代正楠

摘 要：現(xiàn)階段，軍隊的項目預(yù)算主要采用的是零基預(yù)算的方法，然而自建立零基預(yù)算制度開始至今，軍隊項目在進行預(yù)算管理時，仍大量存在原來基數(shù)預(yù)算的思想和方法，使得軍隊項目完成過程中缺乏應(yīng)有的效率。本文著重分析現(xiàn)階段采用零基預(yù)算所遇到的問題，并針對這些問題提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：項目預(yù)算；零基預(yù)算；困境；出路

一、存在的問題

（一）目標局限眼前，未作長遠周密計劃

零基預(yù)算要求在預(yù)算編制過程中，不考慮往年預(yù)算安排情況，所有的項目從零開始，對每一項支出重新進行測算、論證。這種做法雖然能夠提高新建項目的積極性和競爭力，但會將眼光過于局限在預(yù)算編制年度之內(nèi)，特別是現(xiàn)階段軍隊發(fā)展規(guī)劃計劃未能實現(xiàn)對事業(yè)項目統(tǒng)籌的情況下，運用零基預(yù)算會破壞項目的連續(xù)性和完整性。同時，我軍預(yù)算并未實行像美軍PPBES的滾動編制，對哪些項目該通過，哪些項目該放棄，哪些項目該繼續(xù)，哪些項目該停止，沒有一個有效的評估機制，因此，運用零基預(yù)算方法對項目進行審查更是困難重重。

（二）缺乏數(shù)據(jù)支撐，未作成本收益分析

進行零基預(yù)算的過程中最重要的便是對若干個決策進行排序，判斷一個決策的好壞，需要大量的分析論證和數(shù)據(jù)支持。2001年軍隊預(yù)算編制改革明確要求各級部隊在編制預(yù)算過程中建立預(yù)算項目數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)實情況卻執(zhí)行得并不理想，這會帶來兩個方面的問題：其一，對項目的排序找不到科學(xué)依據(jù)，沒有數(shù)據(jù)來支撐項目的必要性和可行性，容易造成領(lǐng)導(dǎo)“批條子”、“打招呼”的現(xiàn)象，而忽視了項目本身的效益；其二，由于沒有項目量化標準，立項過程十分混亂，這容易導(dǎo)致直接支出與項目支出相互混淆，在審批立項缺乏有效制度約束的條件下，往往形成用項目支出代替直接支出的“跑項目”現(xiàn)象。

（三）技術(shù)壁壘存在，未作全面系統(tǒng)論證

零基預(yù)算是一個技術(shù)性、操作性要求非常高的預(yù)算方法。正如前文所述，零基預(yù)算最重要的環(huán)節(jié)便是對一系列的項目進行排序。對于項目是否可行，是否必要，是否緊急，均需要大量的論證進行考察，這就需要預(yù)算編制人員掌握相應(yīng)的項目論證技術(shù)和方法，現(xiàn)階段他們還不具有這樣的素質(zhì)，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，軍隊僅是在2001年預(yù)算編制改革中提出了零基預(yù)算，但對于零基預(yù)算怎么編制、如何實施等問題，并沒有相應(yīng)的規(guī)章制度予以規(guī)范；其二，零基預(yù)算操作難度大且耗時耗力，大多數(shù)預(yù)算編制人員還未掌握相應(yīng)的編制技術(shù)，因此具有零基預(yù)算思想的基數(shù)預(yù)算仍是預(yù)算編制過程中的首選。

（四）尋租趨勢嚴重，未作預(yù)算信息均衡

零基預(yù)算是一個自下而上的過程，上級與下級之間信息不對稱很容易導(dǎo)致下級管理者采取策略性行為來保護他們偏好的支出項目和增加預(yù)算需求。這種尋租行為表現(xiàn)為兩個方面：其一，本級事業(yè)部門向上級事業(yè)部門尋租。盡管上級事業(yè)部門對本級事業(yè)部門具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，但也不可能對下級所有的信息均了如指掌，存在信息真空，下級事業(yè)部門即可利用這個空隙進行尋租。其二，事業(yè)部門向黨委尋租。黨委要考慮的是單位的整體利益，不可能考慮到細枝末節(jié)，因此事業(yè)部門為獲得更多的部門利益，會向黨委進行尋租。

二、解決對策

（一）從項目預(yù)算的角度看，完善機制，提高效益

1、建立健全項目立項機制

一個項目是否可以立項，是其走向項目預(yù)算的第一步，也是最重要的一步，應(yīng)該從源頭上卡死根本不具備立項要求的項目。在項目立項的審查過程中，應(yīng)該明確項目是否具有可行性，是否符合現(xiàn)期的發(fā)展要求，是否經(jīng)濟節(jié)約，是否能在預(yù)期內(nèi)帶來理想的效益。特別是與現(xiàn)階段發(fā)展規(guī)劃相違背的項目，不僅會造成資金的浪費，同時會使本應(yīng)該上馬的項目落馬，對單位的正常運轉(zhuǎn)造成一定的危害。

2、加強項目的分析論證

對申報項目進行全面的分析，就是對項目將會產(chǎn)生的成本和收益提出充分的依據(jù)。這里的收益不僅包括經(jīng)濟收益，還包括非經(jīng)濟的收益。當然，軍隊項目大部分都是非經(jīng)濟的收益，因此可以根據(jù)發(fā)展規(guī)劃的緊迫性來判斷項目的收益。另一方面，成本既包括項目實施過程中的直接成本，還包括一些隱性成本，如資金的時間價值或機會成本等。明確了項目的成本和收益后，將其與單位的發(fā)展目標以及財力可能進行匹配，確保項目具有必要性和可行性。

3、規(guī)范項目管理及資金運行

完善項目預(yù)算數(shù)據(jù)庫是實現(xiàn)項目管理的重要環(huán)節(jié)，在立項程序完成后，面對若干個可行的項目，如何進行科學(xué)有效的排序，如何分配有限的資金，如何對已有的項目進行量化考評，如何對新建項目進行測算評估，這都需要項目預(yù)算數(shù)據(jù)庫提供數(shù)據(jù)支持。在注重項目管理的同時，還應(yīng)將目光放在資金的使用和管理上。合理安排資金，做好資金預(yù)算的編制、調(diào)整、分析和監(jiān)控工作，在確保各項目正常進行的前提下，盡可能地提高資金的使用效率。

（二）從事業(yè)部門的角度看，立足職能，把握全局

1、完善各項規(guī)章制度

總部各事業(yè)部門會同總后財務(wù)部應(yīng)完善涉及項目預(yù)算的各項配套制度，從制度規(guī)范上約束項目預(yù)算的支出與管理。明確零基預(yù)算的編制方法、流程、以及切實可行的操作步驟，建立項目的預(yù)算編制、審批、實施、監(jiān)督和評價考核機制，明確各級的權(quán)責(zé)，界定項目預(yù)算的目標、編制、匯總、復(fù)核、審批和執(zhí)行預(yù)算的權(quán)限，并制定一系列的預(yù)算考核指標。從源頭上把控各種不合理的項目支出，提高項目經(jīng)費的使用效益。

2、建立部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制

現(xiàn)階段事業(yè)部門之間的矛盾出現(xiàn)的主要原因即是事業(yè)部門沒有一個相互溝通協(xié)調(diào)的平臺，導(dǎo)致事業(yè)部門均以各自的部門利益優(yōu)先。建立單位內(nèi)事業(yè)部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，由黨委牽頭，各部門的項目放在一個平臺上，按照零基預(yù)算的方法對各項目進行評估，充分聽取各部門的發(fā)展規(guī)劃及存在的困難之處。從單位整體利益的角度出發(fā)，對各項目進行審查，做到公平公正公開，這樣既確保項目實施有利于單位的長遠發(fā)展，同時也消除各事業(yè)部門的顧慮。

3、明確各級責(zé)權(quán)分工

在財務(wù)管理的實踐過程中，往往出現(xiàn)單位黨委權(quán)利大、責(zé)任小，而事業(yè)部門權(quán)力小、責(zé)任大的情況，在具體項目的實施過程中，也存在責(zé)任分工不明確的情況。對于法規(guī)、規(guī)章中未明確責(zé)任中心， 不利于實施獎懲的， 要進一步確立責(zé)任中心， 并做到責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。對于原先由于未進行量化而不能進行相關(guān)獎懲的，要在建立相關(guān)量化指標的基礎(chǔ)上達到獎懲統(tǒng)一。

（三）從財務(wù)部門的角度看，全面審查，加強監(jiān)督

1、加強財務(wù)部門對項目經(jīng)費的審查力度

合理發(fā)揮財務(wù)部門對項目預(yù)算的管理職能，在涉及事業(yè)部門的項目經(jīng)費時，審查項目預(yù)算編制過程中的合理性和有效性，監(jiān)督各級經(jīng)費的使用情況，考核項目經(jīng)費的使用結(jié)果等，并及時反饋相應(yīng)的信息。重點關(guān)注事業(yè)部門履行項目預(yù)算的責(zé)任，督促事業(yè)部門按照事業(yè)經(jīng)費分配和項目預(yù)算編制的原則、方法、程序和要求，根據(jù)單位年度工作計劃編制項目預(yù)算。

2、加強資金的預(yù)算管理

合理安排資金，做好資金預(yù)算的編制、調(diào)整、分析和監(jiān)控工作，確保各項目正常開展。細化資金支付計劃，每一個項目都要制定相應(yīng)的資金支付計劃，并相應(yīng)匯總形成月、季度和年的項目經(jīng)費開支匯總表。合理、有效的控制資金流動才能保證項目持續(xù)穩(wěn)定的開展。當有特殊原因?qū)е马椖款A(yù)算變更時，應(yīng)及時調(diào)整項目經(jīng)費的開支情況并處理好相關(guān)事宜。（作者單位：軍事經(jīng)濟學(xué)院研究生二隊）