江　進

(北京語言大學，北京　100083)

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高校預算管理審計的思考

江進*

(北京語言大學，北京100083)

高校預算管理是學校財務管理的核心，是學校經(jīng)濟活動的前提和保障之一。預算管理審計則是評價高校預算管理行為、強化預算管理監(jiān)督，促進資源優(yōu)化配置、提高辦學資金使用效益的重要手段。通過分析對比國內(nèi)外高校預算管理審計現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合新形勢下對預算管理審計的要求，探討了事前、事中和事后審計相結(jié)合的預算管理全過程審計思路、模式及方法，以期對高校預算管理工作的完善、預算管理審計工作的推進有所裨益。

預算管理；全過程；審計

中共十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標。為推進新一輪財政體制改革的不斷深化，我國2014年修訂了《預算法》[1]。新預算法是預算管理的綱領(lǐng)性法規(guī)，從國家憲法的高度強化了預算的約束，并對預算的管理、編制、調(diào)整、監(jiān)督、執(zhí)行等全過程做了詳細說明。基于內(nèi)部審計獨特的監(jiān)督功能，財務預算管理審計對加強財務預算管理有積極作用。2015年教育部出臺了《關(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》(教財[2015]2號)[2]，要求從預算編制、預算執(zhí)行、預算績效三方面強化預算管理審計，提高資金使用效益。因此，如何強化預算管理審計，是高校當前需要積極思考和探索的重要課題。

一、研究現(xiàn)狀

美國、英國、澳大利亞等西方國家的高校普遍重視審計監(jiān)督，側(cè)重分析預算績效審計，較少分析預算全過程審計，情況如表1所示。

表1　國外高校預算審計的情況

國內(nèi)對高校預算管理審計的研究不多，仍處于理論探索階段，具體實施方面可借鑒案例很少。農(nóng)漢康等[3]指出, 要推動高校預算管理精細化、規(guī)范化、科學化，內(nèi)部審計把預算管理控制由事后控制轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫴虑翱刂坪褪轮锌刂?。趙楠[4]指出，審計部門應積極開展財務預算執(zhí)行全過程、全方位的跟蹤審計，加強預算的事前控制、事中監(jiān)督和事后評價審計。

通過對國內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)加強高校預算管理審計的研究是十分必要的。

二、高校預算管理審計存在的問題

目前大部分高校開展了預算執(zhí)行審計，并按照上級部門要求列為常規(guī)性審計工作。審計部門通過對預算的編制、執(zhí)行及結(jié)果的監(jiān)督，可以掌握學校整體財務狀況以及經(jīng)濟活動運行中存在的問題及風險點，促進學校規(guī)范和加強預算管理，提高預算編制的完整性、科學性，提高資源的配置和利用效益。通過已經(jīng)開展的預算執(zhí)行審計，也反映出預算管理以及預算執(zhí)行審計中存在的不足。

(一)對預算管理審計的重要性認識不到位

對預算管理審計的重要性認識不足，影響了預算管理審計的監(jiān)督力度。例如對預算編制依據(jù)了解不充分、不全面；事業(yè)性收入預算應收盡收情況核查與票據(jù)檢查結(jié)合不細化；預算執(zhí)行與申報及批復的內(nèi)容不一致等。這些因素導致預算審計的質(zhì)量不高。

(二)以事后審計方式為主的預算執(zhí)行審計的缺陷

審計監(jiān)督模式較為滯后，高校普遍采用第二年對上年度預算執(zhí)行結(jié)果進行審計的辦法，屬于事后監(jiān)督，存在以下缺陷：

1.事前未介入預算編制

審計部門對預算編制環(huán)節(jié)關(guān)注不夠，無法從學校層面分析預算編制是否符合學校戰(zhàn)略發(fā)展的要求，不了解收入預算與支出預算編制數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、收支變動因素等編制依據(jù)是否科學有效。

2.事中未進行實時監(jiān)控

不能及時跟蹤、分析公用事業(yè)支出和項目支出的執(zhí)行進度，不利于及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞和提出風險預警。

3.事后缺乏績效評價分析

事后審計的手段比較單一，以財務報告數(shù)據(jù)分析為主，審計質(zhì)量不高，缺乏統(tǒng)一、有效的預算執(zhí)行審計績效評價體系。預算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的問題沒有得到應有的重視，整改責任落實不到位，大大削弱了預算執(zhí)行審計的效果和作用。

(三)審計人員力量不足，自身業(yè)務能力不強

審計隊伍力量不足是高校內(nèi)部審計部門普遍存在的狀況。一方面，審計任務多，人員數(shù)量較少。另一方面，審計人員自身的綜合能力不強。審計人員對國家宏觀經(jīng)濟政策理解不深入，對預算管理的相關(guān)政策和制度要求把握不全面，溝通協(xié)調(diào)能力有限，數(shù)字化分析水平欠缺等，都影響到預算審計的質(zhì)量。

可見，當前高校預算管理審計狀況與新形勢下國家及學校治理對預算管理審計監(jiān)督的新要求有一定的差距。

三、完善高校預算管理全過程審計的對策

(一)加強對預算管理審計重要性認識

預算管理審計有助于促進預算管理的完善。通過預算審計監(jiān)督，從源頭上促進預算管理的制度建設，督促檢查教育政策的落實情況，及時發(fā)現(xiàn)管控風險，對優(yōu)化資源合理配置提出合理化建議，從而規(guī)范高校經(jīng)濟行為，促進提高教育資金使用績效。

(二)開展全過程、全方位的預算管理審計

轉(zhuǎn)變審計思路和理念，強化預算管理審計，改變以往事后審計的模式，將事前、事中和事后審計相結(jié)合；常規(guī)審計和重點審計相結(jié)合，加強預算管理全過程監(jiān)督。高校預算管理全過程審計模式如圖1所示。

圖1　高校預算管理全過程審計模式

1.事前參與，加強預算編制管理的監(jiān)督

事前審計是對預算的編制原則、程序、方法，以及預算調(diào)整、經(jīng)濟責任制等相關(guān)管理活動的合法性、適當性和有效性的審查和評價。目前大部分高校預算由各使用部門申報，財務編制并審核，學校的教學、科研及掌握資金二次分配權(quán)的管理部門主動參與預算編制不夠，財務部門與職能管理部門之間的溝通沒有深入到業(yè)務層面，職能管理部門之間也缺乏協(xié)調(diào)，各部門往往只能被動接受學校財務處下達的預算計劃[5]。財務人員在編制預算時，往往按照“上年度基數(shù)+增長”的依據(jù)，這就造成了預算編制缺乏系統(tǒng)性、科學性，項目論證不夠充分，編制信息依據(jù)不足，透明度不高，在執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)與實際情況脫節(jié)的現(xiàn)象，造成預算約束力不強。審計部門事后審計缺乏對預算的全過程監(jiān)控和跟蹤，使預算管理的效果大打折扣。

審計部門應積極主動探索全過程審計介入關(guān)鍵節(jié)點。事前參與學校預算的編制，提前介入，審計處負責人作為學校財經(jīng)工作領(lǐng)導小組成員，除列席學校有關(guān)決策會議外，應參與學校預算安排和審議的主要過程，重點關(guān)注預算編制確定的原則、預算編制依據(jù)的充分性、預算編制的完整性、預算調(diào)整的規(guī)范性。項目負責人參與財務處對各部門提交預算草案的審核過程。在編制預算期間，財務處應提供預算編制的情況，審計人員對預算編制情況進行評估分析，應根據(jù)學校的實際情況，本著謹慎性、穩(wěn)健性的原則，在對以往年度預算執(zhí)行情況認真分析的基礎(chǔ)上，分析預測收入和支出的依據(jù)是否充分，并通過座談等形式與相關(guān)部門充分溝通，提出加強預算管理的意見和建議，進一步提高預算編制的科學性和有效性，并為事中和事后審計打下基礎(chǔ)。

2.事中審計，加強預算執(zhí)行過程的監(jiān)督

事中審計是預算管理審計的重要環(huán)節(jié)。建議在每年九月或十月份對當年的預算執(zhí)行情況及結(jié)果進行審計。重點對大額資金以及經(jīng)濟活動頻繁的內(nèi)部機構(gòu)和下屬單位、重點項目的預算收支進度的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和重點審查，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出改進建議。通過事中對預算執(zhí)行進度、預算調(diào)整情況進行跟蹤審計，掌握預算執(zhí)行的動態(tài)。

建議采用點面結(jié)合，突出重點的“常規(guī)+重點”的循環(huán)審計模式。預算執(zhí)行審計涉及面廣、工作量大，如果主次不明、輕重不分，會將大量的審計力量耗費在程式化的例行檢查上，而且重復的檢查也往往使工作流于形式。采用循環(huán)審計就是“一年一審，一審三年”?！耙荒暌粚彙笔侵笇⑸弦荒陮W校總體預算管理情況作為常規(guī)審計的內(nèi)容和范圍。財務預算執(zhí)行審計主要是以批準的預算為審計依據(jù)，考核和檢查預算收支完成情況、資金使用效率與效果；同時，在預算執(zhí)行審計實施過程中，檢查對國家方針政策、財經(jīng)法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況。“一審三年”是指掌握部分專項預算管理權(quán)的部門的預算管理情況，如資產(chǎn)處、教務處、科研處、研究生院、人事處等職能部門，以及只有預算經(jīng)費支出使用權(quán)的其他行政管理部門和各學院教學部門的預算情況，可以根據(jù)輕、重、緩、急等情況，確定重點審計的方面。例如第一年審計學校重點支持且有二次分配權(quán)的教學科研管理經(jīng)費預算執(zhí)行情況；第二年重點審計教學科研院所及教輔部門預算經(jīng)費支出使用情況；第三年重點審計基建、后勤及獨立核算部門預算經(jīng)費支出使用情況。通過采用循環(huán)審計模式開展高校預算執(zhí)行審計，針對性強，可以突出審計重點，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的問題，并提出改進意見，有利于提高審計工作效果[6]。

3.事后審計，加強對預算執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督

雖然事前對預算編制、事中對預算執(zhí)行進度和調(diào)整進行了審計，但事后審計仍然是高校預算管理審計的重點。每年上半年對上年度的預算執(zhí)行進行審計，對高校年度預算完成情況通過全面、完整的審計分析，全面評價預算執(zhí)行的真實性、合法性和效益性，提出整改意見，為下一年度的預算管理打好基礎(chǔ)。

將預算執(zhí)行審計與績效審計、其他類型審計相結(jié)合，進行綜合評價。當前高校開展預算執(zhí)行情況審計，大部分是對預算完成情況的總結(jié)，缺乏對預算執(zhí)行情況的效益性評價?？冃徲嬍菍Y金運行的經(jīng)濟性、效率性、效果性、收益性的檢查和評價。開展預算執(zhí)行績效審計，是將預算執(zhí)行審計與績效審計相結(jié)合，利用科學的評價指標，對預算資金進行成本效益分析，并提出建設性意見，以促進學校資源的有效利用和提高資金的使用效益。預算執(zhí)行審計也可以與其他業(yè)務類型審計相結(jié)合。高校對在領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、二級部門的財務收支審計、內(nèi)控評價、專項檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和結(jié)果，可以作為預算執(zhí)行審計關(guān)注的內(nèi)容，結(jié)果可以相互利用。

重視預算管理審計結(jié)果的運用，是審計發(fā)揮效能的途徑。應推動建立完善預算執(zhí)行情況的通報、約談機制，對預算執(zhí)行中績效不高的應及時提醒；建立問題清單，對存在虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用等問題的部門單位，應進行責任追究；建立整改落實負責制，保障審計整改落實責任到人，以發(fā)揮預算管理審計的最大效能。

(三)加強審計隊伍建設

強化審計隊伍專業(yè)化建設，提高審計人員的綜合素質(zhì)是做好高校審計工作的重要前提。要提高預算管理審計工作的質(zhì)量，需要審計人員具有較專業(yè)的知識水平，較高的政策水平，較強的綜合分析能力、溝通能力，以及適應大數(shù)據(jù)時代的計算機應用水平等。

四、結(jié)語

高校預算審計涉及面廣，可用審計方法眾多，許多問題還需進一步探討。只有不斷探索，理論與實踐相結(jié)合，更新審計方式，完善制度建設，才能提高預算管理審計質(zhì)量，發(fā)揮審計在高校治理中的重要作用。

[1] 中華人民共和國財政部預算法(2014年修正)[EB/OL].(2015-01-08)[2015-06-25].http://www.mof.gov.cn/mofhome/fujian/lanmudaohang/zhengcefagui/201501/t20150108_1177747.html.

[2] 教育部關(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見[EB/OL].(2015-02-26)[2015-06-25].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s7501/201502/t20150226_189348.html.

[3] 農(nóng)漢康，祝青.內(nèi)部審計推動完善高校預算治理的路徑[J].中國內(nèi)部審計，2016(5)：38-40.

[4] 趙楠.高校財務預算執(zhí)行審計管理研究[J].中國管理化信息化,2013,16(9):5-7.

[5] 曾海梅.加強高校預算執(zhí)行審計初探[J].西南交通大學學報(社會科學版)，2012(5)：125-128.

[6] 鐘希余，鐘沛.高校預算執(zhí)行審計新模式：循環(huán)審計[J].財會月刊，2011(6)：75-76.

Thoughts on the Whole Process Auditing of Budget Management in Colleges and Universities

JIANGJin*

(Beijing Language and Culture University,Beijing 100083,China)

The budget management of colleges and universities is the core of financial management, and is one of economic activities for the premise and guarantee of the school. Budget management audit is the evaluation of university budget management behavior, and strengthening budget management, supervision, can promote the optimized allocation of resources and be an important means to ensure the efficient use of funds. Comparing colleges and universities at home and abroad, through analysis of the status quo and existing problems of budget implementation audit in our country, and combining with the new situation of budget management audit, the author discusses in advance, the combination of matter and afterwards audit budget management process audit idea, mode and method, hoping to perfect the budget management work in colleges and universities, and boost budget management audit work.

budget management; whole process; audit

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.03.014

2016-07-20

江進(1967— )，女(漢族)，北京人，會計師，學士，研究方向：內(nèi)部審計、財務管理，通信作者郵箱：shj@blcu.edu.cn。

G475

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2095-5383(2016)03-0060-04