席志剛

戰(zhàn)略投送能力，是一個(gè)國家綜合國力和軍事能力的重要標(biāo)志。近年來，解放軍

投送力量從單一兵種向多兵種發(fā)展，投送方式從單一模式向鐵路、公路、水路、航空綜合

模式轉(zhuǎn)變，投送的范圍，也從短距離機(jī)動，向跨區(qū)跨國遠(yuǎn)距離投送邁進(jìn)

8月29日，中共十八大以來的第一部國防法律——《國防交通法草案》進(jìn)入十二屆全國人大常委會二次審議階段。該法出臺后，國防交通，特別是解放軍投送能力有望實(shí)現(xiàn)大的飛躍。

在大軍改背景下，解放軍軍交運(yùn)輸系統(tǒng)的改革備受矚目。

投送力量演化

7月以來，解放軍連續(xù)幾場例行跨區(qū)軍事演習(xí)如火如荼地展開，特別是代號為“跨越—2016·朱日和”的演習(xí)，由于是軍改后首次大規(guī)模士兵對抗演習(xí)，備受關(guān)注。

央視報(bào)道稱，此次朱日和士兵對抗演習(xí)與以往事先選定參演部隊(duì)不同，是從五大戰(zhàn)區(qū)的幾十個(gè)裝甲旅和機(jī)步旅中隨機(jī)抽取5個(gè)旅，隨后千里機(jī)動奔赴演練基地。

導(dǎo)演部按照實(shí)戰(zhàn)意圖，特意為這些“北上勁旅”加強(qiáng)配備陸航、炮兵和其他技術(shù)兵種，組成合成重裝旅。按照“戰(zhàn)備等級轉(zhuǎn)換、遠(yuǎn)程投送、戰(zhàn)場機(jī)動、組織戰(zhàn)斗、戰(zhàn)斗實(shí)施、實(shí)彈檢驗(yàn)、復(fù)盤檢討與總結(jié)”7個(gè)步驟實(shí)施。

第一個(gè)被選中的是東部戰(zhàn)區(qū)第1集團(tuán)軍的某裝甲旅，該旅素有“夜老虎”的美名。7月初該旅接到命令后，第1集團(tuán)軍迅速為其加強(qiáng)了2個(gè)陸航大隊(duì)20多架直升機(jī)、炮兵、偵察兵和保障力量，組成了5000余人的合成旅，分為6個(gè)摩托化縱隊(duì)、11個(gè)鐵路編組和一個(gè)空中編隊(duì)，用11天時(shí)間將全部重型裝備遠(yuǎn)程投送到2000多公里外的內(nèi)蒙古朱日和基地，并于7月15日部署到位。隨后，各戰(zhàn)區(qū)參演的合成加強(qiáng)旅級部隊(duì)整裝滿員，均千里奔襲至參演地點(diǎn)，進(jìn)入下一個(gè)階段的演練。

“戰(zhàn)略投送力量是軍隊(duì)機(jī)動力的命脈，是實(shí)施遠(yuǎn)程直達(dá)突擊的重要前提條件。提高遠(yuǎn)程投送能力，是部隊(duì)從‘區(qū)域作戰(zhàn)向‘全域作戰(zhàn)跨越的重要支撐，此次軍演最大的看點(diǎn)是跨區(qū)機(jī)動?！避娛驴茖W(xué)院一位不愿具名人士告訴《中國新聞周刊》，中國目前有能力在10天左右，將一個(gè)得到加強(qiáng)的重型裝甲旅部署到數(shù)千公里外的戰(zhàn)場上。盡管與美國陸軍5天內(nèi)將1個(gè)旅、一個(gè)月內(nèi)將5個(gè)旅的作戰(zhàn)部隊(duì)部署到全球任何地點(diǎn)的能力尚有差距，但解放軍陸軍的輸送和突擊能力已足夠強(qiáng)大。

軍隊(duì)的遠(yuǎn)程投送能力，已成為判定國家實(shí)力和軍隊(duì)?wèi)?zhàn)力的標(biāo)準(zhǔn)。能不能在國家最需要的地方打仗，能不能在國家的最遠(yuǎn)端打仗，都考驗(yàn)著遠(yuǎn)程投送能力。一位軍內(nèi)人士告訴《中國新聞周刊》，隨著解放軍大型軍事運(yùn)輸裝備的列裝，解放軍的總體投送能力與西方發(fā)達(dá)國家尤其是美軍的差距正在縮小，特別是國土面積內(nèi)的中短程投送能力。

上世紀(jì)90年代，美軍在海灣戰(zhàn)爭、科索沃戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭等局部戰(zhàn)爭中展現(xiàn)的立體投送能力，給解放軍帶來了很大沖擊。實(shí)現(xiàn)武裝力量快速部署和裝備的快速投送，成為中國軍隊(duì)亟須解決的問題。

此后，提升解放軍投送能力成為軍隊(duì)建設(shè)的重點(diǎn)，主要體現(xiàn)在大型運(yùn)輸裝備方面。這一時(shí)期，大型登陸艦、大型軍用運(yùn)輸機(jī)等項(xiàng)目相繼立項(xiàng)，并通過跨區(qū)演習(xí)檢驗(yàn)機(jī)動能力。

解放軍和平時(shí)期首次最大規(guī)模遠(yuǎn)程兵力投送是在2007年。當(dāng)時(shí)，參加“和平使命—2007”上海合作組織成員國武裝力量聯(lián)合反恐軍事演習(xí)的部隊(duì)，從位于中國西北大漠腹地的駐訓(xùn)地，向俄羅斯車?yán)镅刨e斯克演習(xí)地域進(jìn)行萬里大機(jī)動。

此次遠(yuǎn)程機(jī)動鐵路行程10300公里，空中航程2700公里，投送人員1600人，裝備物資數(shù)千噸——這是和平時(shí)期解放軍歷史上規(guī)模最大的一次遠(yuǎn)程兵力投送。

2009年后，跨區(qū)機(jī)動逐漸成為解放軍演習(xí)的常態(tài)。中共十八大后，陸、海、空、二炮（現(xiàn)為火箭軍）合成跨區(qū)遠(yuǎn)程機(jī)動投送的演練頻次明顯增加，單一軍種的投送能力亦在各自體系內(nèi)挖潛。

中國海外利益日趨龐大，也成為軍隊(duì)反應(yīng)能力建設(shè)的一個(gè)背景?！?015年國防白皮書》將“維護(hù)海外利益安全”放在了第四的位置——僅次于維護(hù)主權(quán)和安全、捍衛(wèi)國家統(tǒng)一及維護(hù)新型領(lǐng)域（網(wǎng)絡(luò)空間等）安全和利益。

在軍改大背景下，無論是陸軍的“機(jī)動作戰(zhàn)、立體攻防”“全域作戰(zhàn)”，還是海軍的“近海防御、遠(yuǎn)海護(hù)衛(wèi)”，以及空軍的“空天一體、攻防兼?zhèn)洹焙突鸺姷摹叭驊貞?zhàn)”，軍種作戰(zhàn)的空間和范圍都大大拓展，迫切需要強(qiáng)大的投送能力與之匹配。

管理體制掣肘

中國現(xiàn)行的國防交通管理體制，分為國家層面和軍隊(duì)層面。在國家層面，1963年成立了軍委交通戰(zhàn)備規(guī)劃小組。1978年，國家決定成立國務(wù)院、中央軍委交通戰(zhàn)備領(lǐng)導(dǎo)小組。1994年11月，國家國動委成立，原國務(wù)院、中央軍委交通戰(zhàn)備領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室改為國家國動委交通戰(zhàn)備辦公室。

國動委中負(fù)責(zé)國防交通動員的機(jī)構(gòu)，包括設(shè)在國家發(fā)改委的經(jīng)濟(jì)動員辦公室，和設(shè)在原總后軍交部下的交通戰(zhàn)備辦公室，而后者在國防交通動員中起主要作用?？h級以上各級政府也設(shè)立國防動員委員會，而地方交通戰(zhàn)備辦公室和經(jīng)濟(jì)動員辦公室設(shè)在不同部門下，具體負(fù)責(zé)本區(qū)域的國防交通動員工作。最后，在全國的鐵路、水路和部分地區(qū)的航空機(jī)場，則有交通駐軍代表直接管理國防動員。

在軍隊(duì)層面，軍事交通管理機(jī)構(gòu)眾多。原總后軍交部形式上管理全軍軍事交通，但實(shí)質(zhì)上軍事交通中的技術(shù)保障由原總裝備部負(fù)責(zé)，武警部隊(duì)有專門的交通部隊(duì)，原總參謀部有自己的重裝運(yùn)輸部隊(duì)，其他總部和各軍種也各自管轄各自的軍事交通。

在解放軍原總后勤部，設(shè)有軍事交通運(yùn)輸部二級部，主管解放軍軍事交通運(yùn)輸，軍交部部長通常兼任國家交通戰(zhàn)備辦公室主任。隸屬原總后勤部的解放軍軍事交通學(xué)院，是全軍唯一培養(yǎng)軍事交通運(yùn)輸和軍用車輛裝備領(lǐng)域高層次人才的院校。

按照現(xiàn)行管理體制，解放軍戰(zhàn)略投送力量的組織實(shí)施，一直由軍交運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)。國防交通的上層管理在軍隊(duì)，基層管理在地方。按照國防交通運(yùn)行機(jī)制，軍隊(duì)提需求，國動委搞協(xié)調(diào)，政府抓落實(shí)。

而軍交運(yùn)輸部門主要依靠國家運(yùn)力來完成軍事運(yùn)輸任務(wù)，自身的運(yùn)輸力量非常少，其在軍事運(yùn)輸活動中的主要職能是溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查，自身沒有指揮調(diào)度權(quán)，這與其所擔(dān)負(fù)的戰(zhàn)略投送任務(wù)極不匹配，很容易出現(xiàn)地方依賴中央、軍地相互依賴的支出責(zé)任不清等問題。

在國防交通保障能力建設(shè)中，最常遇到的問題是經(jīng)費(fèi)供給不足和不知應(yīng)該由誰供給。由此，主管機(jī)構(gòu)四處找米下鍋，和軍隊(duì)與地方、政府與企業(yè)以及政府相關(guān)部門之間相互推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其結(jié)果是，國防交通建設(shè)和保障任務(wù)的執(zhí)行方，即經(jīng)費(fèi)的需求方，在執(zhí)行任務(wù)及完成任務(wù)后，無法得到及時(shí)、足額的經(jīng)費(fèi)保障，留下許多后遺癥。

這種現(xiàn)狀出現(xiàn)的原因，主要是國防交通事權(quán)與支出責(zé)任不清。要解決這一矛盾，必須建立國防交通事權(quán)與支出責(zé)任相統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)保障制度。有關(guān)國防交通管理體制的改革，近幾年呼聲不斷。

中共十八大后，軍隊(duì)和地方的代表委員數(shù)次提出平戰(zhàn)結(jié)合，走軍民融合的路子，制定一部有中國特色的國防交通法。2013年4月，11個(gè)部委聯(lián)合將《國防交通法草案》上報(bào)國務(wù)院、中央軍委，并提請全國人大常委會審議。

《國防交通法草案》在立法目的中明確提出，要促進(jìn)交通領(lǐng)域軍民融合。

關(guān)于海外軍事行動的交通保障，草案規(guī)定，國家駐外機(jī)構(gòu)和我國從事國際運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)及其境外機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)為我國實(shí)施國際救援、海上護(hù)航和維護(hù)國家海外利益的軍事行動的船舶、飛機(jī)、車輛和人員的補(bǔ)給、修整提供協(xié)助。

這次軍交運(yùn)輸調(diào)整改革，軍委明確把“投送”二字寫進(jìn)機(jī)構(gòu)名稱，從過去的“軍交運(yùn)輸”部門改為“運(yùn)輸投送”部門，機(jī)關(guān)的工作人員也由助理員改為參謀。從過去平穩(wěn)中性的“運(yùn)”，改成動感十足的“投”，更加凸顯現(xiàn)代戰(zhàn)爭速度制勝的理念。

軍民融合提速

經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，中國已經(jīng)形成了較為完善的鐵路、公路、水路與航空運(yùn)輸體系，軍隊(duì)?wèi)?zhàn)略投送裝備也有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。但客觀地看，當(dāng)前戰(zhàn)略投送能力特別是?？胀端湍芰Γ匀皇墙夥跑姍C(jī)動能力最薄弱的環(huán)節(jié)，這制約了部隊(duì)在緊急情況下的遠(yuǎn)程、快速、高效輸送，與解放軍有效應(yīng)對多種安全威脅的需求相比，還有很大差距。

在四大投送方式中，空中投送是解放軍戰(zhàn)略投送力量最薄弱的環(huán)節(jié)。用于戰(zhàn)略投送的大型運(yùn)輸機(jī)僅有幾架，且主要用于軍中自身建設(shè)的制度保障，不具備投送成建制部隊(duì)的能力。盡管運(yùn)-20大型運(yùn)輸機(jī)被寄予厚望，但規(guī)模列裝形成投送能力仍需假以時(shí)日，目前投送旅一級的高級戰(zhàn)術(shù)部隊(duì)仍有不少困難。

海上輸送是解放軍戰(zhàn)役支援的重要力量，但目前，海軍的運(yùn)輸艦艇還不能完全滿足自身海上補(bǔ)給運(yùn)輸?shù)男枰?，亦不具備?zhàn)略運(yùn)輸遠(yuǎn)程支援的能力。與空軍的戰(zhàn)略投送缺乏大型運(yùn)輸裝備相仿，盡管歐洲野牛氣墊登陸艦、071型兩棲登陸艦均列裝海軍，但大型登陸、運(yùn)輸艦艇仍然不足。

鐵路輸送是解放軍戰(zhàn)略投送的基本力量。目前，雖然高鐵有速度優(yōu)勢，但鐵路平車數(shù)量不足，制約著戰(zhàn)時(shí)部隊(duì)輸送。近年來，用于軍事目的的平車生產(chǎn)數(shù)量逐年減少，鐵路運(yùn)輸行業(yè)也不愿把大量資金用于戰(zhàn)備儲備。此外，特種裝備鐵路輸送力量不足，“殺手锏”武器、超限武器裝備的鐵路輸送裝卸保障手段還不夠多。

同時(shí)，公路重裝輸送的能力也很弱?？坎筷?duì)自身的摩托化機(jī)動能力，短距機(jī)動尚可解決，但中遠(yuǎn)程機(jī)動投送還難以滿足戰(zhàn)時(shí)需要。

即便是解放軍首支重裝快遞部隊(duì)，和原南京軍區(qū)某分部受命成立的重裝運(yùn)輸分隊(duì)，也只是能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將一個(gè)重型坦克營投送到千里之外的作戰(zhàn)前線，投送力量仍然有限。

軍民融合被視為快速解決解放軍機(jī)動投送能力不足的最優(yōu)路徑。2009年被稱為解放軍軍事演習(xí)年，較大規(guī)模的演習(xí)有18次之多，創(chuàng)歷年之最，但演習(xí)中暴露出很多遠(yuǎn)程投送能力不足的問題。

為彌補(bǔ)這一短板，隨后幾年的演習(xí)，民航、高鐵、海運(yùn)，和大型物流運(yùn)輸企業(yè)都不同程度地介入解放軍機(jī)動運(yùn)輸保障體系內(nèi)，軍民融合的步伐明顯加快。

2014年9月，第40集團(tuán)軍某旅在遼西進(jìn)行機(jī)動投送訓(xùn)練。在這次訓(xùn)練中，空中投送、海上航渡、鐵路輸送、公路摩托化首次同時(shí)投入，組織跨區(qū)部隊(duì)按整建制作戰(zhàn)編成和實(shí)戰(zhàn)流程實(shí)施軍地聯(lián)合投送。

今年3月23日，第40集團(tuán)軍某旅坦克營接到緊急出動命令，他們啟動軍地聯(lián)合行動方案，借助地方運(yùn)輸公司的大型平板拖車，重裝到達(dá)時(shí)間比規(guī)定時(shí)間提前了兩個(gè)小時(shí)。

目前，解放軍旅級高級戰(zhàn)術(shù)部隊(duì)投送，普遍以摩托化、鐵路、海上、空中等4種輸送方式，實(shí)施整建制遠(yuǎn)程立體機(jī)動，抵達(dá)戰(zhàn)場的時(shí)間可以比原來縮短三分之二。

軍方一位分析人士說，以前部隊(duì)多是摩托化機(jī)動或鐵路輸送，全旅整建制抵達(dá)演習(xí)地域，人員和裝備要分多個(gè)梯隊(duì)多批次進(jìn)行，費(fèi)力耗時(shí)?，F(xiàn)在采取軍地立體投送方式輸送，快速高效，部隊(duì)作戰(zhàn)半徑和戰(zhàn)場機(jī)動能力得到大幅提升。

這位分析人士稱，加快建設(shè)一支骨干在軍、主體在民、軍民融合、一體保障的戰(zhàn)略投送力量體系，是深化拓展軍事斗爭準(zhǔn)備的緊迫任務(wù)，也是新形勢下國防交通建設(shè)的重中之重。

（參考資料：《軍事交通學(xué)報(bào)》：提升我軍遠(yuǎn)程投送能力的對策;《軍事歷史研究》：論軍民融合式國防交通動員管理體制的建立;《軍事交通學(xué)報(bào)》：國防交通軍民融合發(fā)展體制機(jī)制的建設(shè)）