王揚(yáng)

摘 要 英國(guó)20世紀(jì)90年代開始的公民憲章運(yùn)動(dòng)大大提高了其公共部門服務(wù)的質(zhì)量，這為我國(guó)當(dāng)前所著力構(gòu)建的服務(wù)型政府提供了一種可以借鑒的模式。公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定有利于彌合政府與社會(huì)之間的價(jià)值鴻溝，政府可以更好地為社會(huì)服務(wù)，社會(huì)也可以得到更好的公共服務(wù)。因此，需要本著人民利益至上、量力而行、動(dòng)態(tài)調(diào)整的原則，實(shí)現(xiàn)各個(gè)部門的工作標(biāo)準(zhǔn)向服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞 憲章運(yùn)動(dòng) 服務(wù)型政府 公共部門 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2016.03.073

The Theory of Public Sector Service Standards

——British Citizen Charter Movement to the Construction of a Service-oriented Government in Our Country

WANG Yang

（Jinzhou Teachers Training College， Jinzhou， Liaoning 121000）

Abstract Since the 1990 s British chartism greatly improved its public sector service quality， this for our country the current focus on building a service-oriented government can provide a reference model. The determination of public sector service standards to bridge the value of the gap between the government and society， the government can better service for the society， the society also can get a better public services. Therefore， we need to always put people's interests， strengths， and the principle of dynamic adjustment， implementation of various departments work standards to service standards.

Key words The chartist movement； service government； public sector； service standards

十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，這是深化行政體制改革的需要，也是參與全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的客觀需要。英國(guó)20世紀(jì)90年代開始的公民憲章運(yùn)動(dòng)大大提高了其公共部門服務(wù)的質(zhì)量，這為我國(guó)當(dāng)前所著力構(gòu)建的服務(wù)型政府提供了一種可以借鑒的模式。

1 由新公共管理運(yùn)動(dòng)引發(fā)的公共服務(wù)質(zhì)量問題

在上個(gè)世紀(jì)九十年代初的英國(guó)，發(fā)動(dòng)了聲勢(shì)浩大的公民憲章運(yùn)動(dòng)，明確制定顧客可期得到公共服務(wù)質(zhì)量與水準(zhǔn)的文件，也就是要求公共服務(wù)的提供者站在服務(wù)接受者的角度來評(píng)判公共服務(wù)的優(yōu)劣，并為公共服務(wù)接受者提供一種程序，以幫助他們直接參與公共服務(wù)的改進(jìn)。其主要內(nèi)容包括：

（1）服務(wù)內(nèi)容和工作目標(biāo)承諾。服務(wù)內(nèi)容即公共部門承擔(dān)的責(zé)任或者向公眾提供的服務(wù)項(xiàng)目的具體內(nèi)容。以承諾的形式實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容的明確化和具體化，實(shí)際上是一種幫助公眾了解公共部門職能分工的手段，此外，有利于公眾對(duì)公共部門實(shí)施監(jiān)督。

（2）服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的公開化過程，同時(shí)也是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的具體化過程。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承諾對(duì)內(nèi)構(gòu)成了工作的目標(biāo)和動(dòng)力，對(duì)外提供了評(píng)價(jià)工作的依據(jù)。

（3）服務(wù)程序和時(shí)限承諾。在公民憲章的實(shí)踐中，服務(wù)程序和時(shí)限明確化的重要意義在于：提供信息，方便顧客；促進(jìn)程序設(shè)計(jì)的合理化；通過程序合理化和時(shí)限要求來提高公共部門的辦事效率；加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督以實(shí)現(xiàn)顧客滿意的目標(biāo)。

（4）違諾責(zé)任。違諾責(zé)任是承諾方對(duì)顧客做出的單方面承諾，它表明承諾者未能達(dá)到既定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)對(duì)顧客將作的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償可以是精神上的，也可以是經(jīng)濟(jì)上的。

雖然我國(guó)與英國(guó)等西方資本主義國(guó)家的國(guó)家性質(zhì)是不同的，但在國(guó)家治理的方式方面應(yīng)該有互相借鑒的地方。作為西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的政府演變過程的現(xiàn)代部分——公民憲章運(yùn)動(dòng)，對(duì)于作為社會(huì)主義國(guó)家的政府同樣具有借鑒意義。

2 我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的提出

自從黨的十八大報(bào)告提出深化行政管理體制改革的目標(biāo)以來，我國(guó)理論界掀起了有關(guān)行政管理體制改革研究的熱潮。其中，很多專家和學(xué)者把注意力放在了服務(wù)型政府的研究上，提出了一系列有關(guān)服務(wù)型政府構(gòu)建的建設(shè)性意見，為我國(guó)的行政管理體制改革提供了理論支持，并且在這些理論的基礎(chǔ)上，許多地方政府也開始了建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐，這就為我國(guó)構(gòu)建整體性的服務(wù)型政府提供了理論和實(shí)踐方面的支持。

我國(guó)黨和政府適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的要求明確提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)中存在不少問題，所有這些問題的一個(gè)突出表現(xiàn)就是各個(gè)公共部門的服務(wù)質(zhì)量問題。

設(shè)立一定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范和提高政府的公共服務(wù)質(zhì)量，是當(dāng)代服務(wù)型政府建設(shè)中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。關(guān)于什么是服務(wù)型政府，在學(xué)界至今還沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定，但各個(gè)學(xué)者，無論怎樣界定服務(wù)型政府，最根本的一點(diǎn)都是圍繞“服務(wù)”這個(gè)詞語展開研究的，“行政就是服務(wù)，公民就是顧客”。①我們可以在服務(wù)型政府的建設(shè)中把公共服務(wù)數(shù)量和供給效率的指標(biāo)納入到廣義的質(zhì)量概念中加以統(tǒng)一考察，從而可以使我們更好地把握服務(wù)型政府的本質(zhì)和特征。而一旦統(tǒng)一從質(zhì)量這個(gè)角度來考察政府的公共服務(wù)問題，就必然會(huì)涉及到公共服務(wù)質(zhì)量的好壞問題，而服務(wù)質(zhì)量好壞需要一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)，這就必須以一定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確立為前提。

3 服務(wù)型政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立

3.1 公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容

公共部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該把公共部門的所有構(gòu)成要素、運(yùn)行的全部過程包含進(jìn)去，形成完整、明確、詳細(xì)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，使得政府的行為都有標(biāo)準(zhǔn)可以依據(jù)。一般來說，作為公共部門其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包含以下幾個(gè)方面：

（1）服務(wù)的內(nèi)容。服務(wù)的內(nèi)容也就是指公共部門提供哪些方面的服務(wù)，實(shí)際上就是指特定公共部門應(yīng)該管哪些事情。公共部門的服務(wù)內(nèi)容應(yīng)該根據(jù)其職責(zé)范圍來確定，而職責(zé)范圍往往又是由部門分工來獲得的，并且一旦確定下來便具有了一定的穩(wěn)定性。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)內(nèi)容的明確而詳細(xì)的規(guī)定，可以更好的實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與社會(huì)需求的無縫隙對(duì)接，有利于社會(huì)公眾在需要特定公共服務(wù)時(shí)能夠有針對(duì)性的去尋求幫助。

（2）服務(wù)的質(zhì)量。服務(wù)質(zhì)量也就是公共部門提供服務(wù)的優(yōu)劣程度，實(shí)際上也就是特定公共部門在明確自身應(yīng)該向社會(huì)提供何種服務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確自己服務(wù)應(yīng)該達(dá)到什么樣的程度的問題，主要指提供的公共物品的品質(zhì)如何、在提供服務(wù)時(shí)態(tài)度如何等等。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)這方面的明確而詳細(xì)的規(guī)定，可以保證公民在明確享有某種服務(wù)的基礎(chǔ)上，明確自己享有公共服務(wù)所能達(dá)到的水準(zhǔn)。

（3）服務(wù)的程序和時(shí)限。服務(wù)的程序和時(shí)間雖然有一定的區(qū)別，但也有著緊密的聯(lián)系，服務(wù)程序的繁簡(jiǎn)在很大程度上決定了時(shí)限的長(zhǎng)短，而服務(wù)時(shí)限對(duì)服務(wù)的程序具有一定的限制作用。服務(wù)的程序是指公共部門服務(wù)行為的先后順序，它涉及到公民按照什么樣的步驟去做可以獲得政府的服務(wù)的問題。所以，公共部門應(yīng)在其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)其提供服務(wù)的程序和時(shí)限出臺(tái)明確而合理的規(guī)定，以保證公民按照一定的程序在特定的時(shí)間內(nèi)獲得公共服務(wù)。

（4）違反服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。違反服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任是指對(duì)那些沒有按照自身的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)的公共部門應(yīng)該承擔(dān)的后果，它是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)其他內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的必要保證。公共部門沒有按照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供公共服務(wù)，主要包括以下情形：應(yīng)該提供卻沒有提供公共服務(wù)，提供的公共服務(wù)不符合服務(wù)品質(zhì)的要求，沒有按照規(guī)定的程序在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提供公共服務(wù)等。無論哪種情形，對(duì)于作為服務(wù)對(duì)象的公民來說都是不利的，實(shí)際上侵犯了公民享受公共服務(wù)的權(quán)利。因此，應(yīng)該通過服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)事先規(guī)定好在出現(xiàn)以上情形的時(shí)候公民可以通過哪些途徑進(jìn)行救濟(jì)，以使公民享受其應(yīng)有的公共服務(wù)的權(quán)利得到保障，同時(shí)也給公共部門一定的壓力，使其不斷提高服務(wù)的質(zhì)量。

3.2 公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定

關(guān)于公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)如何確定，也是一個(gè)棘手的問題。公共部門的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，說到底實(shí)際上就是服務(wù)者與消費(fèi)者之間“簽訂”的一個(gè)基本合同或者契約。很明顯，對(duì)于任何契約或合同的達(dá)成來說，只有雙方的利益都得到相應(yīng)的體現(xiàn)才能實(shí)現(xiàn)，而且其形成的過程是一個(gè)利益雙方協(xié)商或談判的過程。因此，對(duì)于公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定來說，應(yīng)該也是一個(gè)服務(wù)主客體之間一個(gè)互動(dòng)的過程，在這個(gè)過程中應(yīng)該盡可能地使雙方的利益達(dá)到均衡。

（1）公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)該以廣大人民群眾的利益為首要和根本出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，掌控國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政黨是以“全心全意為人民服務(wù)”為宗旨的。因此，作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的一部分，公共部門也應(yīng)該秉承全心全意為人民服務(wù)的宗旨，并在自己的行動(dòng)中加以體現(xiàn)。所以，在制定部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)該盡量體現(xiàn)廣大人民群眾的利益，使得社會(huì)各個(gè)階層的利益都在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中得到相應(yīng)的體現(xiàn)，只有這樣，我國(guó)的公共部門才能完成其為人民服務(wù)的使命，才能使始終代表中國(guó)最廣大人民群眾利益的三個(gè)代表落到實(shí)處。

（2）公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，量力而行。政府作為一個(gè)組織，它并不是全能的，由于其在可以利用的財(cái)力、人力、物力等方面也有一定的量的限度，它不可能提供超出自身能力所能提供的公共服務(wù)。因此，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定的過程中，各個(gè)公共部門應(yīng)該充分考慮自身的能力。否則，不僅自身難以完成標(biāo)準(zhǔn)所要求的任務(wù)，而且也會(huì)導(dǎo)致公民沒有享受到預(yù)期的公共服務(wù)而對(duì)公共部門失去信任。

（3）公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。公共部門服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著公共能力和社會(huì)需要的變化進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。也就是說服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)具有動(dòng)態(tài)性，從服務(wù)主體的角度來講，隨著自身可以利用的資源的不斷增加，其提供公共服務(wù)的能力也是不斷增強(qiáng)的。所以，公共部門應(yīng)該隨著自身能力的提高而不斷增加對(duì)社會(huì)的服務(wù)，從而使得服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)得以提高；從客體的角度來看，在今天隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜和生活節(jié)奏日益加快，新的社會(huì)需求不斷出現(xiàn)，使得政府的服務(wù)不斷出現(xiàn)真空現(xiàn)象，至于這些新的社會(huì)需求由哪些部門來具體負(fù)責(zé)，應(yīng)該進(jìn)一步明確下來，以便使社會(huì)需求得到及時(shí)的滿足。所以，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著社會(huì)需求的變化而相應(yīng)地做出調(diào)整。

綜上所述，在當(dāng)前我國(guó)正在著力構(gòu)建服務(wù)型政府的背景下，以提高公共服務(wù)質(zhì)量為宗旨的英國(guó)公民憲章運(yùn)動(dòng)無疑給我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)提供了一種可以借鑒的途徑。公共部門通過服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，使服務(wù)的理念真正得以貫徹和落實(shí)，為服務(wù)型政府的建設(shè)開辟道路。

注釋

① 高潔.使用服務(wù)憲章來改善公共服務(wù)——新公共管理路徑的探討[J].管理學(xué)研究，2004（4）：97.