中國(guó)黨政干部分類(lèi)管理制度改革的理性-政治邏輯*

2016-10-26 00:52魏姝

學(xué)海 2016年5期

魏　姝

魏姝

內(nèi)容提要建國(guó)伊始至改革開(kāi)放之前，中國(guó)干部人事制度基本體現(xiàn)了政治控制邏輯；之后開(kāi)始了尋求理性化、科學(xué)化的過(guò)程，然而體現(xiàn)理性化邏輯的改革一旦弱化了政治控制，或者說(shuō)如果無(wú)法建立相應(yīng)的政治控制機(jī)制則往往處于停滯狀態(tài)。循著這一邏輯，黨政干部分類(lèi)管理制度改革之所以歷經(jīng)近30年難以取得重大進(jìn)展，最主要的原因在于執(zhí)政黨一直未能尋找到相應(yīng)的政治控制機(jī)制——中觀層面主要指分設(shè)政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員后如何實(shí)現(xiàn)黨對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的有效管理和控制；微觀層面主要指如何協(xié)調(diào)職位分類(lèi)制度下形成的高度專(zhuān)業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化行為邏輯與科層原則之間的沖突。

黨政干部分類(lèi)管理改革理性-政治邏輯

從1987年明確提出要在我國(guó)建立干部分類(lèi)管理體制至今已過(guò)去了近30年的時(shí)間，即使從1993年明確提出建立公務(wù)員職位分類(lèi)制度算起，也已經(jīng)過(guò)去了近23年，其間2005年頒布的《公務(wù)員法》通過(guò)把公務(wù)員分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)而向職位分類(lèi)制度邁出了關(guān)鍵性的一步。2016年7月，在經(jīng)歷了11年的試點(diǎn)之后，《專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》和《行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩個(gè)管理規(guī)定”)終于正式頒布實(shí)施。從這兩個(gè)管理規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，一方面它們回應(yīng)了試點(diǎn)過(guò)程中的一些分歧和爭(zhēng)論，如職位歸類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)、不同類(lèi)別公務(wù)員職務(wù)序列的層次數(shù)量及其對(duì)應(yīng)的級(jí)別范圍、是否可以跨類(lèi)交流、分類(lèi)考核、分類(lèi)培訓(xùn)等等；另一方面，職位分類(lèi)制度設(shè)計(jì)中一些關(guān)鍵性的問(wèn)題仍然處于未知狀態(tài)，包括行政執(zhí)法類(lèi)職位和專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)職位的設(shè)置范圍、如何在三大類(lèi)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃分職組、職系，進(jìn)而確定具體的職務(wù)名稱(chēng)？職務(wù)設(shè)置是否受機(jī)構(gòu)規(guī)格限制？中低級(jí)的職務(wù)職數(shù)是否受限制？三類(lèi)公務(wù)員的工資制度有何不同又如何對(duì)接？等等。在這些關(guān)鍵性的問(wèn)題解決之前，公務(wù)員的職位分類(lèi)制度仍然難以真正落地。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的干部人事制度在很多方面都進(jìn)行了根本性的改革，如考試錄用、競(jìng)爭(zhēng)性選拔、考核、問(wèn)責(zé)、紀(jì)律與懲戒制度等等，為什么干部分類(lèi)管理制度改革、特別是中觀和微觀層面的分類(lèi)改革①歷經(jīng)近30年的努力仍然步履維艱？如何解釋這背后的邏輯？

學(xué)術(shù)界已有的相關(guān)研究大多是從改革存在的問(wèn)題入手來(lái)分析的，如蔡冬峻認(rèn)為深圳的分類(lèi)改革存在并未真正實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化、三大類(lèi)之間交流不暢以及政府人事管理成本增加等隱患，聘任制存在公務(wù)員權(quán)利保障的隱患，這些都成為公務(wù)員分類(lèi)管理改革進(jìn)一步前行的障礙②。并且這些研究大多是針對(duì)分類(lèi)管理改革的某一個(gè)方面展開(kāi)的，而從整體上解釋干部分類(lèi)管理改革進(jìn)展緩慢的研究還不多見(jiàn)。朱迪儉博士在其論文《公務(wù)員分類(lèi)改革的僵局及其破解》③一文中基于“規(guī)范與彈性的概念框架”，認(rèn)為深圳公務(wù)員分類(lèi)改革制度之所以全面入軌難，是因?yàn)楦母铩耙?guī)范”的被接受力度不夠；之所以改革推進(jìn)積極性不高，是因?yàn)楦母锏摹皬椥浴辈蛔悖恢愿母锓制绱?，是因?yàn)椤耙?guī)范”與“彈性”出現(xiàn)分離，使得改革難以達(dá)成一致意見(jiàn)。

黨政干部分類(lèi)管理改革是政府改革的重要組成部分，學(xué)術(shù)界在分析政府改革難以推進(jìn)時(shí)，最常用的是利益博弈分析，認(rèn)為改革過(guò)程中相關(guān)利益主體的博弈決定了改革的進(jìn)程，改革中利益受損方的阻礙是改革受阻的主因。如王臻榮、常軼軍認(rèn)為政府改革的主要困難就在于“改革中利益受損的主要是某些政府行政部門(mén)和工作人員，以及相關(guān)的既得利益群體，而他們是當(dāng)前改革的‘第一行動(dòng)集團(tuán)’，也就是說(shuō)出現(xiàn)了‘自我革命’的現(xiàn)象”④。按照這種解釋邏輯，黨政干部分類(lèi)管理改革之所以難以推進(jìn)，是因?yàn)辄h政干部既是改革的對(duì)象，又是改革的推動(dòng)者，干部分類(lèi)管理有損干部利益，從而遭致黨政干部群體的反對(duì)和抵制?；仡櫢母镩_(kāi)放以來(lái)的干部人事制度改革，一些改革的難產(chǎn)的確可以據(jù)此得以解釋?zhuān)绻賳T財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)制度、公車(chē)改革等等；但是與此同時(shí)也會(huì)發(fā)現(xiàn)很多已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的干部人事制度改革都直接觸動(dòng)了干部群體的既得利益，如干部離退休制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、干部問(wèn)責(zé)制度、日益嚴(yán)苛的紀(jì)律與懲戒制度等等。顯然，簡(jiǎn)單的利益博弈分析無(wú)法解釋大部分的干部人事制度改革。此外，這種利益分析一個(gè)基本假設(shè)前提是把干部群體看作一個(gè)整體，而忽略了其內(nèi)部的利益分化與面對(duì)改革時(shí)不同的態(tài)度和行為邏輯。本文將在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上提出一個(gè)基于“理性——政治”雙重邏輯的分析框架，用以分析中國(guó)的干部人事制度改革進(jìn)程，解釋黨政干部分類(lèi)管理制度改革的困境。

基于“理性—政治”雙重邏輯的分析框架

與企業(yè)人事管理相比，公共人事管理重要的特征之一是需兼顧公共利益、組織利益和組織成員利益的平衡。一般情況下，組織成員的利益主要體現(xiàn)為追求報(bào)酬福利的最大化；而政府組織的利益主要體現(xiàn)為效率的最大化，即通過(guò)理性化、科學(xué)化的管理以最小的成本最大化實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)；而“公共利益”則表現(xiàn)為公共部門(mén)應(yīng)能夠積極地回應(yīng)公民的需求和偏好，按照多數(shù)人的意愿行使公共權(quán)力、提供公共物品。這一點(diǎn)在現(xiàn)代政治體制中主要是通過(guò)“事務(wù)官向政務(wù)官負(fù)責(zé)，政務(wù)官向選民負(fù)責(zé)”的責(zé)任鏈條來(lái)實(shí)現(xiàn)的，由此確保政務(wù)官對(duì)事務(wù)官的政治控制就成為實(shí)現(xiàn)公共利益的重要一環(huán)。

在中國(guó)的制度背景下，由于在制度安排上公務(wù)員的權(quán)利保障機(jī)制剛剛起步，普通干部群體在上述三方利益博弈中往往處于弱勢(shì)地位，從而博弈的焦點(diǎn)便集中于體現(xiàn)公共利益的“政治控制”與體現(xiàn)組織利益的“理性化”之間的權(quán)衡。理性化體現(xiàn)的是科學(xué)管理精神，它要求在政府人事管理中體現(xiàn)現(xiàn)代官僚制的基本特征，包括通過(guò)政治中立和職務(wù)常任建立一支職業(yè)化的、非黨派化的公務(wù)員隊(duì)伍；通過(guò)職位分類(lèi)、競(jìng)爭(zhēng)性考試和培訓(xùn)來(lái)建立一支高度專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍；通過(guò)在工資、晉升、獎(jiǎng)懲等環(huán)節(jié)貫徹功績(jī)制原則對(duì)公務(wù)員進(jìn)行激勵(lì)與控制等等。政治控制體現(xiàn)的是對(duì)民主價(jià)值的回應(yīng)，它要求在政府人事管理中通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)確保公務(wù)員能夠回應(yīng)公眾的需求，經(jīng)典的制度安排包括：分設(shè)政務(wù)官和事務(wù)官，形成“事務(wù)官-政務(wù)官-選民”的責(zé)任鏈條；代表性官僚制，即公務(wù)員群體在其來(lái)源構(gòu)成上(包括性別、種族民族、社會(huì)階層等)能夠反映其轄區(qū)內(nèi)的人口特征，這樣有助于政府把社會(huì)各個(gè)群體的意見(jiàn)和偏好整合進(jìn)公共政策，體現(xiàn)出民主政治的特征。在中國(guó)背景下，由于政治民主化程度不高，政治控制維度往往更多地體現(xiàn)為執(zhí)政黨核心通過(guò)對(duì)官僚群體的控制實(shí)現(xiàn)其意志，從而建立起受執(zhí)政黨控制的、回應(yīng)執(zhí)政黨要求的公務(wù)員隊(duì)伍。

顯然，理性化和政治控制在很多方面是相互沖突的：理性化強(qiáng)調(diào)的是照章辦事、非人格化，而政治控制強(qiáng)調(diào)的是聽(tīng)命于政務(wù)官；理性化強(qiáng)調(diào)的是公務(wù)員的知識(shí)、能力和績(jī)效，政治控制強(qiáng)調(diào)的是政治上的忠誠(chéng)可靠；理性化強(qiáng)調(diào)的是專(zhuān)業(yè)化，從而形成按照專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、遵從專(zhuān)業(yè)責(zé)任邏輯行動(dòng)的技術(shù)化官僚，而這必然侵蝕來(lái)自政務(wù)官的政治控制。

回顧建國(guó)以來(lái)中國(guó)干部人事制度的發(fā)展不難發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放之前的干部人事制度基本體現(xiàn)了政治控制邏輯。之后開(kāi)始了尋求理性化、科學(xué)化的過(guò)程，然而在這一過(guò)程中，“政治控制”邏輯雖然在改革開(kāi)放初期有明顯減弱，但總體上仍然居于主導(dǎo)性的位置。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“黨管干部原則”不斷被重申和強(qiáng)化，并制定和實(shí)施了大量加強(qiáng)干部監(jiān)督管理的政策措施；二是從體現(xiàn)兩種方向的改革措施之間的關(guān)系來(lái)看，體現(xiàn)理性化邏輯的改革如果弱化了政治控制，或者說(shuō)如果無(wú)法建立相應(yīng)的政治控制機(jī)制則往往處于停滯狀態(tài)。相反，大凡進(jìn)展順利的理性化改革都尋找到了對(duì)其進(jìn)行政治控制的方法。也就是說(shuō)，中國(guó)一方面需要一個(gè)職業(yè)化的、專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍，以滿(mǎn)足現(xiàn)代政府管理的專(zhuān)業(yè)化、效率要求；另一方面又需要一個(gè)受執(zhí)政黨控制的、有“回應(yīng)性”——回應(yīng)執(zhí)政黨核心的要求——的公務(wù)員隊(duì)伍，以滿(mǎn)足政黨型國(guó)家的需求。努力保持兩者之間的均衡是改革開(kāi)放以來(lái)一直追求的目標(biāo)。

“理性—政治”雙重邏輯下的中國(guó)干部人事制度改革

(一)政治控制邏輯下的干部人事制度

從1949年獲得執(zhí)政地位伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨一直面臨一個(gè)矛盾，即一方面其宏偉的國(guó)家建設(shè)目標(biāo)和計(jì)劃體制需要一個(gè)強(qiáng)有力的官僚組織作為支撐，另一方面其革命的意識(shí)形態(tài)又使其始終對(duì)各種官僚組織保持警惕和批判的態(tài)度。因此可以發(fā)現(xiàn)在毛澤東時(shí)代存在著兩種相互矛盾的進(jìn)程：一方面是大型科層組織的建立與理性化的努力，另一方面是持續(xù)不斷的各種反官僚化、甚至是反理性化的努力。在1957年整風(fēng)運(yùn)動(dòng)之前，這兩種進(jìn)程有時(shí)交替進(jìn)行有時(shí)同時(shí)并存，之后，理性化進(jìn)程則基本終止了，反官僚化的政治控制邏輯逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。

首先，20世紀(jì)50年代中期之后，當(dāng)大規(guī)模的干部錄用和晉升(以填補(bǔ)國(guó)家建立之初產(chǎn)生的大量的職位空缺)完成之后，“德”的重要性開(kāi)始日益凸顯，到文革期間，更是達(dá)到前所未有的高度。那么什么是“德”？在當(dāng)時(shí)的背景下，“對(duì)黨來(lái)說(shuō)，‘德’意味著政治忠誠(chéng)和可靠，這一般可以從一個(gè)人的階級(jí)背景、政治歷史、社會(huì)關(guān)系和家庭背景中推出來(lái)”⑤。大批出身于社會(huì)底層的、受教育程度很低的農(nóng)民和工人得以錄用和任命。

其次，這一時(shí)期還不斷開(kāi)展了以控制官僚為目的的各種運(yùn)動(dòng)。其中比較具有代表性的包括1950年的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、1951年的三反運(yùn)動(dòng)、1953年的新三反運(yùn)動(dòng)、1957年的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、1963年的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)和1966年開(kāi)始的文化大革命。從控制的意向上來(lái)說(shuō)，這些運(yùn)動(dòng)一方面包含了防止貪污腐化和違法亂紀(jì)行為等，但更為強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)運(yùn)動(dòng)改造干部的世界觀、提高其思想水平、改善其工作作風(fēng)、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。

再次，1953年，中共中央頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》，逐步建立起了分部分級(jí)管理干部的制度，從而在橫向上通過(guò)“分部管理”實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)各類(lèi)干部的有效管理和控制，在縱向上通過(guò)下管兩級(jí)實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的高度向上集中。其使用的管理工具——干部職務(wù)名稱(chēng)表制度，使執(zhí)政黨成功地將社會(huì)中的各個(gè)組成部分，包括政府、重要的國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、群眾團(tuán)體等與執(zhí)政黨捆綁在一起，并通過(guò)層級(jí)節(jié)制的方式實(shí)現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)密控制，成為確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和控制的最重要的“守護(hù)者”⑥。

(二)走向理性化的干部人事制度改革

中國(guó)的干部人事制度在改革開(kāi)放以后開(kāi)始了去政治化的過(guò)程，而逐漸體現(xiàn)出理性化的追求和邏輯。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.從革命干部到技術(shù)官僚

1980年中央正式提出了“干部四化”的方針，1982年建立了老干部離退休制度，之后開(kāi)始了大規(guī)模的領(lǐng)導(dǎo)群體更替。在這一過(guò)程中，“革命化”即“德”的要求從積極標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橄麡O標(biāo)準(zhǔn)——強(qiáng)調(diào)在“文革”中沒(méi)有參與派系政治、不是文革的獲益者，并且其重要性也逐漸讓位于“能”。然而由于當(dāng)時(shí)尚缺乏切實(shí)可行且具有公信力的測(cè)量“能”的方法，因此，現(xiàn)實(shí)中選擇了另外一個(gè)容易測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)，即受教育水平。這一標(biāo)準(zhǔn)與年輕化的標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，產(chǎn)生了這樣一個(gè)結(jié)果，即大量年輕的、受過(guò)高等教育的人得到很快的提拔和重用⑦。這種以學(xué)歷和年齡為主要晉升標(biāo)準(zhǔn)的做法在某種程度上體現(xiàn)了一種非政治的功績(jī)制導(dǎo)向，中國(guó)干部群體開(kāi)始了從“革命干部到技術(shù)官僚”的嬗變。

1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施后，公務(wù)員考試錄用制度逐步建立以來(lái)，主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)逐步做到了“凡進(jìn)必考”。這種競(jìng)爭(zhēng)性的選拔錄用制度在高等教育迅速發(fā)展的支撐下，逐漸塑造了一個(gè)“精英化”的干部隊(duì)伍。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，“到1998年，80%-90%的省部、地廳和縣處級(jí)公務(wù)員是大學(xué)或大專(zhuān)畢業(yè)生……到2003年，幾乎70%的公務(wù)員具有大學(xué)或大專(zhuān)學(xué)歷”⑧。干部年輕化和強(qiáng)制性退休制度的建立也使得干部隊(duì)伍日益年輕化?！皬?981年到1989年，部級(jí)或局級(jí)干部的平均年齡從63.6歲下降到了56.9歲……到90年代中期，超過(guò)一半的公務(wù)員年齡在40歲以下”⑨。

2.以功績(jī)制為主導(dǎo)原則的干部考核和激勵(lì)制度

3.建立了制度化的干部培訓(xùn)制度

4.干部管理的制度化水平不斷提升

改革開(kāi)放以來(lái)，干部人事管理的制度化水平不斷提升。一方面以《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》及其之后的《公務(wù)員法》為基礎(chǔ)，陸續(xù)頒布實(shí)施了一系列與之配套的法規(guī)、規(guī)章，一套完整的公務(wù)員法律法規(guī)體系基本建立以來(lái)；另一方面，執(zhí)政黨也不斷頒布實(shí)施以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部為對(duì)象的各種黨的管理規(guī)章、紅頭文件，其內(nèi)容覆蓋了干部分類(lèi)、選拔任用、考核、交流、培訓(xùn)、辭職辭退、后備干部、干部管理權(quán)限等各個(gè)管理環(huán)節(jié)，并基本上形成了與公務(wù)員法律法規(guī)體系相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系。

(三)政治控制邏輯主導(dǎo)下的理性化改革

改革開(kāi)放后的干部人事制度改革雖然呈現(xiàn)出上述走向理性化的趨勢(shì)和努力，但是政治控制的邏輯并未減弱，并且在總體上一直居于主導(dǎo)地位。這可以從以下幾個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)：

1.不斷強(qiáng)化執(zhí)政黨對(duì)干部的監(jiān)督與控制

在前述理性化改革的同時(shí)，特別是新世紀(jì)以來(lái)，執(zhí)政黨密集頒布實(shí)施了一系列旨在加強(qiáng)和完善干部監(jiān)督和控制的政策措施。具體見(jiàn)下表：

表1　干部監(jiān)督方面的法規(guī)、文件

2.“黨管干部原則”不斷被重申并且其含義有所拓展

3.以政治控制確保理性化改革的方向

綜觀改革開(kāi)放以來(lái)的各項(xiàng)干部人事制度改革不難發(fā)現(xiàn)，那些以理性化為方向的干部人事制度改革中，大凡進(jìn)展順利的都伴隨著相應(yīng)的強(qiáng)化政治控制的措施，相反，如果找不到恰當(dāng)?shù)拇_保政治控制的機(jī)制，改革則會(huì)陷入停滯狀態(tài)。因此，我們可以觀察到一方面實(shí)行了競(jìng)爭(zhēng)性的公務(wù)員考試錄用，另一方面將其限于低階職位且通過(guò)報(bào)考資格限制、考試內(nèi)容的設(shè)計(jì)等方面體現(xiàn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和控制；一方面大量引入現(xiàn)代績(jī)效評(píng)估的技術(shù)和方法，另一方面執(zhí)政黨掌握著績(jī)效合同的設(shè)計(jì)制定權(quán)；一方面在晉升中實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性選拔，另一方面強(qiáng)調(diào)在競(jìng)爭(zhēng)性選拔中“組織考察”、“黨委討論決定”的重要作用；一方面大力推行干部培訓(xùn)，另一方面又保持傳統(tǒng)的調(diào)訓(xùn)方式。

1993年《暫行條例》明確規(guī)定了考試錄用僅僅適用于“主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，之后的《公務(wù)員法》也有類(lèi)似的規(guī)定。也就是說(shuō)，考試錄用僅僅適用于整個(gè)科層組織的底層。其他職務(wù)主要采用以下幾種方式錄用：一是各級(jí)政府組成人員、各級(jí)黨委的主要領(lǐng)導(dǎo)分別由同級(jí)人大和同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；其他人員可以通過(guò)“調(diào)任”的方式進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，也可以通過(guò)“公開(kāi)選拔”的方式進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。經(jīng)人大、黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的各級(jí)政府組成人員和各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)一般本身都已經(jīng)具有公務(wù)員身份，基本上屬于干部選拔任用的范疇。我們?cè)谙旅鎸⒓杏懻摳刹窟x拔任用，包括競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)選拔等過(guò)程中執(zhí)政黨的政治控制機(jī)制。這里先討論調(diào)任中的政治控制。

根據(jù)《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》(暫行)，調(diào)任中關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)有三個(gè)：一是組織推薦，二是組織考察，三是集體討論決定。這里的“組織”指的就是享有相應(yīng)的干部管轄權(quán)的黨委，可以說(shuō)這一過(guò)程鮮明地體現(xiàn)了“黨管干部原則”。雖有關(guān)于考試的規(guī)定，但是因?yàn)椤爸辉诒匾獣r(shí)可以采用”，因而在現(xiàn)實(shí)中很少發(fā)生。

表2　2010-2015年中央國(guó)家機(jī)關(guān)招考報(bào)名條件統(tǒng)計(jì)表

表中數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家公務(wù)員局網(wǎng)站上公布的歷年招考職位信息統(tǒng)計(jì)而來(lái)。

缺乏有效的政治控制機(jī)制導(dǎo)致黨政干部分類(lèi)管理制度改革步履維艱

循著上述邏輯，干部分類(lèi)管理制度改革，特別是中觀和微觀層面的分類(lèi)改革，之所以歷經(jīng)近30年難以取得重大進(jìn)展，最主要的原因在于執(zhí)政黨一直未能尋找到相應(yīng)的政治控制機(jī)制。

(一)中觀層面干部分類(lèi)管理制度改革對(duì)政治控制的挑戰(zhàn)

1987年黨的十三大提出了分設(shè)政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的設(shè)想，其中政務(wù)類(lèi)公務(wù)員必須嚴(yán)格依照憲法和組織法進(jìn)行管理，實(shí)行任期制，并接受社會(huì)的公開(kāi)監(jiān)督。黨中央和地方各級(jí)黨委，依照法定程序向人大推薦各級(jí)政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的候選人，監(jiān)督管理政務(wù)類(lèi)公務(wù)員中的共產(chǎn)黨員。業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員按照國(guó)家公務(wù)員法進(jìn)行管理，實(shí)行常任制。凡進(jìn)入業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員隊(duì)伍，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法定考試，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)；其升降獎(jiǎng)懲應(yīng)以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹饕罁?jù)；他們的訓(xùn)練、工資、福利和退休的權(quán)利由法律保障。這樣的制度安排意味著執(zhí)政黨主要負(fù)責(zé)政務(wù)類(lèi)公務(wù)員的管理，而業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員則實(shí)現(xiàn)“國(guó)家化”、“職業(yè)化”，不再由黨直接管理。那么這樣會(huì)不會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)？黨如何實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的有效管理和控制？執(zhí)政黨通過(guò)政務(wù)官能否實(shí)現(xiàn)對(duì)事務(wù)官的有效管理和控制？

在這些問(wèn)題得不到明確的肯定性答案的情況下，中觀層面的干部分類(lèi)管理試探性地采用了兩種截然不同的分類(lèi)路徑：一種是在執(zhí)政黨頒布實(shí)施的各種以“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部”為管理對(duì)象的政策文件中，暗含了把黨政干部從縱向上分為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部(所有領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和處級(jí)以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))和一般干部?jī)纱箢?lèi)，其中前者在管理中主要適用由執(zhí)政黨頒布的各項(xiàng)政策文件，從而大大擴(kuò)展了黨直接管理的干部的范圍，以強(qiáng)化對(duì)干部的政治控制。

另一種是《公務(wù)員法》中把公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員，以及聘任制公務(wù)員。領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員和非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的概念與之前政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的概念比較接近，然而除了《公務(wù)員法》中關(guān)于考核、引咎辭職責(zé)令辭職、任期等方面的規(guī)定包含了二者的分類(lèi)管理，其余的分類(lèi)管理制度都沒(méi)有建立起來(lái)，而且目前大多數(shù)對(duì)《公務(wù)員法》的解讀也都對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員和非領(lǐng)導(dǎo)成員的劃分諱莫如深，顯示出在這一點(diǎn)上含糊不清的態(tài)度。這種猶豫、含糊和有些混亂的分類(lèi)顯示出對(duì)分設(shè)政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員的擔(dān)憂(yōu)，而微觀層面的干部分類(lèi)管理制度改革進(jìn)一步加劇了這種擔(dān)心。

(二)微觀層面干部分類(lèi)管理制度改革對(duì)政治控制的挑戰(zhàn)

微觀層面，中國(guó)干部分類(lèi)管理改革的目標(biāo)是逐步建立職位分類(lèi)制度，這一點(diǎn)在1987年黨的十三大上就已經(jīng)明確，并且在1993的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和2005年的《公務(wù)員法》中都得以再次明確?！豆珓?wù)員法》中明確規(guī)定了公務(wù)員職位分為綜合管理類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和司法類(lèi)，更是標(biāo)志著向職位分類(lèi)制度的建立邁出了實(shí)質(zhì)性的第一步。

當(dāng)今中國(guó)干部群體已大部分由受過(guò)大學(xué)本科教育的精英組成。但是由于中國(guó)干部制度的如下特征，他們還沒(méi)有成為高度職業(yè)化的群體：首先，中國(guó)尚未建立以橫向的專(zhuān)業(yè)化分工為基本特征的職位分類(lèi)制度；其次，中國(guó)公務(wù)員制度中有公務(wù)員交流的制度設(shè)計(jì)，并且由于在很大程度上把交流作為鍛煉培養(yǎng)干部、遏制腐敗的重要手段，因此公務(wù)員有著較高的崗位輪換比率，并且這種交流、輪換基本沒(méi)有類(lèi)別的限制。在這種體制下培養(yǎng)出來(lái)的不是專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的技術(shù)官僚，而是復(fù)合型、適應(yīng)性強(qiáng)的通才。然而一旦職位分類(lèi)制度建立起來(lái)，必然伴隨而來(lái)的是關(guān)于跨類(lèi)交流的限制(“兩個(gè)管理規(guī)定”中都有相關(guān)的規(guī)定“專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員轉(zhuǎn)任，一般在專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員職位范圍內(nèi)進(jìn)行……一般轉(zhuǎn)任相同專(zhuān)業(yè)的職位”、“行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員轉(zhuǎn)任，一般在行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員職位范圍內(nèi)進(jìn)行”)，上述高度職業(yè)化與政治控制之間的張力和沖突就會(huì)呈現(xiàn)出來(lái)。那么在中國(guó)的制度背景下如何緩解這種沖突呢？前述發(fā)達(dá)國(guó)家所采用的三種方法中，后兩種方法指向的都是民主和回應(yīng)性，即事務(wù)官直接回應(yīng)公眾的需求和偏好，顯然這與中國(guó)背景下的政治控制指向有著明顯不同。而第一種方法也因?yàn)槲覀兩形唇⒎衷O(shè)“政務(wù)類(lèi)公務(wù)員和業(yè)務(wù)類(lèi)公務(wù)員”的制度，而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

從近日頒布實(shí)施的“兩個(gè)管理規(guī)定”來(lái)看，主要采取了以下三種方法來(lái)緩解這一沖突：首先，“兩個(gè)管理規(guī)定”都特別強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持黨管干部原則，堅(jiān)持德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取?。這與《公務(wù)員法》中的“堅(jiān)持黨管干部原則……堅(jiān)持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t”表述有明顯的區(qū)別，顯示出對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員“德”的更多強(qiáng)調(diào)和更高要求。而根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部德的考核意見(jiàn)》，“對(duì)干部德的考核……以對(duì)黨忠誠(chéng)、服務(wù)人民、廉潔自律為重點(diǎn)，加強(qiáng)政治品質(zhì)和道德品行的考核……考核干部的政治品質(zhì)，主要考核干部在政治方向、政治立場(chǎng)、政治態(tài)度、政治紀(jì)律、黨性原則等方面的表現(xiàn)”。其次，“兩個(gè)管理規(guī)定”中并沒(méi)有對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)內(nèi)部作進(jìn)一步的職組、職系的區(qū)分，其職務(wù)名稱(chēng)給出的都是通用職務(wù)名稱(chēng)。這就意味著到目前為止，中國(guó)公務(wù)員的橫向分類(lèi)仍然是非常粗的，其專(zhuān)業(yè)化程度很低，距離真正的職位分類(lèi)制度還很遠(yuǎn)。再次，“兩個(gè)管理規(guī)定”中雖然都規(guī)定公務(wù)員轉(zhuǎn)任一般在各大類(lèi)內(nèi)部進(jìn)行，但是又都對(duì)跨類(lèi)轉(zhuǎn)任預(yù)留了制度化的通道，即“因工作需要，也可以在不同職位類(lèi)別之間進(jìn)行”，且轉(zhuǎn)任時(shí)“綜合考慮其任職經(jīng)歷、工作經(jīng)歷等條件，比照確定職務(wù)層次”，而不是遵循“底部打通”的原則——即無(wú)論原來(lái)的職務(wù)層次如何，轉(zhuǎn)任后必須要從最低職務(wù)層次(科員或者7級(jí)執(zhí)法員)干起，任職時(shí)間和工資也重新起算。這一制度通道在強(qiáng)調(diào)公務(wù)員交流的中國(guó)背景下，意味著在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)中國(guó)不會(huì)起建立公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的煙囪模式，也不會(huì)發(fā)展出一個(gè)高度專(zhuān)業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍。中國(guó)在走向職位分類(lèi)制度的道路上緩慢前行。

①對(duì)干部分類(lèi)可以從宏觀、中觀、微觀三個(gè)不同的層面進(jìn)行。宏觀層面的分類(lèi)是按照干部所屬組織(單位)的不同性質(zhì)和職能對(duì)干部進(jìn)行的分類(lèi)——黨政機(jī)關(guān)干部、國(guó)有企業(yè)單位干部和國(guó)有事業(yè)單位干部。文本只研究黨政機(jī)關(guān)干部的分類(lèi)管理問(wèn)題。廣義的黨政機(jī)關(guān)在我國(guó)包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等，因此一般而言黨政干部與《公務(wù)員法》中公務(wù)員概念所指涉的范圍大體相當(dāng)。因此下文經(jīng)常交替使用“黨政干部”和“公務(wù)員”兩個(gè)概念；中觀層面的分類(lèi)，指的是上述三大類(lèi)干部?jī)?nèi)部再做分類(lèi)。如黨政干部可以依據(jù)干部的產(chǎn)生方式進(jìn)一步分為政務(wù)類(lèi)、業(yè)務(wù)類(lèi)和聘任制干部；微觀層面的分類(lèi)是在中觀分類(lèi)的基礎(chǔ)上，針對(duì)其中特定的類(lèi)別再進(jìn)行細(xì)分，例如黨政干部在分為政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)之后，繼續(xù)在業(yè)務(wù)類(lèi)內(nèi)部進(jìn)行橫向的分類(lèi)和縱向的分級(jí)等。

②蔡冬峻：《深圳行政機(jī)關(guān)公務(wù)員分類(lèi)管理改革探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第4期。

③朱迪儉：《公務(wù)員分類(lèi)改革的僵局及其破解》，中山大學(xué)博士論文，2015年。

④王臻榮、常軼軍：《論政府利益與“改革困境”》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第6期。

⑤Hong Youg Lee,FromRevolutionaryCadrestoPartyTechnocratsinSocialistChina, Berkeley :University of California Press, 1991, p.47.

⑥Melanie Nanion, “The Cadre Management System, Post-Mao: The Appointment, Promotion, Transfer and Removal of Party and State Leaders”,TheChinaQuarterly, No.102, Vol. 2(1985), pp.203-233.

⑦魏姝：《中國(guó)官員激勵(lì)機(jī)制的發(fā)展與改革》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第4期。

⑧⑨李侃如：《中國(guó)治理：從革命到改革》，胡國(guó)成、趙梅譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第33、33頁(yè)。

⑩如《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》(1994)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》(1998)、《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》(2006)、《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》、《黨政工作部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法(試行)》(2009)；《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部德的考核意見(jiàn)》(2011)等。從頒發(fā)數(shù)量上來(lái)說(shuō)，干部考核是執(zhí)政黨最為重視的三個(gè)領(lǐng)域之一(另外兩個(gè)是選拔任用和監(jiān)督)。