鞏雨+高布權(quán)

摘 要： 依法治村是全面實現(xiàn)依法治國的重要環(huán)節(jié)。然而由于社會經(jīng)濟發(fā)展落后、農(nóng)民法治素養(yǎng)較低、人治傳統(tǒng)濃厚、行政執(zhí)法監(jiān)督缺失等諸多因素的影響，我國欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)在推進依法治村方面還存在著有法可依環(huán)節(jié)貧弱，有法必依環(huán)節(jié)脆弱，執(zhí)法必嚴環(huán)節(jié)軟弱，違法必究環(huán)節(jié)薄弱等一系列問題，為此，必須通過構(gòu)建農(nóng)村立法體系、實施農(nóng)村普法工程、健全農(nóng)村執(zhí)法機制、完善農(nóng)村法治監(jiān)督環(huán)節(jié)等措施，推動依法治村目標的全面實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村； 法治； 完善

中圖分類號： D920 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.007

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，標志著以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在貫徹法治理念、弘揚法治精神、運用法治方式、推進依法治國方面進入了一個新階段。依法治村既是全面實現(xiàn)依法治國的重要環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前全面推進依法治國的薄弱環(huán)節(jié)。近年來，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的違法犯罪案件逐年呈上升趨勢，已經(jīng)嚴重影響到了農(nóng)村的安定與發(fā)展。如何在全面推進依法治國目標要求下全面推進依法治村，已經(jīng)成為當(dāng)前我國國家治理亟待研究的重要課題。

一、依法治村的涵義及其重大意義

（一）依法治村的涵義

農(nóng)村是指不同于城市或城鎮(zhèn)的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動者聚居地。欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村是指那些在生產(chǎn)力發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展實力、科技水平等方面與發(fā)達地區(qū)有一定差距的農(nóng)村。與城鎮(zhèn)及發(fā)達地區(qū)農(nóng)村相比，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村具有人口散落居住，交通通訊不發(fā)達，地方習(xí)俗較濃厚，“人治”現(xiàn)象突出以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平較低等特點。

依法治國是依法治村的前提和基礎(chǔ)，依法治村是依法治國的環(huán)節(jié)和內(nèi)容。所謂依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和其他法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)和社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化。所謂依法治村，就是廣大村民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)憲法和其他法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式治理農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等各項事務(wù)，保證農(nóng)村的各項工作都依法決策、依法管理、依法辦事、依法監(jiān)督，逐步實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村的法治化。

依法治村的主要特征就是在農(nóng)村治理中實現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。所謂“有法可依”，就是要針對農(nóng)村不斷發(fā)展的經(jīng)濟、政治、文化和社會生活的需要，建立健全完備、科學(xué)的法律體系和制度，以便能對各種社會關(guān)系進行規(guī)范。所謂“有法必依”，就是要在農(nóng)村處置矛盾和糾紛時，避免和杜絕在執(zhí)法和司法活動中的主觀隨意性，保證法律效力的普遍性和嚴肅性。所謂“執(zhí)法必嚴”，就是司法機關(guān)在農(nóng)村司法活動中公正地行使司法權(quán)，嚴格執(zhí)法，不受其他組織和個人的非法干預(yù)。所謂“違法必究”，就是對農(nóng)村一切違法犯罪行為都要依法追究責(zé)任和嚴肅懲處，不容許任何組織和個人有超越法律的特權(quán)。

（二）當(dāng)前我國推進依法治村的重大意義

1. 依法治村有利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)民是農(nóng)村的主體，依法治村有利于保障農(nóng)民一系列合法權(quán)益。（1）保障農(nóng)民的政治權(quán)益。政治權(quán)益是公民參與政治活動的一切權(quán)利和自由的總稱。依法治村能夠保障農(nóng)民行使基本的民主權(quán)利，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督對農(nóng)村事務(wù)進行依法、有序的參與，真正成為農(nóng)村自治的重要主體。（2）保障農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益。經(jīng)濟權(quán)益是指由法律、法規(guī)所確認的一種經(jīng)濟資格或許可。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民收入的增加以及農(nóng)村利益結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民的財產(chǎn)安全亟待法律保護。（3）保障農(nóng)民的文化權(quán)益。文化權(quán)益是人民自由平等地參與社會文化活動的生產(chǎn)并公平地享受社會文化成果的權(quán)利。依法治村能夠保障農(nóng)民在進行文化生產(chǎn)和文化享用時權(quán)利不受損失與侵犯。

2. 依法治村有利于規(guī)范社會主義新農(nóng)村建設(shè)。黨的十六屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。相對于“舊農(nóng)村”而言，新農(nóng)村建設(shè)不僅包括農(nóng)村的政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)，而且也包含農(nóng)村黨的建設(shè)、反腐敗建設(shè)、法治建設(shè)。只有全面推進依法治村，才能保障新農(nóng)村的生產(chǎn)有序化、生活安定化、管理民主化和治理規(guī)范化，才能順利推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，也才能為農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)村的現(xiàn)代化保駕護航。

3. 依法治村有利于國家的長治久安。農(nóng)業(yè)是萬業(yè)之母，農(nóng)民是萬民之母，農(nóng)村是社會之母。中國是農(nóng)業(yè)大國、農(nóng)民大國、農(nóng)村大國。據(jù)我國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，居住在鄉(xiāng)村的人口為67415萬人，占50.32%。因而在一定意義上可以說：“農(nóng)業(yè)發(fā)展，則中國發(fā)展；農(nóng)民富裕，則中國富裕；農(nóng)村安定，則中國安定?！比嫱七M依法治村，優(yōu)化農(nóng)村社會治理，不僅有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的健康發(fā)展，而且有利于維護國家安全穩(wěn)定、夯實國家發(fā)展基礎(chǔ)，從而為實現(xiàn)黨的十八屆三中全會提出的“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標奠定堅實的基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前我國依法治村面臨的問題

（一）有法可依環(huán)節(jié)貧弱

有法可依是實現(xiàn)社會主義法治的前提，無疑也是依法治村的重要前提。近年來，雖然全國人大制定和頒布了《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《基本農(nóng)田保護條例》《種子法》《森林法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《村民委員會組織法》等涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民的多項法律法規(guī)，但仍然不能滿足依法治村的要求。

1. 立法體系尚未健全。隨著農(nóng)村社會的不斷發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了一系列新矛盾和新問題，諸如留守老人和兒童的權(quán)益保障問題、農(nóng)村公共土地保護問題、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理問題、農(nóng)村服務(wù)業(yè)規(guī)范問題等等，解決這些問題必須上升到立法層次，用法律加以規(guī)范，然而目前我國對此類問題的針對性立法仍然處于空缺狀態(tài)。

2. 部分法律滯后。當(dāng)前我國農(nóng)村社會關(guān)系和權(quán)益結(jié)構(gòu)已發(fā)生重大變化，然而相關(guān)立法卻沒有及時修補、細化和跟進。諸如，在土地承包經(jīng)營權(quán)方面，《農(nóng)村土地承包法》與《物權(quán)法》的銜接問題；在選舉人大代表時，農(nóng)村代表與城市代表的比例失調(diào)問題；在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面，統(tǒng)籌“一國兩策”問題等等。

3. 部分法律操作性不強。在現(xiàn)有的涉農(nóng)法律體系中，仍然存在法律條款過于籠統(tǒng)、存在沖突以及量刑偏軟問題；還有一些法律法規(guī)中的用語模糊和不規(guī)范導(dǎo)致的歧義問題?？梢?，涉農(nóng)法律無法可依的問題仍然存在。

（二）有法必依環(huán)節(jié)脆弱

有法必依是踐行社會主義法治的中心環(huán)節(jié)，也是踐行依法治村的中心環(huán)節(jié)。近年來，雖然基層法院和司法部門在處置農(nóng)村矛盾和糾紛過程中基本上能夠依法進行執(zhí)法和司法活動，但在執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督中仍然存在有法不依的現(xiàn)象。

1. 基層法院和司法部門在執(zhí)法和司法活動的隨意性。不少基層法院和司法部門在處置一些涉農(nóng)案件時，本該以法律為依據(jù)進行執(zhí)法和司法，但為了追求“息事寧人”的目的以及“短、平、快”的效率，往往用“調(diào)節(jié)”或“私了” 等的方式解決問題，從而導(dǎo)致農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。同時也在一定程度上對部分村民“大鬧大賠，小鬧小賠”的不法行為產(chǎn)生的慫恿作用。

2. 基層政府在行政管理活動中的越權(quán)執(zhí)法。不少地方政府在管理農(nóng)村事務(wù)時往往大包大攬，習(xí)慣于以權(quán)代法、以管代法，超越了憲法和法律的特權(quán)；當(dāng)有法不依“大行其道”之時，也是“損農(nóng)肥公”、“損公肥私”泛濫之際?？梢姡谇钒l(fā)達農(nóng)村基層，有法不依問題仍然存在。

（三）執(zhí)法必嚴環(huán)節(jié)軟弱

執(zhí)法必嚴是實施社會主義法治的重要條件，也是實施依法治村的重要條件。近年來，雖然基層法院和司法部門在涉農(nóng)案件中基本上能夠公正地執(zhí)法和司法，但仍然存在執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象。

1. 執(zhí)法彈性明顯。許多基層法院和司法部門在農(nóng)村執(zhí)法和司法活動中的“度”受外界影響和干擾較大，一旦領(lǐng)導(dǎo)不重視、媒體不炒作，群眾不關(guān)注，則往往選擇執(zhí)法從“輕”從“松”原則；一旦領(lǐng)導(dǎo)很重視、媒體大炒作，群眾熱關(guān)注，則往往選擇執(zhí)法從“重”從“嚴”原則。

2. 執(zhí)法尋租問題。許多基層法院和司法部門在農(nóng)村執(zhí)法和司法活動中“趨利”行為明顯，往往會出現(xiàn)因人而異、因事而異、因私而異的執(zhí)法結(jié)果?？梢姡鶎臃ㄔ汉退痉ú块T執(zhí)法不嚴的問題仍然存在。

（四）違法必究環(huán)節(jié)薄弱

違法必究是實現(xiàn)社會主義法治的重要保障，也是實現(xiàn)依法治村的重要保障。近年來，雖然基層法院和司法部門在涉農(nóng)案件中基本上能夠?qū)`法犯罪行為進行懲處，但仍然存在違法不究的現(xiàn)象。

1. 犯罪分子逍遙法外。在一些欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村仍然存在一些犯罪分子得不到法律懲處現(xiàn)象，或因關(guān)系而得到包庇，或因事先得到信息而躲藏等，使得“官官相互”、“金錢擾法”現(xiàn)象時時發(fā)生。

2. 法不責(zé)眾。在許多欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)把家庭暴力、賄選、開設(shè)小賭場、兜售假冒偽劣商品、鄰里糾紛大打出手、造謠生事等現(xiàn)象，都看作是習(xí)以為常的事，反正是法不責(zé)眾。可見，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村違法不究的問題仍然存在。

三、我國依法治村問題的成因分析

（一）人治傳統(tǒng)根深蒂固，以人代法

中國封建社會幾千年， 儒家思想被長期奉為正統(tǒng)思想而深入人心，儒家思想推崇人治多于法治，如執(zhí)政者“其身正，不令則行，其身不正，雖令不從”、“為政在人”、“其人存，則其政舉，其人亡，則其政息” 等。 所謂人治，就是指依靠個人意志的作用來管理政權(quán)實行政治統(tǒng)治，并相應(yīng)形成以血緣為紐帶的禮教宗法體系。儒家思想的人治思想對中國法治思想與實踐產(chǎn)生了深遠的影響。正如鄧小平所說：“我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法制?！盵1] 長期人治文化的影響，直接導(dǎo)致了基層官員和廣大農(nóng)民群眾法治意識的淡薄。在欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，以人代法問題尤為突出。

（二）農(nóng)村社會傳統(tǒng)文化習(xí)俗的影響，以情代法

欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村受宗族文化影響非常深遠，形成了相對穩(wěn)定的人情社會。在中國幾千年的封建社會中的“治權(quán)止于縣”也為人情社會留下了生存空間。人情社會的單位是村落，人們的生活是富于地方性的，一個村落的村民之間的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)純粹且緊密。“托關(guān)系”、“找熟人”便是“以情代法”的符號和產(chǎn)物。即使在欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村發(fā)展到今天，當(dāng)人們處理農(nóng)民矛盾和糾紛時，仍然習(xí)慣于用傳統(tǒng)的人情與習(xí)俗為標準，甚至當(dāng)農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)俗與現(xiàn)代法律的沖突時，依然是“念情不念法”。

（三）計劃管理時代的影響，以管代法

欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中整體緩慢而遲鈍。計劃經(jīng)濟體制模式不僅意味著資源配置和經(jīng)濟活動的計劃性，而且也意味著政治活動以及法治活動的計劃性。計劃經(jīng)濟體制模式的核心理念在于“一切服從于管理和計劃”。由此決定了農(nóng)村地區(qū)的一切事務(wù)均處于嚴格的國家管控之中，并形成以官僚體系構(gòu)成政社合一的單質(zhì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，[2] 在一定程度上壓縮了農(nóng)民民主意識與農(nóng)村法治的應(yīng)有空間。當(dāng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌后，欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村仍然習(xí)慣于沿用計劃體制的做法，形成以管代法的“惰性”。以至于不斷出現(xiàn)著“政策治不了對策”、“明規(guī)則斗不過潛規(guī)則”、“有法沒辦法、沒法有辦法”的諸多“兩難困境”。

（四）法律監(jiān)督的缺失，以權(quán)代法

沒有監(jiān)督的權(quán)力是滋生腐敗的權(quán)力，沒有監(jiān)督的法律亦是一紙空文。我國著名法學(xué)家江平認為，近年來雖然我國依法治國被提到前所未有的高度，但“紅頭文件代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法”現(xiàn)象依然存在。個別黨員領(lǐng)導(dǎo)干部之所以敢于帶頭破壞法治，以自己的職權(quán)代替黨紀國法，其根源在于權(quán)力缺乏監(jiān)督以及法律施行缺乏監(jiān)督。在欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，民眾與媒體對基層執(zhí)法的監(jiān)督較少，主要依靠法律之外的一些相關(guān)政策和文件，這樣難免會因為政策的時滯性造成執(zhí)法監(jiān)督的不及時，致使某些執(zhí)法人員“鉆法律空子”。 當(dāng)行政執(zhí)法的監(jiān)督并未做到常態(tài)化、規(guī)范化和獨立化的時候，依法治村就很難全面實現(xiàn)。

四、完善我國依法治村的幾點建議

（一）構(gòu)建農(nóng)村立法體系

建立健全農(nóng)村法治體系是依法治村的重要前提。

1. 修殘補缺。針對當(dāng)前我國農(nóng)村社會關(guān)系和權(quán)益結(jié)構(gòu)的重大變化而引發(fā)的一系列新矛盾和新問題，必須轉(zhuǎn)變“城市中心主義”的立法思想，加快對現(xiàn)有的涉農(nóng)法律的修補、細化和完善，加快健全立法體系，及時化解法治“失靈”問題。

2. 增強法律的可操作性。針對現(xiàn)有的涉農(nóng)法律條款不合理、不明確、量刑偏軟，很難執(zhí)行問題，在積極地繼承傳統(tǒng)社會法治的“精華”的同時積極借鑒西方法治國家法治體系、法治程序和法治監(jiān)督的經(jīng)驗，全面糾正法律法規(guī)中用語模糊、不規(guī)范以及法律之間不銜接、有沖突，無法執(zhí)行問題。

3. 保障農(nóng)民的立法參與權(quán)。農(nóng)民雖然在法理知識上存在欠缺，但卻是最了解民情民意的，因而在涉農(nóng)立法這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，應(yīng)考慮在一定程度上擴大農(nóng)民群眾的參與，保障其立法參與權(quán)。只有這樣才能使涉農(nóng)法制“情理結(jié)合”，才能更好地推進全面依法治村。

（二）實施農(nóng)村普法工程

實施農(nóng)村普法工程是依法治村的重要條件。

1. 普法對象層次化。實施普法工程意味著法治教育的大眾化，但是在欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村應(yīng)做到普法對象的層次化：對于基層執(zhí)法者而言，既要熟悉涉農(nóng)法律，還要了解民情，做到執(zhí)法不犯法；對于基層政府干部而言，既要學(xué)習(xí)涉農(nóng)法律，還要把握權(quán)與法的界限，做到權(quán)服從于法；對于廣大農(nóng)民而言，既要接受涉農(nóng)法律教育，消除“法盲”，還要學(xué)會守法和用法，做好守法公民。

2. 普法方式多樣化。在普法工程中，除了充分利用學(xué)校法治教育之外，還可以通過農(nóng)民夜校專門進行培訓(xùn)；在新媒體時代，還要廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)平臺以及微博、微信等媒體，積極發(fā)揮現(xiàn)代媒體覆蓋范圍廣、傳播速度快等優(yōu)勢。

3. 增強普法效果。普法不是搞運動，更不能走過場，一定要注重普法效果，樹立法治觀念，培養(yǎng)法治思維，力爭實現(xiàn)人人學(xué)法、懂法、守法、用法，為全面依法治村扮演好自己的法治角色。

（三）健全農(nóng)村執(zhí)法機制

加強執(zhí)法是依法治村的手段和關(guān)鍵，健全農(nóng)村治理機制是依法治村的重要條件。

1. 提高執(zhí)法隊伍的執(zhí)法水平。要按一定人口比例在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村執(zhí)法隊伍，加強對涉農(nóng)法官的法律培訓(xùn)，大力提高執(zhí)法人員素質(zhì)，使他們真懂法、會用法、用好法。針對欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)執(zhí)法的復(fù)雜性，特別要選配政治素質(zhì)高、專業(yè)技術(shù)能力強、具有良好職業(yè)道德的執(zhí)法人員開展農(nóng)村執(zhí)法工作。

2. 加強執(zhí)法機制的機動性。針對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的特殊情況，要落實執(zhí)法任務(wù)，保障農(nóng)村安全穩(wěn)定和發(fā)展，就必須建設(shè)完善的執(zhí)法機制。在執(zhí)法過程中必須堅持協(xié)同治理理念，采用靈活的執(zhí)法機制，除了要敢于運用全國人大所頒布的“硬法”之外，還要善于甄別與運用各種各樣的鄉(xiāng)規(guī)民約等“軟法”。[3]通過綜合運用行政、法律、文化等手段在欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)建立起權(quán)責(zé)明確、監(jiān)察有力、高效運轉(zhuǎn)的執(zhí)法機制。

（四）完善農(nóng)村法治監(jiān)督環(huán)節(jié)

完善農(nóng)村法治監(jiān)督環(huán)節(jié)是依法治村的必要保障。

1. 健全監(jiān)督體系。要按照黨的十八屆四中全會《決定》的要求，除了健全憲法監(jiān)督要加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、農(nóng)村組織監(jiān)督、輿論監(jiān)督的制度建設(shè)，形成科學(xué)完善的法治運行制度和監(jiān)督體系。其中，特別要發(fā)揮人民監(jiān)督主體最主要、最本質(zhì)、最廣泛、最管用的功能。[4]

2. 增強監(jiān)督實效。要在法律框架內(nèi)，根據(jù)本地實際，劃定縣級行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體邊界、權(quán)力清單和運行規(guī)則，特別針對欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村法律實施的薄弱環(huán)節(jié)和法治監(jiān)督的盲點、難點，要深入探索信息化條件下法律監(jiān)督的新途徑、新方法，在監(jiān)督上實現(xiàn)“空間維度”和“時間維度”的重大突破和有機結(jié)合，形成多元主體“寬領(lǐng)域”、“多渠道”的監(jiān)督格局，努力提高法治監(jiān)督的科學(xué)性、合理性和實效性，為全面依法治村創(chuàng)造良好的氛圍與環(huán)境。

參考文獻：

[1]鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994：349.

[2]金太軍.村莊治理與權(quán)力結(jié)構(gòu)[M].廣州：廣東人民出版社，2008.

[3]劉祖云，孔德斌.鄉(xiāng)村軟治理：一個新的學(xué)術(shù)命題[J].華中師范大學(xué)學(xué)報，2013，（5）.

[4]陳德智.法治監(jiān)督是依法治國的重要保證[N].安康日報， 2014-11-5.

[責(zé)任編輯、校對：黨 婷]