕地?cái)?shù)量，減少建設(shè)用地供應(yīng)壓力。通過大力整治舊村莊，開展規(guī)?；恋卣砉ぷ?，確保糧食耕種所需的耕地保有量不減少，質(zhì)量不斷提高；對澆灌條件好的、適合糧食生產(chǎn)的農(nóng)用地要整合，成片開發(fā)整理，形成優(yōu)質(zhì)田、高產(chǎn)田；要增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，逐漸提高農(nóng)用地質(zhì)量和生產(chǎn)力，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，為發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件；對工業(yè)區(qū)內(nèi)、城市內(nèi)部等零星分散田，新建項(xiàng)目確需占用該田的可考慮滿足開發(fā)建設(shè)；統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)建設(shè)用地，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，并切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度，即新增建設(shè)用地占用耕地的應(yīng)補(bǔ)充新開發(fā)耕地，實(shí)現(xiàn)占一補(bǔ)一。

（2）科學(xué)規(guī)劃用地，規(guī)劃制約用地。只有將節(jié)約集約原則貫穿到規(guī)劃當(dāng)中，才能從源頭上防止土地的浪費(fèi)。嚴(yán)格制定、落實(shí)土地利用總體規(guī)劃制度，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接，轉(zhuǎn)變土地管理的職能和方式，樹立合理規(guī)劃、長遠(yuǎn)開發(fā)和利用土地資源的觀念 ，整合用地資源，優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)。各建設(shè)項(xiàng)目均應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，在規(guī)劃的建設(shè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行用地審批和動(dòng)工建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)督建設(shè)用地項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)審和審批關(guān)，對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、集約用地標(biāo)準(zhǔn)、土地利用總體規(guī)劃的用地項(xiàng)目堅(jiān)決不予供地，從源頭上阻斷浪費(fèi)土地行為的發(fā)生。

（3）落實(shí)用地控制各項(xiàng)指標(biāo)，加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管。用地控制指標(biāo)主要有容積率、投資強(qiáng)度、建筑密度、綠化率及辦公等配套設(shè)施占地比例。其中投資強(qiáng)度，即單位用地面積投資、產(chǎn)出強(qiáng)度是衡量土地資源利用效率的核心指標(biāo)。應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同時(shí)期調(diào)整提高用地投資強(qiáng)度等指標(biāo)，在出讓前設(shè)定具體條件，在出讓后強(qiáng)化監(jiān)管。應(yīng)建立健全監(jiān)管機(jī)制，對達(dá)不到投資強(qiáng)度等控制指標(biāo)的土地開發(fā)主體應(yīng)責(zé)令限期改正，仍不改正的，可加收原出讓金一定比例的違約金直至收回土地。把節(jié)約集約用地考核納入市、縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系，使各級(jí)政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)承擔(dān)起推進(jìn)節(jié)約集約用地責(zé)任。

（4）要充分利用閑置土地，提高現(xiàn)有土地利用效率。認(rèn)真組織開展建設(shè)用地普查評價(jià)，對現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況做出評估，把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為今后土地開發(fā)利用的重點(diǎn)，努力提高建設(shè)用地利用率。首先要全面清查，摸清底數(shù)，讓閑置土地?zé)o處藏身。然后在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加快處置方面，主要對城市內(nèi)影響較大，閑置時(shí)間較長的閑置土地進(jìn)行疏理，在分析找準(zhǔn)原因的基礎(chǔ)上，提出每一塊地的處置方案，并以此為突破口，帶動(dòng)整個(gè)閑置土地的處置工作。從處置閑置土地的實(shí)踐來看，采取收回是一項(xiàng)必不可少的強(qiáng)力措施，但收回不是目的，而是手段，督促開工，加快建設(shè)才是目的，只有讓閑置土地盤活起來才能達(dá)到發(fā)揮土地效益的作用。

（5）運(yùn)用宏觀調(diào)控手段，建立健全土地儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備制度，使政府掌握了土地的“統(tǒng)一收購權(quán)”，逐步加強(qiáng)對土地一級(jí)市場的壟斷供應(yīng)，有效調(diào)控土地供需市場，盤活存量土地資產(chǎn)。建立土地儲(chǔ)備制度，也是推行招拍掛出讓等市場方式配置土地資源的現(xiàn)實(shí)需要，這使城市政府既壟斷了土地一級(jí)市場，又直接掌握著一定量的土地儲(chǔ)備，可根據(jù)城市發(fā)展和市場需求，有計(jì)劃地適時(shí)適量供應(yīng)土地，政府對土地市場的調(diào)控能力大大提高。

3結(jié)語

總之，土地是國脈所系、民生所依。我們必須轉(zhuǎn)變觀念，集約節(jié)約利用好每一寸土地，全力支持和保障發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國土資源可持續(xù)利用。

參考文獻(xiàn)

[1] 孫文盛.誰給我們土地——節(jié)約集約用地一百例[M].北京：中國大地出版社，2005.

[2] 呂春艷，王靜，何挺，等.土地資源優(yōu)化配置模型研究現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[J].水土保持通報(bào)，2006（26）.