毛寧仙

（江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221000）

立法主體擴(kuò)容背景下地方立法質(zhì)量的控制

毛寧仙

（江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221000）

立法主體擴(kuò)容后，地方立法質(zhì)量面臨著舊患新愁。一方面，立法抄襲、立法沖突等傳統(tǒng)問(wèn)題尚未解決；另一方面，新增立法主體立法能力不足、同時(shí)伴生新增立法缺乏可操作性、深化地方立法危害全國(guó)法制統(tǒng)一的新憂患。在這種情況下，只有從明確地方立法權(quán)界限、發(fā)展并培養(yǎng)專業(yè)化法律人才、完善民主立法與監(jiān)督程序三個(gè)方面研究具體的對(duì)策，才能改善傳統(tǒng)問(wèn)題，防止新憂患的產(chǎn)生，從而有效控制設(shè)區(qū)的市的地方立法質(zhì)量。

地方立法質(zhì)量 立法權(quán)限 立法監(jiān)督 司法監(jiān)督

我國(guó)2015年3月15日召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，將過(guò)去只有49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至所有284個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。這固然是中國(guó)的法治建設(shè)的進(jìn)步，但同時(shí)也存在著一定的憂慮，引起了學(xué)界和實(shí)務(wù)界普遍的思考。

立法法關(guān)于地方立法主體的擴(kuò)容適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義，但是由此引發(fā)的對(duì)地方立法質(zhì)量的挑戰(zhàn)也不容小覷。地方立法質(zhì)量是中國(guó)法制質(zhì)量的一部分，量變引起質(zhì)變，地方立法質(zhì)量必然影響和制約著中國(guó)整體的法制質(zhì)量，若其得不到有效的保障，將影響中國(guó)整體法治建設(shè)的進(jìn)程。因此，深入研究如何控制與保證地方立法質(zhì)量刻不容緩。

一、地方立法質(zhì)量的現(xiàn)狀及深刻問(wèn)題

中國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀使得中央統(tǒng)一立法難以滿足地方特色的需要。近年來(lái)，地方立法主體不斷擴(kuò)容以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)具體、明確、具有地方特色的法律法規(guī)的訴求。然而，隨著立法數(shù)量的不斷增加，地方立法質(zhì)量也存在著一些根深蒂固的傳統(tǒng)問(wèn)題，這些問(wèn)題上到省級(jí)立法，下到較大的市立法中普遍存在。

（一）地方立法抄襲現(xiàn)象嚴(yán)重

地方立法權(quán)之所以存在，是為了便于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因此，地方立法應(yīng)當(dāng)具有具體性、可操作性并且能夠體現(xiàn)地方特色，此即中央授權(quán)立法的目的。而從地方的立法實(shí)踐中，地方立法違背中央授權(quán)立法初衷的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1．法律條文的抄襲。地方立法不乏在法律條文內(nèi)容上的抄襲，其中，有的是簡(jiǎn)單套用其上位法的相關(guān)條文，有的是直接抄襲與其同位的地方立法。例如《湖北省實(shí)施中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法辦法》第六條規(guī)定：“各級(jí)婦女聯(lián)合會(huì)應(yīng)當(dāng)維護(hù)好婦女的合法權(quán)益。工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)應(yīng)當(dāng)在各自的工作范圍內(nèi)積極配合?！边@條規(guī)定是對(duì)《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第七條的直接重復(fù)，并未結(jié)合湖北省實(shí)際情況進(jìn)行有特色或具體的細(xì)則規(guī)定。而廣東省實(shí)施《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》辦法第五條就明確地規(guī)定了地方政府為婦女聯(lián)合會(huì)依法履行職責(zé)提供必要條件的義務(wù)，對(duì)《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》的保障實(shí)施做出了具體的規(guī)定［1］。

2．法律章節(jié)結(jié)構(gòu)的抄襲。一些地方立法文件在章節(jié)結(jié)構(gòu)上也是完全照搬了其上位法，如《甘肅省林地保護(hù)條例（草案）》、《安徽省林地保護(hù)條例》、《湖北省林地管理?xiàng)l例》的章節(jié)結(jié)構(gòu)與《森林法》和《土地管理法》也一致［2］。又如近年來(lái)各市頒布的《煙草專賣管理辦法》無(wú)論是在結(jié)構(gòu)上，還是在內(nèi)容上都與國(guó)家頒布的《煙草專賣許可證管理辦法》大同小異，毫無(wú)地方特色。

（二）地方立法沖突頻頻出現(xiàn)

地方立法質(zhì)量除了抄襲之外還有一個(gè)比較嚴(yán)重的問(wèn)題就是立法沖突。如《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十九條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)顺傩旭偅ǚ欠j車），行駛超過(guò)規(guī)定時(shí)速百分之五十的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門處二百元以上二千元以下罰款；而《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》第二十五條卻規(guī)定，時(shí)速超過(guò)百分之五十未超過(guò)百分之一百的，處兩千元罰款，可以并處吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證；超過(guò)時(shí)速百分之一百及以上的，處三千元罰款，并處吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證［3］。這里關(guān)于罰款數(shù)額與方式的規(guī)定與其上位法有較大的出入，導(dǎo)致在實(shí)踐中莫衷一是。又如《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第九十三條規(guī)定公安機(jī)關(guān)交通管理部門拖車不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用，并應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人停放地點(diǎn)；但是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全處罰條例》第三十條第三款卻要求被暫扣車輛的當(dāng)事人承擔(dān)車輛拖吊費(fèi)、停車費(fèi)［4］。此處立法沖突明顯。

地方立法主體在制定地方性法律法規(guī)的時(shí)候，頻頻出現(xiàn)與上位法不一致的情況。同時(shí)，各個(gè)省、設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的具體要求也有沖突，使得全國(guó)法制難以實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)一。加之我國(guó)地方立法備案審查制度形同虛設(shè)，司法實(shí)踐中也往往遵循上位法優(yōu)先原則，對(duì)地方法立法沒(méi)有足夠的重視和審查，立法沖突頻現(xiàn)，立法質(zhì)量堪憂［5］。地方立法主體擴(kuò)容后，新增立法主體不可避免的要借鑒省、較大的市立法的經(jīng)驗(yàn)，而原地方立法主體本身的問(wèn)題并未得到有效的遏制，新增立法很有可能重蹈覆轍，加重立法抄襲等傳統(tǒng)問(wèn)題，使得地方立法質(zhì)量更加難以控制。

二、地方立法主體擴(kuò)容后立法質(zhì)量的新挑戰(zhàn)

在新立法法地方立法主體擴(kuò)容的背景下，地方立法主體欣喜于這個(gè)機(jī)遇的同時(shí)，地方立法質(zhì)量也將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）新增立法主體立法能力嚴(yán)重不足

新立法法授予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時(shí)，地方不可避免地需要思考一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題：這些地方是否具備相應(yīng)立法能力？法律作為上層建筑，它制定出來(lái)必然是要為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的，因此，地方立法主體的立法能力對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起著舉足輕重的影響。而現(xiàn)階段，新增立法主體立法能力的不足主要表現(xiàn)在以下方面：

1．思想準(zhǔn)備不足。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)作為新增的立法主體，在這之前從未參與過(guò)立法的相關(guān)過(guò)程，有些市甚至從未有過(guò)地方立法權(quán)的要求，有些市雖然希望獲得地方立法權(quán)，卻無(wú)法預(yù)料權(quán)利到來(lái)如此之快，并且未為地方立法權(quán)的行使做出任何的思想準(zhǔn)備，沒(méi)有從思想上深刻認(rèn)識(shí)“為誰(shuí)立法？為什么立法？由誰(shuí)立法？如何立法？”等關(guān)于立法的直接現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。

2．知識(shí)儲(chǔ)備匱乏。新增設(shè)區(qū)的市缺乏立法相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備，如立法經(jīng)驗(yàn)，立法經(jīng)驗(yàn)必然是在長(zhǎng)期的立法實(shí)踐中形成的，新增立法主體直接經(jīng)歷立法權(quán)從無(wú)到有這個(gè)過(guò)程，并未擁有任何中間環(huán)節(jié)和緩沖過(guò)程，不具備相關(guān)知識(shí)和技術(shù)。地方立法經(jīng)驗(yàn)的匱乏不僅包括地方主體法案起草經(jīng)驗(yàn)的匱乏，而且包括地方立法主體對(duì)于立法事項(xiàng)的選擇、立法程序的運(yùn)行、地方立法草案的審議、通過(guò)和執(zhí)行等諸多事項(xiàng)都不甚了解。這就使得在實(shí)踐中出現(xiàn)對(duì)地方特色判斷不清，為了立法而立法；或者由于地方立法程序的不健全而使得立法程序簡(jiǎn)單，地方立法難以代表各地方人民利益，嚴(yán)重影響和制約了地方立法的質(zhì)量。

3．立法人才缺失。一方面，地方立法主體現(xiàn)有人才不足。從立法者的法律專業(yè)素養(yǎng)層面上來(lái)講，在這284個(gè)設(shè)區(qū)的市中，地方人大代表中有著法律專業(yè)背景的人并不多，例如安徽某市人大常委會(huì)中有法律專業(yè)背景或從業(yè)經(jīng)歷的僅1人，占總數(shù)的3%［6］，在這種情況下，讓地方人大立法無(wú)異于“法盲立法”。另一方面，小城市的人才吸引能力不足。在新增立法主體之中，不乏一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較為落后的小城市，而小城市不利于吸引法學(xué)專業(yè)的相關(guān)人才。按照2014年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有特大型城市87個(gè)、大型城市82個(gè)，二者之和占全國(guó)設(shè)區(qū)的市60%［7］。對(duì)于特大型和大型城市，其對(duì)人才的吸引勢(shì)必比小城市更具有優(yōu)勢(shì)，那么如何保證這些設(shè)區(qū)的小城市的立法質(zhì)量也是一個(gè)在實(shí)踐中不容忽視的重大問(wèn)題。

（二）大量新增立法嚴(yán)重缺乏可操作性

地方立法主體擴(kuò)容后，284個(gè)設(shè)區(qū)的市均獲得了地方立法權(quán)，但是，新增立法主體由于在立法能力方面的欠缺和不足，難免會(huì)出現(xiàn)地方立法為了地方特色而地方特色，過(guò)于理想化，上位法沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，地方立法嚴(yán)重限制公民的權(quán)益，但實(shí)踐中往往缺乏可操作性的問(wèn)題。類似的情況曾出現(xiàn)在以往較大的市人大及其政府的地方立法實(shí)踐中。例如，廣東省深圳市2013年頒布了《深圳市公共廁所管理辦法》（以下稱《辦法》），規(guī)定對(duì)違規(guī)公廁管理者和使用者予以處罰。據(jù)悉，該《辦法》頒布的一年半內(nèi)，連一張罰單都未曾開(kāi)過(guò)?！掇k法》中“在便器外便溺罰100元”的規(guī)定曾被公民調(diào)侃為“尿歪罰一百”［8］。對(duì)于這種規(guī)定，在實(shí)踐中并沒(méi)有太大的意義，因?yàn)閷?duì)于公共廁所，不可能安排專門人員監(jiān)視，公共廁所內(nèi)也不能安裝攝像頭之類的現(xiàn)代化技術(shù)設(shè)施，否則有侵犯公民隱私權(quán)之嫌，那么，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何取證便成了讓執(zhí)法人員無(wú)從下手的一個(gè)問(wèn)題。這種不具備實(shí)際操作性的立法是不是應(yīng)當(dāng)繼續(xù)存在，值得地方立法主體深思。

較大的市在立法調(diào)研、立法文本、立法程序方面都比新增設(shè)區(qū)的市更具優(yōu)勢(shì)，然而，他們?nèi)匀徊荒鼙苊饬⒎ú环系胤綄?shí)際，耗費(fèi)立法成本，難以得到廣大市民的認(rèn)同等問(wèn)題，新增設(shè)區(qū)的市在以后的立法中勢(shì)必也難以完全規(guī)避這類問(wèn)題，而立法主體擴(kuò)容帶來(lái)立法數(shù)量的成倍增長(zhǎng)，各地方立法能力良莠不齊，隨之而生的必然不乏此類缺乏可操作性的立法，嚴(yán)重影響地方立法質(zhì)量。

（三）為法制統(tǒng)一帶來(lái)嚴(yán)重影響

在以前只有“較大的市”擁有地方立法權(quán)的時(shí)候，地方立法質(zhì)量依然存在諸如立法抄襲、立法沖突等問(wèn)題，新立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，隨著法律數(shù)量的不斷增加，法制統(tǒng)一勢(shì)必更難保障。

1.立法權(quán)限不明的問(wèn)題至今仍未解決。第一，中央和地方立法權(quán)限不明。新立法法把地方的立法權(quán)限制為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，立法者想要試圖去劃定中央與地方立法的界限，然而，“等”這一保底性的詞匯，顯然表明立法者自身也未能明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的界限，無(wú)形之中增加了設(shè)區(qū)的市立法的難度。第二，設(shè)區(qū)的市人大與其政府的立法權(quán)限不明。這個(gè)問(wèn)題由來(lái)已久，然而新立法法并未對(duì)此作出任何有效地應(yīng)對(duì)，新立法法對(duì)于設(shè)區(qū)的市的人大及其地方政府的立法權(quán)限的規(guī)定都是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，對(duì)于這些事項(xiàng)什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，什么時(shí)候由政府規(guī)章加以規(guī)定，立法法并沒(méi)有給出任何界限。第三，各個(gè)設(shè)區(qū)的市立法的沖突。在地方立法主體擴(kuò)容后，這個(gè)問(wèn)題可能愈演愈烈。由于各個(gè)地方利益訴求、地方實(shí)際不一樣，地方人大都會(huì)從地方的利益出發(fā)，當(dāng)各市發(fā)生利益沖突時(shí)，各市立法勢(shì)必都傾向于自己的一方，這就不免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義立法，從而引發(fā)一個(gè)省內(nèi)多個(gè)市對(duì)于同一事項(xiàng)有多種不同的規(guī)定，使得省內(nèi)立法難以統(tǒng)一，進(jìn)而影響全國(guó)法制統(tǒng)一。

2.立法權(quán)的下放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。這也是導(dǎo)致地方立法質(zhì)量參差不齊的一個(gè)重要原因。新立法法將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的具體下放時(shí)間決定權(quán)交給了省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，但并未為各個(gè)市的權(quán)力下放規(guī)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這就會(huì)使得實(shí)踐中各個(gè)省下放標(biāo)準(zhǔn)難以確定，也可能會(huì)出現(xiàn)各個(gè)省之間以此為依據(jù)的相互競(jìng)爭(zhēng)，有些省明知本省轄區(qū)內(nèi)的市還不具備立法能力，但鑒于其他省設(shè)區(qū)的市權(quán)力下放已到位，而將立法權(quán)授予不具備立法能力的市。不具備立法能力的市立法質(zhì)量必然不高，必將影響法制統(tǒng)一。

3.立法權(quán)的監(jiān)督機(jī)制不完善。新立法法并未對(duì)設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量的監(jiān)督作出創(chuàng)新性的規(guī)定，而是沿襲了以往地方立法監(jiān)督的一貫做法，先由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)，事后再向全國(guó)人大常委會(huì)及國(guó)務(wù)院備案。但是，隨著立法數(shù)量的成倍增長(zhǎng)，對(duì)于如此繁重的任務(wù)，省、自治區(qū)的人大常委會(huì)是否有足夠的專業(yè)性人才和精力來(lái)審核這些地方性法規(guī)便成了一個(gè)問(wèn)題。至于事后的備案程序，通常只是走個(gè)形式，實(shí)踐中并未起到立法監(jiān)督的作用。而對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方政府制定的規(guī)章，新立法法仍然是保留了原來(lái)的備案審查這一項(xiàng)環(huán)節(jié)，實(shí)踐中也難以維護(hù)地方政府規(guī)章的整體性和統(tǒng)一性。而民主立法機(jī)制所規(guī)定的向社會(huì)公開(kāi)征集意見(jiàn)也往往流于形式，在這種情況下，難免發(fā)生地方立法與上位法相沖突，對(duì)我國(guó)法制統(tǒng)一帶來(lái)了前所未有的巨大挑戰(zhàn)［9］。

三、我國(guó)地方立法質(zhì)量控制路徑

亞里士多德曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！保?0］。在地方立法主體擴(kuò)容的背景下，如何保障地方立法的質(zhì)量，使之成為制定得良好的法律，并且獲得普遍的服從便成為了急需立法者予以深思的問(wèn)題。

綜上所述，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相關(guān)政策制度的貫徹落實(shí)，建筑企業(yè)應(yīng)有效提高技術(shù)創(chuàng)新能力，提高建筑企業(yè)相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)技能和綜合素質(zhì)，搭建高效的互聯(lián)網(wǎng)交易平臺(tái)。

（一）明確地方立法權(quán)界限——控制地方立法質(zhì)量的首要前提

立法權(quán)界限具體、明確是控制當(dāng)前我國(guó)地方立法質(zhì)量的重要前提。如何明確立法權(quán)界限問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：

1.明確中央和地方立法權(quán)的界限。第一，對(duì)于犯罪和刑罰、對(duì)于公民政治權(quán)利的剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)實(shí)行嚴(yán)格的法律保留，嚴(yán)禁地方通過(guò)地方性法規(guī)設(shè)立與限制或剝奪公民的人身自由有關(guān)的地方性法規(guī)。第二，新立法法限制地方只能制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)是有一定的合理性的。目前，許多新增設(shè)區(qū)的市立法能力欠缺，若賦予其更大的立法權(quán)，其未必有能力行使，可能反而導(dǎo)致立法混亂，影響法制統(tǒng)一；而且這三個(gè)方面的事項(xiàng)確實(shí)需要地方發(fā)揮主觀能動(dòng)性。因此，考慮到設(shè)區(qū)的市的立法能力，現(xiàn)階段地方立法權(quán)應(yīng)嚴(yán)格限制在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三方面，不需要再加“等”，“等”反而使得立法權(quán)限不明。至于設(shè)區(qū)的市立法水平提高后，中央是否還要賦予地方更大的立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該權(quán)利的行使是否需要運(yùn)用地方特色而定，若不是，則不需要授權(quán)。否則，反而導(dǎo)致法律法規(guī)數(shù)量太多，中央地方各行其是，不易于管理。

2.明確設(shè)區(qū)的市人大與政府授權(quán)立法的界限。地方立法應(yīng)當(dāng)分為制定性立法和執(zhí)行性立法，前者屬于對(duì)中央授權(quán)范圍內(nèi)地方事務(wù)的創(chuàng)新性立法，應(yīng)當(dāng)由地方人大及其常委會(huì)來(lái)制定；后者屬于地方性法規(guī)在實(shí)踐中如何來(lái)保障實(shí)施的具體辦法，應(yīng)當(dāng)由地方政府來(lái)制定。實(shí)踐中，地方政府若遇到地方人大尚未立法的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)正當(dāng)程序提請(qǐng)地方人大及其常委會(huì)立法，地方政府不得直接自行立法，以免造成地方政府僭越地方人大立法權(quán)的情形。

（二）發(fā)展并培養(yǎng)專業(yè)化人才——控制地方立法質(zhì)量的不竭動(dòng)力

設(shè)區(qū)的市立法存在的一個(gè)重要的問(wèn)題就是法律專業(yè)的人才匱乏的問(wèn)題，因此，加強(qiáng)法律專業(yè)人才的培養(yǎng)并吸收他們參與立法工作迫在眉睫。加強(qiáng)人才培養(yǎng)可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

1．加大對(duì)現(xiàn)有人才的培訓(xùn)及引進(jìn)人才的力度。地方人大應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)前設(shè)區(qū)的市人大代表特別是人大常委會(huì)組成人員進(jìn)行法律專業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)他們繼續(xù)深造或者運(yùn)用業(yè)余時(shí)間學(xué)習(xí)法律知識(shí)；其次，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)吸收具有法律專業(yè)背景的高學(xué)歷人才，保證一定的比例。這些高學(xué)歷人才應(yīng)當(dāng)掌握專業(yè)的法律知識(shí)，能夠立足于各地方實(shí)際情況，具備完善的法律實(shí)踐工作的經(jīng)驗(yàn)。比如在司法實(shí)務(wù)中久經(jīng)考驗(yàn)，具有完備的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，掌握成熟的法律知識(shí)和法律技術(shù)的律師等。

2.加強(qiáng)教育。由于地方立法主體的擴(kuò)容，對(duì)立法法專業(yè)人才的需求勢(shì)必會(huì)增多，而立法法作為一種憲法相關(guān)法，向來(lái)沒(méi)有得到高等院校足夠的重視，這就需要高等院校法學(xué)院與時(shí)俱進(jìn)，增設(shè)立法法專業(yè)課程，培養(yǎng)一批精通立法法專業(yè)的知識(shí)，能夠權(quán)衡利弊，可以為立法活動(dòng)獻(xiàn)言獻(xiàn)策的專業(yè)化立法人才。

4.建立第三方起草地方性立法草案制度。由于設(shè)區(qū)的市立法能力不足，建立立法助理制度短期內(nèi)也不可能實(shí)現(xiàn)，委托第三方起草地方性立法草案未嘗不失為一種保證地方立法質(zhì)量的行之有效的方法。第三方主體應(yīng)當(dāng)具備什么標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為可以從以下人員中遴選：高校法律專業(yè)教授、副教授、講師；各地方從事法律實(shí)務(wù)工作，經(jīng)驗(yàn)豐富的人員；法律專業(yè)的博士生。應(yīng)當(dāng)保證以上人員具有相應(yīng)的比例，設(shè)區(qū)的市當(dāng)前沒(méi)有高等院校的，也可委托本省內(nèi)其他高等院校的教授或者籍貫在其轄區(qū)內(nèi)的教授，但應(yīng)保證本轄區(qū)內(nèi)人員在第三方主體中所占的比例，以確保地方性法規(guī)的地方特色。地方人大及其常委會(huì)若發(fā)現(xiàn)法規(guī)草案不符合地方特色，應(yīng)當(dāng)向第三方主體說(shuō)明情況，并要求更改，法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)由地方人大表決通過(guò)。

（三）完善民主立法與監(jiān)督程序——控制地方立法質(zhì)量的重要保障

衡量立法質(zhì)量的一個(gè)非常重要的標(biāo)準(zhǔn)是地方立法是否符合人民的意志，是否最大程度上保障了人民群眾的利益，因此完善的民主立法程序?qū)τ诠駞⑴c立法必不可少，同時(shí)，立法監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)民主的重要手段，對(duì)于有效控制地方立法質(zhì)量，民主與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)相輔相成，缺一不可。

1.應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)公民對(duì)立法的請(qǐng)求權(quán)。這一點(diǎn)可以借鑒瑞士的立法動(dòng)議制度。我國(guó)憲法雖然賦予了公民建議權(quán)，立法法也規(guī)定公民對(duì)于地方性法規(guī)有書(shū)面審查建議權(quán)①《中華人民共和國(guó)立法法》第九十九條第二款規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！?，但是，這種建議權(quán)是對(duì)于立法后立法質(zhì)量的監(jiān)督權(quán)，地方立法作為與公民切身利益息息相關(guān)的活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)為公民參與立法的全過(guò)程進(jìn)行獻(xiàn)言獻(xiàn)策提供更為廣闊的平臺(tái)，因此，應(yīng)當(dāng)賦予公民相應(yīng)的立法請(qǐng)求權(quán)，以保證公民對(duì)于立法前地方立法質(zhì)量的監(jiān)督。公民若擁有了立法請(qǐng)求權(quán)，就可以對(duì)立法事項(xiàng)提出請(qǐng)求，設(shè)區(qū)的市地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成立專門的辦公室來(lái)處理公民提出的請(qǐng)求，對(duì)于符合立法條件的，可予以采納。這也是在立法領(lǐng)域?qū)θ舜蟠硖岚笝?quán)的重要補(bǔ)充，雖然我國(guó)法律規(guī)定人大代表要體現(xiàn)人民的意志，并建立了人大代表聯(lián)系群眾制度來(lái)保障人民意志的實(shí)現(xiàn)，但是，人大代表有自身的局限，有可能不能充分反映民意，而對(duì)于設(shè)區(qū)的市這樣一個(gè)相對(duì)較小的主體，公民通過(guò)立法請(qǐng)求，直接表達(dá)自己對(duì)相關(guān)事項(xiàng)的立法訴求，在立法事項(xiàng)產(chǎn)生之初廣泛集中民智是有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，因此，給予公民對(duì)立法的請(qǐng)求權(quán)是有益無(wú)害的。

2.完善立法聽(tīng)證程序。地方立法除涉及國(guó)家秘密外，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷聽(tīng)證程序。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，地方立法與公民的利益密切相關(guān)，其是否符合地方實(shí)際需要，只有該轄區(qū)內(nèi)的公民最有發(fā)言權(quán)，因此，對(duì)于地方性法規(guī)草案，聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)是其獲得法律效力的一項(xiàng)基本程序。地方性法規(guī)草案公布后，公民有權(quán)要求聽(tīng)證，對(duì)于公民的聽(tīng)證請(qǐng)求，地方人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許并且進(jìn)行安排。立法者應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取公民的意見(jiàn)，聽(tīng)證筆錄必須經(jīng)所有在場(chǎng)人員簽字，對(duì)于公民的意見(jiàn)或建議，立法者應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出回應(yīng)并修改草案相關(guān)內(nèi)容。

3.健全立法信息公開(kāi)程序。對(duì)于立法程序的公開(kāi)，我國(guó)地方立法鮮有涉及，而立法信息的公開(kāi)又是保障公民知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的重要前提，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善立法過(guò)程的公開(kāi)程序，并且應(yīng)當(dāng)將立法過(guò)程的公開(kāi)作為地方立法的一項(xiàng)法定程序。鑒于當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)信息的高度發(fā)達(dá)，各地方可以建立一個(gè)專門的立法網(wǎng)站，在網(wǎng)站上公布立法的過(guò)程（涉及國(guó)家秘密的除外），便于公眾理解該法規(guī)并監(jiān)督立法過(guò)程。

4.完善立法監(jiān)督程序。我國(guó)立法法規(guī)定了備案審查制度，但實(shí)踐中備案審查的實(shí)施結(jié)果并不理想，沒(méi)有能夠真正起到法律監(jiān)督的作用。面對(duì)地方立法主體擴(kuò)容后省人大及其常委會(huì)日益繁重的工作，如何真正發(fā)揮備案審查的作用，保證地方立法質(zhì)量是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，省人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)成立專門的委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)地方性法規(guī)的備案審查，委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家行政編制，由法學(xué)或者非法學(xué)本科及以上學(xué)歷的法律、法學(xué)等相關(guān)碩士學(xué)位；從事法律工作三年以上；參加國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試并獲得通過(guò)［12］的人員來(lái)?yè)?dān)任。委員會(huì)成員對(duì)經(jīng)自己審核，予以備案通過(guò)的法規(guī)負(fù)責(zé)，即，若實(shí)踐中出現(xiàn)該地方性法規(guī)明顯與備案審核通過(guò)時(shí)的上位法相沖突或者有明顯的地方保護(hù)主義色彩等影響法制統(tǒng)一的情形，可以通過(guò)委員會(huì)內(nèi)部的紀(jì)律處分追究委員會(huì)成員相應(yīng)的責(zé)任，嚴(yán)重瀆職的應(yīng)當(dāng)予以開(kāi)除，以此激勵(lì)委員會(huì)成員認(rèn)真履行職責(zé)。

5.建立司法監(jiān)督制度。我國(guó)司法機(jī)關(guān)并沒(méi)有權(quán)利判決一個(gè)地方性法規(guī)無(wú)效，我國(guó)的司法審查制度局限于抽象行政行為的附帶審查制度。然而，實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)在審理案件中，難免遇到地方性法規(guī)與上位法不一致的情況，雖然司法機(jī)關(guān)可以適用上位法優(yōu)先于下位法的原則巧妙地避開(kāi)這一尷尬，但是，地方立法的質(zhì)量卻無(wú)從保證。因此，可以利用以下程序來(lái)解決這一困境，具體案件中若遇到案件爭(zhēng)議涉及地方性法規(guī)，司法機(jī)關(guān)可以暫停審理，呈報(bào)最高院申請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方立法進(jìn)行審查，以此來(lái)監(jiān)督和保障地方立法的質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。地方立法的質(zhì)量對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化及其社會(huì)的發(fā)展至關(guān)重要。在地方立法主體擴(kuò)容的背景下，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審視當(dāng)前地方立法質(zhì)量存在的不足以及可能面臨的挑戰(zhàn)，并且立足于中國(guó)實(shí)際，借鑒其他國(guó)家先進(jìn)的立法制度，不斷發(fā)展和完善我國(guó)的立法制度，培養(yǎng)優(yōu)秀的法律專業(yè)人才，健全我國(guó)的民主監(jiān)督程序，提高地方立法的質(zhì)量，從而提高我國(guó)整體的法制質(zhì)量，為把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供法律保障。

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責(zé)任編輯：梁衛(wèi)軍

D901

A

1009-4245（2016）05－0040-06

毛寧仙（1992— ），女，江蘇泰州人，江蘇師范大學(xué)法律碩士研究生，研究方向：地方立法。