陳潔

摘要：審計(jì)是國(guó)家治理的重要保障，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，對(duì)審計(jì)監(jiān)督的要求更高，最能體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是審計(jì)整改。從近年審計(jì)署公告情況來看，審計(jì)查出違規(guī)問題和資金的數(shù)量并未顯著減少，“屢審屢犯”、“查而不改”依然存在，嚴(yán)重削弱審計(jì)的權(quán)威性。2014年，國(guó)家發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要“狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)”，可見審計(jì)整改的重要性。

關(guān)鍵詞：審計(jì)整改；責(zé)任體系；協(xié)同機(jī)制

中圖分類號(hào)：F239.22 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）022-000-02

一、審計(jì)整改的涵義界定

審計(jì)整改一般被定義為：被審計(jì)單位在審計(jì)機(jī)關(guān)依法審計(jì)后，按照審計(jì)報(bào)告的要求對(duì)問題進(jìn)行糾正和改進(jìn)，包含對(duì)審計(jì)處理決定和審計(jì)意見建議兩個(gè)層次的整改。但筆者認(rèn)為，審計(jì)整改工作之所以效果不佳，很大程度是受上述觀點(diǎn)所限，將審計(jì)整改定義成一個(gè)狹義的、單個(gè)主體的獨(dú)立活動(dòng)過程，影響了審計(jì)整改的實(shí)施效果。

審計(jì)整改的涵義，應(yīng)從一個(gè)廣義的角度，界定為多元責(zé)任主體協(xié)同作用，并形成具有聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的行動(dòng)，包括直接整改的具體措施和促進(jìn)整改落實(shí)的一系列行為。本文將以上述廣義概念為基礎(chǔ)，探討審計(jì)整改責(zé)任體系的構(gòu)建和協(xié)同機(jī)制的作用。

二、審計(jì)整改的現(xiàn)狀與原因分析

當(dāng)前審計(jì)整改工作中存在的困難，可歸納為以下幾類：

1.“徹底及時(shí)”難

一是整改不到位、不徹底。這類問題主要表現(xiàn)為被審計(jì)單位不重視對(duì)管理機(jī)制和制度流程進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，整改時(shí)僅針對(duì)審計(jì)指出的某個(gè)問題，或以所謂“承諾整改”來代替實(shí)質(zhì)整改，以應(yīng)付審計(jì)機(jī)關(guān)檢查。如建設(shè)項(xiàng)目前期審批程序缺失的問題，被審計(jì)單位無法補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，只能承諾“下不為例”，但對(duì)問題本身缺乏實(shí)質(zhì)性的整改措施。二是整改不及時(shí)。這類問題表現(xiàn)為被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)揭示風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，整改不及時(shí)導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)和或有損失變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。如應(yīng)收款項(xiàng)長(zhǎng)期掛賬，因多為歷史遺留問題，被審計(jì)單位追討催收不夠積極，拖延導(dǎo)致應(yīng)收款項(xiàng)無法收回造成損失。

2.“追責(zé)問責(zé)”難

審計(jì)查出問題中必然存在人為因素，審計(jì)整改不但要針對(duì)問題本身，更應(yīng)注重對(duì)導(dǎo)致問題發(fā)生相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)問責(zé)。但實(shí)際上，除審計(jì)發(fā)現(xiàn)重大違法違紀(jì)行為要移送紀(jì)檢司法機(jī)關(guān)處理外，被審計(jì)單位往往會(huì)以問題已整改為由來逃避對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追究，因?qū)徲?jì)整改工作不到位、或是同類問題屢查屢犯的而被追責(zé)問責(zé)的人更是少見。審計(jì)追責(zé)問責(zé)的執(zhí)行不力影響和削弱了審計(jì)應(yīng)有的警示懲戒作用。

3.“以點(diǎn)帶面”難

同類問題屢審屢犯是審計(jì)急需破解的難題，與審計(jì)整改落實(shí)不到位有很大關(guān)系。正因?yàn)閷徲?jì)整改流于形式、限于片面，未在體制機(jī)制層面加強(qiáng)監(jiān)管，問題根源并未消除，所以同類問題層出不窮、屢審屢犯。

上述現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，既有被審計(jì)單位與審計(jì)機(jī)關(guān)自身的主觀因素，也有現(xiàn)行的審計(jì)制度尚不完善的客觀因素。

從被審計(jì)單位角度看，一方面是存在自我定位錯(cuò)誤。某些被審計(jì)單位潛意識(shí)中沒有將自身作為審計(jì)整改的主體，缺乏主動(dòng)作為的積極態(tài)度，應(yīng)上繳的資金遲遲不交、應(yīng)撥付的款項(xiàng)長(zhǎng)期滯留，嚴(yán)重的甚至有應(yīng)付、阻礙審計(jì)整改的行為。另一方面則是忽視審計(jì)建議的重要性。對(duì)具有法定效力的審計(jì)決定或一些較為明確的、可操作性強(qiáng)的審計(jì)處理處罰意見，審計(jì)整改相對(duì)容易落實(shí)到位，而對(duì)一些需要建章立制、規(guī)范管理的審計(jì)意見和建議，或者需多部門協(xié)調(diào)解決的問題，被審計(jì)單位往往會(huì)借故拖延，或是避重就輕，形式上制定制度或措施，但對(duì)實(shí)施效果不加關(guān)注，使審計(jì)整改流于形式。

從審計(jì)機(jī)關(guān)角度看，一方面是普遍存在主體缺位的情況。審計(jì)準(zhǔn)則要求審計(jì)機(jī)關(guān)指定部門負(fù)責(zé)審計(jì)整改檢查工作，但由于資源所限，大部分審計(jì)機(jī)關(guān)采取“誰審計(jì)誰負(fù)責(zé)”的做法，由負(fù)責(zé)審計(jì)的人員跟進(jìn)整改檢查，很少設(shè)立審計(jì)整改專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T。由于不同的審計(jì)人員對(duì)審計(jì)整改結(jié)果判別出于主觀判斷，必然存在差異，影響整改檢查效果。另一方面則是審計(jì)質(zhì)量不高所致。實(shí)際操作中，存在部分審計(jì)工作把關(guān)不嚴(yán)、質(zhì)量不高，審計(jì)意見和建議缺乏可操作性，使得被審計(jì)單位的整改工作無從入手，影響了審計(jì)整改的實(shí)際效果。

從現(xiàn)行審計(jì)整改制度建立角度看，一方面是審計(jì)整改的法律法規(guī)不夠具體。如對(duì)審計(jì)決定如何申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、審計(jì)意見和建議是否應(yīng)納入法定整改范圍等未作具體規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)既無法出臺(tái)相應(yīng)的整改操作規(guī)范，也難以采取必要的法律措施。另一方面是暫無明確的審計(jì)整改判斷標(biāo)準(zhǔn)。《國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》中對(duì)判斷審計(jì)整改完成與否未作明確規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)也無相應(yīng)操作指引。對(duì)審計(jì)整改的判斷僅限于定性分析，且分類過于簡(jiǎn)單，一般分已整改、未整改、部分整改、承諾整改等，至于整改到何種程度、有無后續(xù)措施、承諾整改時(shí)間節(jié)點(diǎn)無法體現(xiàn)。

三、審計(jì)整改的責(zé)任體系

根據(jù)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》中提出要建立審計(jì)整改工作協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)追責(zé)問責(zé)和結(jié)果運(yùn)用的精神，筆者認(rèn)為，要落實(shí)好審計(jì)整改，必須建立一個(gè)涵蓋面廣、責(zé)任明確、協(xié)同作用的審計(jì)整改責(zé)任體系，以責(zé)任為主線，將審計(jì)整改工作涉及的各相關(guān)部門納入審計(jì)整改責(zé)任體系，明確各自職責(zé)和任務(wù)，協(xié)同作用，產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)審計(jì)整改落實(shí)到位，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的效果。

1.主體責(zé)任

指審計(jì)整改中處于主導(dǎo)地位、承擔(dān)主要責(zé)任，應(yīng)直接采取相關(guān)措施和必要行動(dòng)來落實(shí)審計(jì)整改的單位，包括被審計(jì)單位和其它協(xié)同整改的相關(guān)責(zé)任部門。被審計(jì)單位是審計(jì)整改直接責(zé)任人，須在法定期限內(nèi)完成整改，向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)送審計(jì)整改報(bào)告，及時(shí)報(bào)告關(guān)于審計(jì)決定執(zhí)行、審計(jì)意見建議采納、對(duì)責(zé)任部門和責(zé)任人處理等情況以及未完成整改的具體原因、后續(xù)整改計(jì)劃等。相關(guān)責(zé)任部門可能包括財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)資、工商等職能部門，按職責(zé)要求配合、協(xié)助完成審計(jì)整改。

2.監(jiān)督責(zé)任

指在審計(jì)整改中、整改完成后的一定周期內(nèi)進(jìn)行跟蹤檢查、推進(jìn)督辦以確保整改落實(shí)到位的部門和單位，包括審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位的上級(jí)主管部門、財(cái)政和國(guó)資管理部門、紀(jì)檢和監(jiān)察部門、人大等。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)在法定整改期限內(nèi)對(duì)被審計(jì)單位的審計(jì)整改情況進(jìn)行后續(xù)跟蹤檢查，將檢查結(jié)果及時(shí)在責(zé)任體系內(nèi)作出通報(bào)，并定期向政府、人大綜合報(bào)告審計(jì)整改工作情況，針對(duì)整改中存在問題提出建議措施，并提請(qǐng)其他監(jiān)督責(zé)任主體跟進(jìn)。

上級(jí)主管部門和財(cái)政、國(guó)資等管理部門有責(zé)任對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題進(jìn)行深入研究，及時(shí)改進(jìn)管理、健全規(guī)章制度，杜絕同類問題再次發(fā)生。

紀(jì)檢、監(jiān)察部門應(yīng)認(rèn)真分析、查證審計(jì)移交的問題線索，及時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)反饋查處結(jié)果。監(jiān)督被審計(jì)單位對(duì)相關(guān)責(zé)任人的追責(zé)問責(zé)情況，對(duì)不積極配合整改的單位和個(gè)人，可采取警示談話等必要措施以促進(jìn)整改工作的推動(dòng)和落實(shí)。

人大常委會(huì)聽取政府報(bào)告的審計(jì)整改情況后，針對(duì)整改落實(shí)不到位，特別是因體制機(jī)制因素制約而無法的落實(shí)推進(jìn)的問題整改，研究并作出審議意見、決定，督促政府予以落實(shí)。

3.考核責(zé)任

指對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人推進(jìn)審計(jì)整改工作的表現(xiàn)作出綜合評(píng)價(jià)、結(jié)果運(yùn)用的部門。包括各級(jí)黨委政府的組織人事部門。組織人事部門負(fù)責(zé)在單位目標(biāo)考評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核、人事任免等工作中，將相關(guān)單位及主要負(fù)責(zé)人在審計(jì)整改工作中的表現(xiàn)納入考核內(nèi)容，以提高單位與領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)審計(jì)整改工作的重視程度。

四、審計(jì)整改的協(xié)同機(jī)制

在構(gòu)建審計(jì)整改責(zé)任體系的基礎(chǔ)上，各類責(zé)任主體除履行各自的整改責(zé)任外，還應(yīng)積極配合，發(fā)揮協(xié)同機(jī)制作用，有效促進(jìn)整改落實(shí)。

1.跟蹤促落實(shí)，建立銷號(hào)制度

審計(jì)機(jī)關(guān)要建立審計(jì)整改臺(tái)賬，建立“問題清單”和“整改清單”，審計(jì)整改跟蹤檢查時(shí)實(shí)行“對(duì)賬銷號(hào)”制度：對(duì)照兩份清單，已整改的問題逐項(xiàng)銷號(hào)，對(duì)未整改或整改不到位的事項(xiàng)，包括未采納審計(jì)建議、未進(jìn)行追責(zé)問責(zé)的事項(xiàng)，要深入分析原因，提出處理措施，督促整改落實(shí)方能銷號(hào)。同時(shí)，將逾期不整改、整改不到位的情況，及時(shí)向責(zé)任體系內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)督、問責(zé)的其他責(zé)任主體通報(bào)情況、轉(zhuǎn)移督辦，以規(guī)范化、精細(xì)化和動(dòng)態(tài)化管理，提高審計(jì)整改率。

2.監(jiān)督無死角，形成多維督辦網(wǎng)

審計(jì)機(jī)關(guān)按相應(yīng)程序及時(shí)向責(zé)任體系其他主體通報(bào)整改的跟蹤檢查情況，管理職能部門可及時(shí)采取措施強(qiáng)化管理、堵塞漏洞；紀(jì)檢監(jiān)察部門根據(jù)移送的線索依法認(rèn)真核實(shí)查處；各級(jí)政府和人大可建立聽取、審議、督辦制度，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)突出問題的整改與政府、人大各項(xiàng)監(jiān)督工作相結(jié)合。通過建立包括審計(jì)、財(cái)政、國(guó)資、紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、公安、檢察等在內(nèi)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成多維督辦網(wǎng)絡(luò)，產(chǎn)生審計(jì)整改合力。對(duì)涉及政策性、體制性、機(jī)制性、制度性問題，可提升整改監(jiān)督主體的管理層級(jí)，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭召開專題協(xié)調(diào)會(huì)，通報(bào)、研究、解決整改難點(diǎn)，有效促進(jìn)審計(jì)整改。

3.考核重運(yùn)用，有效問責(zé)不放松

組織人事部門在年度目標(biāo)考核、工作考核中，綜合運(yùn)用審計(jì)結(jié)果，將審計(jì)揭示問題、相關(guān)單位與個(gè)人的審計(jì)整改中的表現(xiàn)等相關(guān)情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部任職、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門，應(yīng)對(duì)審計(jì)問題責(zé)任人依法追究責(zé)任，針對(duì)整改不力、屢審屢犯的情況約談單位主要負(fù)責(zé)人，對(duì)未按要求完成整改，或是主觀上不積極配合，甚至阻礙整改的相關(guān)責(zé)任人，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行追責(zé)問責(zé)制度，加大懲處力度，真正體現(xiàn)追責(zé)問責(zé)的威懾和懲戒作用。

4.公開更全面，變被動(dòng)為主動(dòng)

審計(jì)機(jī)關(guān)在逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果全面公開的基礎(chǔ)上，將審計(jì)整改結(jié)果納入公開范圍，特別是對(duì)未完成整改、拒不整改或?qū)覍弻曳傅牡湫?，要予以公開曝光，以媒體及社會(huì)公眾的輿論壓力促進(jìn)審計(jì)整改落實(shí)。被審計(jì)單位作為審計(jì)整改主體，要主動(dòng)作為，主動(dòng)將法定期限內(nèi)審計(jì)整改結(jié)果向社會(huì)公開，對(duì)未能及時(shí)整改、未徹底整改的問題，主動(dòng)說明原因、擬定計(jì)劃、列出推進(jìn)時(shí)間表，將整改工作放在公眾監(jiān)督之下。