李琦+牛晶

[摘要]應(yīng)急管理組織體系建設(shè)是應(yīng)急管理工作有效開展的重要前提。實施國家治理的戰(zhàn)略，對應(yīng)急管理組織體系建設(shè)提出了新要求。吉林省應(yīng)急管理組織體系建設(shè)相對薄弱，需要在職能設(shè)計、責(zé)任保障、系統(tǒng)協(xié)同等方面加以完善和改進。

[關(guān)鍵詞]應(yīng)急管理 組織 體系 吉林省

[中圖分類號]C916 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）16-0029-02

應(yīng)急管理組織體系建設(shè)，是應(yīng)急管理工作完善與發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，也是各級各部門履行應(yīng)急管理職能和提供公共安全保障服務(wù)的重要載體。相對而言，吉林省應(yīng)急管理物質(zhì)基礎(chǔ)比較薄弱，尤其是在應(yīng)急管理組織體系建設(shè)方面還不夠健全，在新形勢下，其應(yīng)急管理職能的履行和應(yīng)對突發(fā)事件的能力亟待提高。

一、吉林省應(yīng)急管理組織的基本架構(gòu)與職能

吉林省按照國務(wù)院的要求構(gòu)建了應(yīng)急管理組織體系。其主要組成部分包括領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)（各級應(yīng)急管理委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為領(lǐng)導(dǎo)小組）、辦事機構(gòu)（各級政府應(yīng)急管理辦公室）、工作機構(gòu)（政府有關(guān)職能部門和單位）。

（一）省級基本架構(gòu)與職能

吉林省在2004年成立了省突發(fā)事件總指揮部（2006年1月更名為省應(yīng)急委員會）。省長擔(dān)任省應(yīng)急委員會主任，省委副書記、省政協(xié)主席、副省長、省長助理、省政府秘書長、省公安廳廳長、省軍區(qū)副司令員、武警吉林省總隊總隊長兼任副主任、省政府副秘書長、省食品安全委員會辦公室主任、辦公廳主任及各職能部門一把手為基本成員。根據(jù)《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)吉林省人民政府辦公廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（吉政辦發(fā)[2009]64號），作為省應(yīng)急委員會的日常辦事機構(gòu)的省政府應(yīng)急管理辦公室設(shè)在省政府辦公廳，由省政府秘書長兼任省政府應(yīng)急辦主任。省政府應(yīng)急辦下設(shè)三個職能處室：應(yīng)急值守處、綜合預(yù)案處和保障指導(dǎo)處。省級應(yīng)急管理工作機構(gòu)達到27個，涵蓋災(zāi)害救助、氣象安全、抗震救災(zāi)、防汛抗旱、森林防火、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、公安消防、社會安全等領(lǐng)域。[1]從組織架構(gòu)上看，全省應(yīng)急管理組織體系建立，形成了“政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、社會參與”的應(yīng)急管理格局；從責(zé)任分配上看，省政府將應(yīng)急管理納入省、市（州）、縣政府及省直部門績效考核內(nèi)容，形成了“職能履行、責(zé)任落實”的應(yīng)急管理工作評估機制。

（二）市縣級基本架構(gòu)與職能

吉林省各市（州）、縣（市）級政府也參照省級模式，相繼建立了應(yīng)急委員會、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)。市（州）政府的應(yīng)急管理委員會，由市長兼任主任，副市長、市政府秘書長為副主任，政府下設(shè)部門和單位主要負(fù)責(zé)人為基本成員，其主要職能是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級政府應(yīng)急管理應(yīng)對工作。市政府成立了應(yīng)急管理辦公室，包含總值班室、救災(zāi)辦公室、應(yīng)急指揮中心、應(yīng)急保障科室等組成部分，其主要職能包括組織開展應(yīng)急管理日常工作和應(yīng)急體系建設(shè)、突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急保障、重大及特別重大突發(fā)事件應(yīng)急處置的組織協(xié)調(diào)、應(yīng)急管理督查等職責(zé)。市政府應(yīng)急管理工作機構(gòu)包括公安、衛(wèi)生、安監(jiān)、交委、地震、氣象等應(yīng)急管理職能凸顯的單位，分別設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，其主要職能側(cè)重于本單位業(yè)務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)急管理職責(zé)。各區(qū)縣（自治縣）政府都參照市政府應(yīng)急委的設(shè)置模式，設(shè)立了應(yīng)急管理委員會和應(yīng)急辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道也均成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)小組，在黨政辦或綜治辦設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，落實了專（兼）職工作人員。村（社區(qū)）設(shè)立了應(yīng)急管理負(fù)責(zé)人和信息員。吉林省省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級政府應(yīng)急管理辦事機構(gòu)共核定行政編制224名，實有人員226名。[2]全省形成了自上而下的市、區(qū)縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（社區(qū)）四級應(yīng)急管理組織體系。

二、新形勢下對應(yīng)急管理組織體系建設(shè)的新要求

（一）適配應(yīng)急體系的頂層設(shè)計

目前，中國各級應(yīng)急管理組織體系均是與應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機制與法制（“一案三制”）為核心內(nèi)容的應(yīng)急體系相適配的，是在2003年抗擊“非典”疫情取得經(jīng)驗后得以形成和發(fā)展的。然而，當(dāng)今和未來所面對的公共安全形勢變得愈加復(fù)雜，公共突發(fā)事件無論從發(fā)生頻次還是破壞力方面均是有增無減，“各種可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險因素明顯增多”。[3]為此，黨的十八大提出要加強公共安全體系建設(shè)。這對各級應(yīng)急管理組織體系建設(shè)提出了新的更高的要求——更好地滿足人民群眾日益增長的對公共安全這一公共產(chǎn)品的需要。對于吉林省而言，這就要求全面系統(tǒng)檢測、思考其所面對的應(yīng)急管理形勢，從為全省、為國家負(fù)責(zé)的角度思考符合省情的應(yīng)急體系建設(shè)的“頂層設(shè)計”，而應(yīng)急管理組織體系建設(shè)必須緊密圍繞“頂層設(shè)計”，做出統(tǒng)籌規(guī)劃與建設(shè)。

（二）形成具有特色的應(yīng)急管理組織體系

中國各級各部門均按照《突發(fā)事件應(yīng)對法》中“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”的建設(shè)要求進行應(yīng)急管理組織體系建設(shè)。從實踐來看，各級各部門雖然在應(yīng)急管理體制方面結(jié)合自身的實際情況進行了各自的創(chuàng)新，但是應(yīng)急管理組織體系卻是大同小異。不可否認(rèn)的是，它們都為應(yīng)急管理的有效施為發(fā)揮了重要的作用。然而，在實踐中，也暴露出了應(yīng)急管理組織體系建設(shè)的諸多問題：諸如應(yīng)急組織中領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)之間，存在職能交叉、權(quán)責(zé)不等、信息溝通不暢、協(xié)同混亂等等。對于吉林省而言，亦需要進行應(yīng)急管理組織體系建設(shè)的創(chuàng)新，不能簡單地參照北京、廣東等發(fā)達地區(qū)，需要根據(jù)本省的實際情況科學(xué)設(shè)計與建設(shè)，形成具有特色的應(yīng)急管理組織體系。

（三）達成應(yīng)急管理組織體系建設(shè)法治化

應(yīng)急管理組織體系建設(shè)的目的在于更好地達成應(yīng)急管理，其建設(shè)必須符合規(guī)范化合程序化的要求。雖然目前關(guān)于各級各部門的應(yīng)急管理組織建設(shè)有法可依、有章可循，但是在組織間與組織內(nèi)部還缺乏細(xì)節(jié)性的法律法規(guī)對各自的組織行為進行協(xié)同，應(yīng)對突發(fā)事件中各級組織還存在著缺乏規(guī)范流程，依托長官意志現(xiàn)象較為嚴(yán)重，尤其是在涉及跨域指揮過程中，從預(yù)案編制到聯(lián)合執(zhí)行，尚缺乏組織間的法律規(guī)范指導(dǎo)。黨的十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標(biāo)和重大任務(wù)，并提出了加強公共安全立法、推進公共安全法治化的要求。對于吉林省而言，這就要求應(yīng)急管理組織體系建設(shè)務(wù)必也要遵循按照依法管理的要求，推進應(yīng)急管理法治化，依法確權(quán)、依法捍權(quán)、依法追責(zé)，使應(yīng)急管理組織內(nèi)部、之間形成法治規(guī)范。

（四）強化應(yīng)急管理的社會組織參與

應(yīng)急管理的重心在于基層。衡量應(yīng)急管理能力的重要基準(zhǔn)在于能否有效觸及基層的“末梢”。發(fā)動群眾力量參與國家治理是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)。習(xí)近平總書記指出，“要堅持群眾觀點和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑，動員全社會的力量來維護公共安全”?！罢鲗?dǎo)、社會參與、優(yōu)勢互補、協(xié)同配合”的應(yīng)急管理理念已經(jīng)普及，然而在應(yīng)急管理組織體系建設(shè)方面仍彰顯不足。在傳統(tǒng)的應(yīng)急管理組織體系中，政府等行政部門在一定程度上還存在著“舍我其誰”“為我獨尊”的意識和行為。社會組織（包括企業(yè)、公眾、非政府組織等）等并沒有被正式納入到應(yīng)急組織體系之中，其在應(yīng)急管理之中的積極作用并未得到充分釋放。對于吉林省而言，應(yīng)急管理的社會組織參與尚顯薄弱，基層社區(qū)、農(nóng)村等應(yīng)急組織建設(shè)需要加強，尤其是需要通過應(yīng)急社會組織建設(shè)喚醒群眾的自保及互助意識。

三、吉林省應(yīng)急管理組織體系建設(shè)的發(fā)展路徑

（一）科學(xué)定位傳統(tǒng)應(yīng)急管理組織職能

吉林省傳統(tǒng)應(yīng)急管理組織（領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)）的發(fā)展必須滿足有效提供滿足公共安全產(chǎn)品的需要，職能定位于基于“源頭治理與動態(tài)管理”承載公共安全的新任務(wù)與新挑戰(zhàn)。第一，加強領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)建設(shè)，重點在于促進其在應(yīng)急管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。精細(xì)化應(yīng)急管理職責(zé)，突出強化應(yīng)急準(zhǔn)備，整合專項應(yīng)急指揮機構(gòu)，健全完善應(yīng)急管理聯(lián)席會議制度，實現(xiàn)重大問題研揣的常態(tài)化。第二，加強辦事機構(gòu)建設(shè)，重點在于理順應(yīng)急管理中的工作流程與工作機制，明確重點部門及核心樞紐，強化其與領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、工作機構(gòu)之間的工作聯(lián)系，充分發(fā)揮承上啟下的作用。第三，加強工作機構(gòu)建設(shè)，重點在于強化社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所承擔(dān)的專項應(yīng)急管理職能，強化兼職人員專職化，組建專業(yè)化隊伍。

（二）合理劃分應(yīng)急管理組織的責(zé)任

吉林省應(yīng)急管理組織建設(shè)建設(shè)中，必須確保應(yīng)急職能穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)揮作用，構(gòu)建各級各部門清晰的應(yīng)急責(zé)任邊界及效率效能評估體系。第一，在確立職能的基礎(chǔ)上，探索各級各部門如何合理劃分領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)和工作機構(gòu)在應(yīng)急管理中的責(zé)任，不宜過分責(zé)任上移或是下移，以能夠確保各級各部門充分發(fā)揮應(yīng)急管理中的能動性作為責(zé)任衡量的尺度。第二，基于責(zé)任構(gòu)建各級各部門（尤其是辦事機構(gòu)及工作機構(gòu)）應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化的流程再造。確保責(zé)任的履行的前提是具有明確的衡量體系及標(biāo)準(zhǔn)，為此需要研究制定基于應(yīng)急管理事前、事中及事后的三個基本階段的標(biāo)準(zhǔn)化流程建設(shè)，如應(yīng)急值守的標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急預(yù)案編制的標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急救援隊伍工作標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急物資物流體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急管理損失賠償標(biāo)準(zhǔn)，等等。第三，加強各級各部門應(yīng)急管理責(zé)任追究的司法建設(shè)。在應(yīng)急管理的末梢（工作機構(gòu)）的法律法規(guī)建設(shè)相當(dāng)貧弱，當(dāng)各級各部門的應(yīng)急管理工作與標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)偏差（尤其是較大偏差）的情況下，務(wù)必具有明確的法律法規(guī)確保對其進行責(zé)任的追究，此種法律法規(guī)設(shè)計的中心在于確保糾偏工作的長效維系。

（三）充分釋放應(yīng)急管理組織的協(xié)同效能

吉林省應(yīng)急管理組織建設(shè)務(wù)必實現(xiàn)系統(tǒng)性、統(tǒng)合性，最大程度發(fā)揮應(yīng)急管理組織的整體效能，即符合系統(tǒng)論中的整體協(xié)同性。“大”而“散”應(yīng)急管理組織偏狹于耗費本已有限的財政資源。第一，加強基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村）應(yīng)急管理組織的建設(shè)，吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地域廣大但是應(yīng)急管理建設(shè)相對薄弱，這構(gòu)成了應(yīng)急管理中的“木桶效應(yīng)”，有效協(xié)同的前提是將其應(yīng)急管理能力得以有效的提升。第二，加強軍地應(yīng)急管理聯(lián)動機制。務(wù)必將武警、軍隊等發(fā)揮實質(zhì)性應(yīng)急管理職能的組織整合在應(yīng)急管理組織體系中，由于軍隊及武警在權(quán)力隸屬關(guān)系上的特殊性，此種連接的要點在于構(gòu)建靈活、便捷、及時的溝通渠道與溝通渠道，并利用軍隊在信息搜集方面的優(yōu)勢，改變以往軍隊在應(yīng)急管理中被動參與的局面。第三，加強應(yīng)急管理社會組織建設(shè)。在城市社區(qū)應(yīng)急管理工作中，建立預(yù)警系統(tǒng)尤為重要。[3]需要摒棄社會組織“大”“散”等偏見，摸底非政府組織、非贏利組織的應(yīng)急管理能力，在專業(yè)能力上加強培訓(xùn)，在法律上予以應(yīng)急管理身份認(rèn)同，在財政上予以必要的資金支持，為社會組織合法的應(yīng)急管理參與提供平臺。

總之，應(yīng)急管理務(wù)必視作為國家治理體系的不可分割的一部分。應(yīng)急管理組織體系建設(shè)作為一項龐大的系統(tǒng)工程，在遵循國家法規(guī)構(gòu)建的基礎(chǔ)上，需要因地制宜基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，科學(xué)設(shè)計應(yīng)急管理職能，切實提高應(yīng)急管理責(zé)任意識，充分發(fā)揮應(yīng)急組織的協(xié)同作用，為吉林省各項事業(yè)的發(fā)展保駕護航。

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責(zé)任編輯：楊柳