何佳凌

摘 要：1982年，國務(wù)院審定批準(zhǔn)首批44個國家重點風(fēng)景名勝區(qū)以來，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，旅游業(yè)的興起，我國風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)迎來了機(jī)遇，但在體制發(fā)展中的不成熟也帶來了挑戰(zhàn)，因此，在這一關(guān)鍵時期，開展美國國家公園與中國風(fēng)景名勝區(qū)對比研究，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景名勝區(qū)；國家公園；對比研究

一、研究的背景和意義

中國國家級風(fēng)景名勝區(qū)，原稱國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，由國務(wù)院批準(zhǔn)公布。風(fēng)景名勝區(qū)是指具有觀賞、文化或者科學(xué)價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域。自1982年起始，國務(wù)院審定共批準(zhǔn)了8批國家重點風(fēng)景名勝區(qū)，共計225處國家級風(fēng)景名勝區(qū)。

目前隨著風(fēng)景名勝區(qū)，在范圍和數(shù)量上的提升，風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)面臨著大好時機(jī)，同時對風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)和發(fā)展提出了更高的要求，面臨的挑戰(zhàn)和壓力越來越大，風(fēng)景名勝區(qū)的人工化，商業(yè)化和城市化，現(xiàn)象與趨勢也勢必更加嚴(yán)峻。因此，中國風(fēng)景名勝區(qū)與美國國家公園的對比分析研究，借鑒美國國家公園保護(hù)和管理的成功經(jīng)驗，吸取工作中失敗的教訓(xùn)，結(jié)合中國自身現(xiàn)在與國情，促進(jìn)風(fēng)景名勝區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

1.歷史和發(fā)展概況

（1）中國風(fēng)景名勝區(qū)歷史與發(fā)展概況。中國風(fēng)景區(qū)源于古代的名山大川和邑郊游憩地，歷經(jīng)數(shù)千年的不斷發(fā)展，薈萃了自然之美和人文之勝，成為壯麗山河的精華，為當(dāng)代留下了寶貴的自然和文化遺產(chǎn)及無限的信息。從開始萌芽到形成一個較完整的體系，風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展歷經(jīng)了一個漫長的過程，這一過程可以分為七個階段。五帝以前—風(fēng)景區(qū)的萌芽階段夏商周—風(fēng)景區(qū)的發(fā)端階段秦漢—風(fēng)景區(qū)的形成階段魏晉南北朝—風(fēng)景區(qū)的快速發(fā)展時期隋唐宋—風(fēng)景區(qū)的全面發(fā)展階段元明清—風(fēng)景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展階段世紀(jì)年代—風(fēng)景區(qū)的復(fù)興階段。

（2）美國國家公園歷史和發(fā)展概況。“國家公園”的概念源自美國，名詞譯自英文的“NationalPark”，據(jù)說最早由美國藝術(shù)家喬治·卡特林（GeogeCatlin）首先提出。美國國家公園體系從第一座國家公園建立開始就通過法律規(guī)定了其為全民所有并為全民服務(wù)的理念。黃石法案中確定了黃石國家公園建立的目的是“為了人民利益和休閑娛樂?！比袼袥Q定了服務(wù)的公益性。在美國人看來，無論體系內(nèi)的何種文化資源，都是從先輩那里繼承來的遺產(chǎn)。國家公園的保護(hù)目的是“為了人民的利益和享受”，成功開辟了美國第一個國家公園，至今已有近400個成員。美國國家公園作為美國最寶貴的歷史遺產(chǎn)，它作為美國人的公共財產(chǎn)得到管理，并為讓后代享用而得到保護(hù)維修。從1872至今，國家公園運動從美國一個國家發(fā)展到世界上225個國家和地區(qū)。國家公園在全世界范圍內(nèi)得到了發(fā)展，為各個國家的旅游業(yè)注入了新鮮血液。

二、美國國家公園的啟示

美國國家公園在發(fā)展中形成了具有其特點的管理機(jī)構(gòu)即國家公園管理局，實行了管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，美國的國家公園是產(chǎn)權(quán)國有的自然遺產(chǎn)和自然狀態(tài)下不可移動的文化遺產(chǎn)，所以美國的國家公園為非營利性事業(yè)單位，經(jīng)費來源可分為政府的撥款以及私人或財團(tuán)捐贈，其中以政府撥款為主。因此，公園管理以資源保護(hù)為主要目的。公園管理中拒絕所謂的業(yè)主概念，即不將遺產(chǎn)資源作為生產(chǎn)要素投入，不以自然資源牟利，管理者自身的收益只限于工資。這種體制下無疑可以避免公園在門票價格和相關(guān)配套設(shè)施中牟利 。公園內(nèi)的住宿、餐飲和娛樂等商業(yè)設(shè)施有嚴(yán)格的規(guī)劃建設(shè)要求，不僅通過特許商業(yè)經(jīng)營處批準(zhǔn)，而且由特許承租人經(jīng)營，在財務(wù)上與公園管理機(jī)構(gòu)無關(guān)，同時改善公園的收入也將從其中獲得。

美國國家公園形成了垂直統(tǒng)一的管理體系，在管理體系上，美國的國家公園均由內(nèi)政部的國家管理局統(tǒng)一管理。國家管理局下設(shè)10個地區(qū)局，分片管理各地的國家公園。各國家公園設(shè)有公園管理局，具體負(fù)責(zé)本公園的管理事務(wù)，國家管理局、地區(qū)管理局、基 層管理局三級機(jī)構(gòu)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，與公園所在地政府沒有隸屬聯(lián)系。 該管理體系不僅明確了各級單位 的職責(zé)，避免了中央政府和地政府的矛盾，而且提高了工作效率。

科學(xué)的規(guī)劃決策系統(tǒng)是保證國家遺產(chǎn)有效管理的有力工具，這一方面美國也積累了一些有益的經(jīng)驗，如用地管理分區(qū)制度、公眾參與、環(huán)境影響評價、總體管理規(guī)劃-實施計劃-年度報告三級規(guī)劃決策體系等等。

除了管理制度的差異，美國國家公園的解說也成了公園快速發(fā)展的重要因素，美國國家公園管理局局長顧問費門·提爾頓（Freeman Tilden）在其1957年出版的《解說我們的遺產(chǎn)》一書中，對國家公園、州立和市立公園、博物館及類似的文化機(jī)構(gòu)的所謂“解說”這一功能做了如下定義：“解說是一種教育活動，目的在于通過原物的使用、切身體驗以及說明性媒介來揭示事物的內(nèi)涵及其相互關(guān)系，而不是僅傳達(dá)事實信息?！苯庹f試圖達(dá)到3個目的：第一個或者說基本目的是幫助游客更好地認(rèn)識、理解和欣賞他所參觀的場所，第二是實現(xiàn)管理目標(biāo)，第三是增加公眾對一個機(jī)構(gòu)的目標(biāo)或目的的理解。由此可以明白解說不僅推動了美國國家公園的發(fā)展，使游客注意并理解公園的特色也影響游客對公園和自身所處環(huán)境的態(tài)度，為理性游園奠定了基礎(chǔ)，保護(hù)了國家公園并提高了游客的旅行體驗質(zhì)量。

但是目前中國解說大多限于導(dǎo)游，而沒有系統(tǒng)和比較專業(yè)的解說，在發(fā)展官方解說這一塊存在很大的缺失，甚至相當(dāng)一部分的專家、學(xué)者對解說的價值都缺乏必要的認(rèn)識，一方面，嚴(yán)重限制了解說的發(fā)展，也是對中國旅游事業(yè)的拖累。因此，現(xiàn)在亟須做的工作之一就是使社會各界認(rèn)識解說、知道解說的重要性，從而為解說的發(fā)展而努力。

但美國國家公園的發(fā)展也存在它的不足，自然與文化遺產(chǎn)地不能脫離它所處的周邊環(huán)境。美國在這一方面的教訓(xùn)也不少。美國國家公園局在很長時間內(nèi)只是關(guān)注公園內(nèi)部的管理事務(wù)，沒能及早參與處理國家公園外圍環(huán)境中存在的問題，給國家公園邊界內(nèi)遺產(chǎn)的保護(hù)造成了極大隱患 。

三、中國風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展的方向

基于我國的基本國情，美國國家公園的垂直管理模式可能還無法適應(yīng)現(xiàn)階段我國風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與管理的要求，現(xiàn)階段我國風(fēng)景名勝區(qū)屬地管理與部門管理相結(jié)合的模式，在一定時段內(nèi)仍具有其必要性和可行性。美國國家公園無疑是全球國家公園成功的范例，也是在許多方面值得我國學(xué)習(xí)的，通過對我國風(fēng)景名勝區(qū)與美國國家公園的對比思考發(fā)現(xiàn)，美國國家公園的垂直管理模式是在國家公園的資源與土地歸國家所有的前提下，在內(nèi)政部建立國家公園管理局，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理，把國家公園管理人員納入到國家公務(wù)員體系中來，國家大力支持國家公園的各項管理及保護(hù)項目，從人力物力上充分滿足需求，為保持公園的完整性和真實性，并將其“保存完好”得移交給下一代而建立起來的模式。而我國風(fēng)景名勝區(qū)的資源與土地權(quán)屬存在模糊問題，許多風(fēng)景名勝區(qū)的資源與土地歸集體所有，或由國家所有但長期由集體使用，同時中央財政難以支付所有風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)與管理的巨大資金和人員費用，缺乏開展工作的資金保障，因此，并不具備實行美國管理模式的一些前提條件。

在借鑒美國國家公園管理模式和管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出了強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)社會公益性、建立政府派出型的風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)、加速中國解說體系的建立與完善，強(qiáng)化遙感監(jiān)測與人工實地監(jiān)測相結(jié)合模式等改進(jìn)與完善我國風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)與管理工作的措施和建議，對解決當(dāng)前風(fēng)景名勝區(qū)存在的可持續(xù)性利用和保護(hù)問題，增強(qiáng)游客文明旅游意識和推進(jìn)我國風(fēng)景名勝保護(hù)事業(yè)發(fā)展都具有一定借鑒意義。

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