李建麗

（中共佛山市委黨校 統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部，廣東 佛山 528000）

中國地方政府治理現(xiàn)代化探索
——以佛山實(shí)踐為例

李建麗

（中共佛山市委黨校 統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部，廣東 佛山 528000）

治理現(xiàn)代化是中國發(fā)展中的重大課題，既要從宏觀層面，也應(yīng)當(dāng)從中觀，甚至微觀實(shí)踐層面進(jìn)行理論建構(gòu)和破題。佛山作為改革開放的先行區(qū)，在探索政府治理現(xiàn)代化工作中，積累了施行善治的社會基礎(chǔ)、法治基礎(chǔ)、行政基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)，形成“民、廉、治、效、法”五字為核心的治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐體系，為構(gòu)建具有中國特色的黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的新型制度體系提供參考。

治理現(xiàn)代化 善治 協(xié)商共治 科學(xué)決策

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是全新的政治理念，它表明我們黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識，也說明我們現(xiàn)有的治理體系和治理能力已經(jīng)跟不上發(fā)展步伐。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)新常態(tài)，社會發(fā)展呈現(xiàn)新特征，需要地方政府在微觀層面積極探尋治市理政新思維，以“善治”思維謀劃治理能力現(xiàn)代化。

一、國家治理現(xiàn)代化

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。”

人民日報(bào)評論文章《準(zhǔn)確把握國家治理現(xiàn)代化——二論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平在省部級專題研討班重要講話》中提到：沒有好的制度，國家難以實(shí)現(xiàn)善治；沒有卓越的制度執(zhí)行力，再好的制度也會落空。國家治理體系和治理能力，兩者相輔相成，把兩者統(tǒng)一起來，才能治理好國家。治理國家，制度起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用。只有更加成熟、更加定型的制度，才能更好發(fā)揮制度效力、有效保障社會發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的制度建設(shè)，必須在不斷變革與完善中，適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進(jìn)程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機(jī)構(gòu)履職能力，提高人民依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，最終實(shí)現(xiàn)黨、國家、社會各項(xiàng)事務(wù)治理的制度化、規(guī)范化、程序化。

中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任何增科認(rèn)為：“國家治理是現(xiàn)代國家所特有的一個(gè)概念，是在揚(yáng)棄國家統(tǒng)治和國家管理基礎(chǔ)上形成的。首先，它凸顯了政權(quán)的管理者向政權(quán)的所有者負(fù)責(zé)并可以被后者問責(zé)這一問題的重要性。其次，它強(qiáng)調(diào)政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多種力量合作管理的重要性。最后，它把增進(jìn)公共利益同維護(hù)公共秩序放在了同等重要的地位，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目的的能力是國家治理能力最重要的體現(xiàn)?！焙卧隹茝乃膫€(gè)方面提出衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)：“一是民主化；二是法治化；三是文明化；四是科學(xué)化。”

不難看出治理現(xiàn)代化是相對于傳統(tǒng)治理能力不能滿足現(xiàn)代社會發(fā)展需要的必然結(jié)果。治理現(xiàn)代化是運(yùn)用民主、法治的文明化手法，科學(xué)協(xié)調(diào)治理主體的多元化問題，是正確處理政府、社會和市場良性互動(dòng)關(guān)系的問題，是構(gòu)建一套具有中國特色的黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的新型制度體系。

二、以群眾路線為代表的善治思維探索治理能力現(xiàn)代化

綜觀古今，黨的群眾路線是最大的善治。維護(hù)好群眾的合法利益，與群眾協(xié)商共治，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨。群眾路線是黨的根本工作路線，以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨在長期斗爭中形成了一切為了群眾，一切依靠群眾和從群眾中來，到群眾中去的群眾路線。堅(jiān)持黨的群眾路線，是黨在長期革命和建設(shè)中制勝的法寶，在新形勢下更加需要發(fā)揚(yáng)光大。新時(shí)期，迫切需要以群眾路線為代表的善治思維理念去探索和實(shí)踐國家治理能力現(xiàn)代化。

黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！边@是“善治”政治學(xué)術(shù)語在中央層面的文件中首次使用。三十年來，“善治”理念歷經(jīng)了三代理論與實(shí)踐。第一代以“政府治理”為核心，強(qiáng)調(diào)政府是公共管理的主體，把公共管理定義為政府管理。第二代以“社會治理”為核心，把“善治”主要理解為社會自我管理的狀態(tài)，認(rèn)為最好的治理應(yīng)該是社會自治。第三代以“協(xié)商共治”為核心，強(qiáng)調(diào)“公共事務(wù)公共管理”，把公共管理定義為政府、社會組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個(gè)人等所有利益攸關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)的過程。注重協(xié)商共治、科學(xué)決策、崇尚法治，加強(qiáng)公共選擇和公共博弈，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益分享、權(quán)力協(xié)同的公共利益最大化，是第三代善治理論倡導(dǎo)的核心。善治政府需要保持權(quán)力和權(quán)利的協(xié)調(diào)性，具有透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性特征，需要政府在其所掌握的公共權(quán)威運(yùn)行范圍內(nèi)承擔(dān)起更大的責(zé)任，包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、文化責(zé)任、道德責(zé)任。善治政府是效率和效能的政府，是社會廣泛參與的政府，是使公共利益最大化的社會管理過程，是政府與市場、社會的一種新穎關(guān)系，是全心全意為人民服務(wù)的實(shí)踐。

三、善治思維下的佛山實(shí)踐

作為改革開放的先行區(qū)，面對復(fù)雜多變的國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，佛山在探索現(xiàn)代化治理工作中，積累了地方政府施行善治的社會基礎(chǔ)、法治基礎(chǔ)、行政基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和文化基礎(chǔ)。

（一）善治佛山實(shí)踐自成體系

善治佛山，就是在建設(shè)中國特色社會主義民主與法治體系下，以推進(jìn)“四個(gè)全面”為引領(lǐng)，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，樹立有限責(zé)任政府理念，健全協(xié)商共治、科學(xué)決策制度，以“善治”理念變革傳統(tǒng)治理理念，實(shí)現(xiàn)政府與社會、政府與群眾良好合作的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的佛山實(shí)踐。目前，佛山構(gòu)成以“民、廉、治、效、法”五字為核心的治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐體系。

1.牢記“民為本”，全心全意為人民服務(wù)。黨的“全心全意為人民服務(wù)”宗旨決定了“為民服務(wù)、予民幸福、讓民滿意”的善治理念。2014年佛山出臺了《佛山市建設(shè)人民滿意政府行動(dòng)方案及配套計(jì)劃（2014—2020年）》?！傲鶄€(gè)政府”勾勒出“善治佛山”。人民滿意政府建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)佛山各項(xiàng)改革發(fā)展，真正處理好政府與市場、政府與社會、政府與群眾的關(guān)系——善治佛山。多年來，佛山穩(wěn)居全國城市競爭力和地級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展前列。2015年地區(qū)生產(chǎn)總值超躍8000多億元人民幣，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過10萬元。

2.重視“廉為寶”，增強(qiáng)政府善治的公信力。佛山民風(fēng)淳樸，敢為人先，“廉潔佛山”文化，更是保障佛山政通人和。在推進(jìn)治市理政的接力進(jìn)程中，佛山牢固樹立了“廉潔就是競爭力”的思想觀念，切實(shí)形成了“抓廉政就是抓發(fā)展”的行為自覺，為經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展提供了有力的紀(jì)律和作風(fēng)保障。

3.信仰“法為尊”，營造法治佛山新常態(tài)。尤其是近年來，佛山審議通過了《全面推進(jìn)“法治佛山”建設(shè)的實(shí)施意見》。2014年11月，佛山正式對外公布實(shí)施政府權(quán)責(zé)清單，包括行政職權(quán)清單和企業(yè)投資管理“三單”。2014年，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政撤銷部門捆綁執(zhí)法等40個(gè)?！耙淮逡宦蓭煛?，“三官一師”等法治社會經(jīng)驗(yàn)和成績豐碩。

4.深諳“協(xié)同共治”，探索基層善治?！白呷罕娐肪€是共產(chǎn)黨人天職”。群眾路線是黨的政治路線、組織路線，也是黨的工作路線、認(rèn)識路線。理論聯(lián)系實(shí)際，一切從實(shí)際出發(fā)，必須堅(jiān)持“從群眾中來、到群眾中去”。直聯(lián)治實(shí)現(xiàn)了黨和政府與社會群眾的良性互動(dòng)、協(xié)同治理，豐富了權(quán)利向度，實(shí)現(xiàn)政府對社會的回應(yīng)性。直聯(lián)治幫助政府在公共管理中變被動(dòng)為主動(dòng)，不脫離群眾?！包h員志愿者”、“黨群先鋒隊(duì)”、“黨代表工作室”、“七一空間 ”、“兩代表”工作室、1+N+X等，另外還有引入市民、專家、兩委員一代表、第三方?jīng)Q策咨詢工作等。

5.追求“效為先”，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。善治程度與管理的有效性是成正向相關(guān)性的，管理的有效性與公共利益的最大化——民生幸福也是緊密相聯(lián)的。近年來，佛山社會組織發(fā)展迅猛，民間資本實(shí)力雄厚，參與政府決策和社會管理的意識及能力強(qiáng)。人民滿意政府建設(shè)、行政決策機(jī)制、網(wǎng)監(jiān)平臺、簡政放權(quán)、一門式、三單管、直聯(lián)制等等，奠定了佛山各級政府職能部門治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

（二）對佛山實(shí)踐的思考

1．佛山實(shí)踐處于“組合拳時(shí)代”，需要全面向協(xié)商共治邁進(jìn)（表1）。當(dāng)下佛山，在不同的公共管理和服務(wù)領(lǐng)域，存在政府治理、社會治理、協(xié)商共治三代并存的現(xiàn)狀，處于“組合拳”時(shí)代。政府治理模式主要表現(xiàn)在時(shí)間緊、任務(wù)重的“由上而下”的項(xiàng)目和工作上。協(xié)商共治更多的出現(xiàn)在村居基層治理工作上。“組合拳時(shí)代”的佛山，已經(jīng)在逐步探索、實(shí)踐和積累協(xié)商共治的工作思想和方法，為佛山邁向善治3.0時(shí)代奠定基礎(chǔ)，為佛山探索治理體系和治理能力現(xiàn)代化做好鋪墊。

表1 “組合拳時(shí)代”的佛山治理體系

2．佛山實(shí)踐走進(jìn)“深水區(qū)”，需要以“善治”思維全面深化優(yōu)化治理體系。在黨的十八屆四中全會提出全面推進(jìn)具有中國特色社會主義法治中國建設(shè)的大局中，尤其是在國家治理體系現(xiàn)代化視野下，佛山亟需探索出一條符合地方實(shí)際，適應(yīng)變化需求的現(xiàn)代化、法治化、精細(xì)化的法治佛山模式。現(xiàn)有的佛山實(shí)踐，在治理現(xiàn)代化上實(shí)現(xiàn)了“從無到有”，下一步需要完成“從有到優(yōu)”的深化，例如人民滿意政府建設(shè)、三單管理等。實(shí)現(xiàn)了“從形式到內(nèi)容”的轉(zhuǎn)變，下一步需要完成“從內(nèi)容到實(shí)質(zhì)”、再到“精耕細(xì)作”的優(yōu)化，例如直聯(lián)治、一門式等實(shí)踐。最終，需要以“善治”思維搭建起治理體系與治理能力現(xiàn)代化的佛山模式。

（三）若干建議

佛山的基層實(shí)踐由來已久，“三單管理”防止權(quán)力“劍走偏鋒”、“三官一師”推進(jìn)建設(shè)“法治村居”、“群眾路線”成為決策“法定程序”、各級政府“線上”、“線下”形成常態(tài)化網(wǎng)絡(luò)問政決策機(jī)制、決策咨詢制度為政策提供參考意見。目前，佛山急需在市級層面做好頂層設(shè)計(jì)和監(jiān)督監(jiān)管。

1．以“四個(gè)全面”為引領(lǐng)，勾勒佛山治理現(xiàn)代化路線圖。全面從嚴(yán)治黨是舵首，全面深化改革、全面推進(jìn)依法治市如鳥之兩翼、車之雙輪。全面深化改革是推進(jìn)佛山走向善治的必由之路，全面推進(jìn)依法治市是實(shí)現(xiàn)善治的必要保障，二者缺一不可。全面深化改革包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，即推進(jìn)佛山治理體系和治理能力現(xiàn)代化。全面推進(jìn)依法治市同樣包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，即堅(jiān)持依法治市與以德治市相結(jié)合，主要體現(xiàn)在政府同社會、群眾的協(xié)同共治。全面建成小康社會，構(gòu)建善治佛山的治理體系與治理能力現(xiàn)代化是目標(biāo)。最終實(shí)現(xiàn)政府、市場、社會的全面升級發(fā)展。

2．進(jìn)一步創(chuàng)新黨建工作理論與實(shí)踐，夯實(shí)“善政”基礎(chǔ)。善治的前題是“善政”，需要一個(gè)施行“善政”的執(zhí)政黨?！皬娜罕娭衼恚饺罕娭腥ァ钡娜罕娐肪€，決定了黨組織是密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、傾聽群眾心聲的“善政”黨。加強(qiáng)黨建工作的民主協(xié)商、科學(xué)決策、法治意識與考核體系建設(shè)，極力增強(qiáng)黨員干部法治觀念和依法辦事意識，形成可操作的具體制度措施，規(guī)范、約束、保護(hù)好各級黨組織，夯實(shí)“善政”基礎(chǔ)。重視堡壘作用，突出服務(wù)導(dǎo)向，構(gòu)建黨建服務(wù)大格局。一是將“三嚴(yán)三實(shí)”落實(shí)到黨員干部的日常工作和生活的行動(dòng)中去；二是加強(qiáng)基層黨組織統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和參與服務(wù)社群的工作，讓人民群眾切實(shí)感受到黨就在我身邊；三是將基層服務(wù)型黨組織建設(shè)同“黨員特質(zhì)社會組織或服務(wù)組織”緊密結(jié)合，構(gòu)建新型群眾路線組織體系；四是進(jìn)一步鼓勵(lì)黨員社工化、黨員志愿者專業(yè)化，將黨員志愿服務(wù)常態(tài)化、制度化。

3．注重“公共治理”和“協(xié)同治理”。關(guān)注權(quán)力和權(quán)利的協(xié)調(diào)性、政府與社會的合作、政府與民間的互動(dòng)性。一是增強(qiáng)政府引領(lǐng)社會組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個(gè)人等所有利益攸關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)的能力，構(gòu)建政府與市場、社會的新型合作關(guān)系；二是加強(qiáng)政府同社會溝通聯(lián)系，以協(xié)商共治理念，促進(jìn)佛山治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是拓寬政府的權(quán)力向度，培育多元、相互、平等、平視的公權(quán)力文化。

4．率先推進(jìn)協(xié)商共治、科學(xué)決策的制度化、程序化、透明化，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供思想和經(jīng)驗(yàn)。將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體協(xié)商、問責(zé)機(jī)制確定為佛山各級政府、領(lǐng)導(dǎo)干部的行政準(zhǔn)則和法定程序是治理現(xiàn)代化的需要，也是對黨政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部的最好監(jiān)督和保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)政府與社會、群眾良性互動(dòng)的重要過程，是平衡多方利益、減少社會矛盾的良器。一是要求各級政府、職能部門制訂與本部門工作相關(guān)的民主協(xié)商、科學(xué)決策與法治程序、制度，確保有權(quán)不能任性；二是以知情權(quán)為重點(diǎn)，切實(shí)落實(shí)公開制度，包括黨務(wù)、政務(wù)、村（居）務(wù)、公共事業(yè)等單位的公開制度，確保權(quán)力公開透明運(yùn)行；三是成立治理體系與治理能力現(xiàn)代化工作小組，做好相關(guān)制度與程序的指導(dǎo)和服務(wù)工作。一方面防止不公開、假公開，一方面確保涉密事項(xiàng)隨意公開的現(xiàn)象。

5．培養(yǎng)一批具有現(xiàn)代化治理理念的干部隊(duì)伍。當(dāng)前和未來，治理問題空前復(fù)雜艱巨，需要有勇氣和智慧去破解。我們的領(lǐng)導(dǎo)干部要成為改革的積極推動(dòng)者，一是堅(jiān)定信仰，鐵一般的干部要信馬列、信正道，要起好表率作用，注重自身的修養(yǎng)；二是轉(zhuǎn)變思維，切實(shí)具備法治思維、德治思維、善治思維，“以正治國”；三是工匠精神，立足本職，想群眾所想，急群眾所及，重視民生?！熬悠鋵?shí)不居其華”。

四、結(jié)語

以治理現(xiàn)代化理念，深刻審視地方政府在改革開放三十多年來取得的成就、存在的問題，深入思考地方政府如何迎接下一輪全面深化改革的歷史重任、再造發(fā)展新優(yōu)勢，其重大意義必將隨著時(shí)間的推移不斷彰顯。

時(shí)代呼喚善治。新時(shí)期，人民群眾的法治意識增強(qiáng)，治國理政的參與意識增強(qiáng)，與政府協(xié)商對話的意愿和能力增強(qiáng)，傳統(tǒng)的政府管理與治理思維已經(jīng)滯后，開始成為中國轉(zhuǎn)型發(fā)展中的羈絆。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。無不彰顯出黨、國家和人民群眾對善治的迫切需求和要求。

鼓勵(lì)基層政府創(chuàng)新。黨的十八大以來，中國的行政體制改革形成了一種頂層設(shè)計(jì)、以上帥下、以上示下的格局。面對這種格局，容易使得地方政府無所適從、或者是產(chǎn)生惰性，出現(xiàn)看中央怎么做的等、靠、要的心理依賴?；鶎诱谠谐煽兊幕A(chǔ)上，一是注重科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，樹立有限責(zé)任政府理念、健全政府公職人員問責(zé)制、完善績效評估獎(jiǎng)懲機(jī)制和政府責(zé)任自律機(jī)制。二是強(qiáng)調(diào)政府要在其所掌握的公共權(quán)力運(yùn)行范圍內(nèi)承擔(dān)起更大的責(zé)任，包括政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、文化責(zé)任、道德責(zé)任。三是基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部要成為中國治理能力現(xiàn)代化的積極踐行者、推動(dòng)者。

［1］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.人民出版社，2013．

［2］樓繼偉.中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013．

［3］曹榮慶.中國政府職能轉(zhuǎn)型的財(cái)政學(xué)透視［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004．

［4］田國強(qiáng)，陳旭東.論中國深化改革面臨的四個(gè)轉(zhuǎn)變［J］.中國高校社會科學(xué)，2014（2）：95－101．

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［6］李景鵬.中國公民社會成長中的若干問題［J］.社會科學(xué)，2012（1）：13－22．

［7］潘小娟，呂芳.改革開放以來中國行政體制改革發(fā)展趨勢研究［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（5）：17－21．

［8］苗紅娜.治理時(shí)代西方國家的政府規(guī)制改革——兼論后規(guī)制政府的興起［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2010（2）：84－88．

［9］施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件［J］.社會科學(xué)，2010（2）：3－12．

［10］何傳啟.現(xiàn)代化概念的三維定義［J］.管理評論，2003（3）：8－14．

責(zé)任編輯：李 軍

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1009-4245（2016）05－0024-04

李建麗（1971— ），女，河北邯鄲人，碩士，中共佛山市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部主任，研究方向：國家治理體系、統(tǒng)戰(zhàn)理論。