韓卓卓

摘 要：行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是對行政法本質(zhì)、規(guī)律的內(nèi)在揭示，是指導(dǎo)行政法治建設(shè)的基礎(chǔ)。目前許多學(xué)者對該問題都進(jìn)行了研究，但是眾說紛紜，至今也未形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。在各種不同的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)中，具有代表性的觀點(diǎn)有“管理論”、“控權(quán)論”和“平衡論”。本文在介紹上述三種觀點(diǎn)之外，著重分析、論證支持三者作為現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的原因，并分析其論理的充分性。

關(guān)鍵詞：管理論；控權(quán)論；平衡論

一、“管理論”

（一）概述

“管理論”又被稱為“綠燈理論”，是指行政主體與相對人之間處于一種不平等的法律地位，行政權(quán)高于個人權(quán)利。行政法的本質(zhì)就是通過對行政行為維護(hù)行政管理的秩序，公民是行政權(quán)下的被管理者、被支配者。其基本思路是，在法律之外，將行政行為的不斷改進(jìn)和實(shí)施，作為傳達(dá)和疏通民意的主要通道。

“管理論”注重政府行政職能的有效發(fā)揮，只要政府能夠充分履行職責(zé)，提供良好的公共服務(wù)，維持穩(wěn)定的行政秩序，其所作出的行政行為都應(yīng)該是合法有效的。“管理論”突出了行政職權(quán)的功效，卻不重視法律的作用，認(rèn)為法律只是為了保證行政管理的高效運(yùn)行，是政府發(fā)揮行政職權(quán)的輔助工具。

（二）對“管理論”的評析

1、“管理論”有利于公共利益的實(shí)現(xiàn)?！肮芾碚摗蓖ㄟ^司法之外的行政行為直接把控社會服務(wù)、社會管理。相較于法律而言，“管理論”借助于政府職能的行使，直接干預(yù)人們的生活，規(guī)范行為秩序，使得其對公共服務(wù)的改善，秩序的維護(hù)更加地直觀、有效，更加有助于公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2、“管理論”不符合我國的現(xiàn)實(shí)需求。行政的直接干預(yù)行為確實(shí)有其積極作用，但是過分倚重政府行為，與我國現(xiàn)實(shí)不符。相伴政府職能的日益強(qiáng)化而生的是政府的失靈，我國現(xiàn)在的重點(diǎn)應(yīng)該是：弱化行政權(quán)，精簡行政機(jī)構(gòu)，重塑政府與社會關(guān)系。

3、管理僅是行政功能之一，并不能成為行政法的理論基礎(chǔ)。行政是一種以權(quán)力為依托的管理行為，行政法是一種法的表現(xiàn)形式，著眼于對行政行為進(jìn)行規(guī)范和指引。行政法的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是行政法自身內(nèi)在本質(zhì)的體現(xiàn)，而非行政行為的本質(zhì)、功能，二者不能混同。

二、“控權(quán)論”

（一）概述

“控權(quán)論”又被稱為“紅燈理論”，持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政法的理論基礎(chǔ)是控制和限制政府權(quán)力。“控權(quán)論”源于行政權(quán)擴(kuò)張帶來的腐敗、侵權(quán)等消極影響，為了限制公權(quán)力保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)社會穩(wěn)定秩序，“控權(quán)論”應(yīng)運(yùn)而生。

主張“控權(quán)論”的學(xué)者認(rèn)為司法才是傳輸民意的主要渠道，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，限制其自由裁量。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為行政法的根本目的是保護(hù)私權(quán)利，限制公權(quán)力。

（二）“控權(quán)論”是現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的原因

1、行政法的主要職能是控權(quán)，而不是保權(quán)。我國行政法圍繞的中心是行政權(quán)，行政法的設(shè)立正是由于行政權(quán)的行使過程中可能會侵害公民私權(quán)，需要對其進(jìn)行規(guī)范和控制。我國的法律都是由代表民意的全國人大制定的，因此，行政法的實(shí)質(zhì)是人民限制公權(quán)力，防范公權(quán)力濫用。

2、行政法以控權(quán)為主，不僅僅是一個平衡的問題。持“平衡論”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為：“平衡論”就是兼顧國家、社會、個人利益，使之達(dá)到一種平衡的理論，而兼顧三者利益，是我國所有法律制定的基本價值觀點(diǎn)，并非行政法所獨(dú)有。將其作為行政法的理論基礎(chǔ)似乎沒有太大意義。從另一方面來講，行政權(quán)以國家強(qiáng)制性為依托，本身就處于一種支配地位，作為行政相對人的公民來講必然要服從這種強(qiáng)制力。由此可見，在行使行政權(quán)的過程中，沒有平衡可言。

3、行政法注重對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)控，而不僅僅是個管理工具?！肮芾碚摗边^分強(qiáng)調(diào)行政特權(quán)，重結(jié)果輕過程，強(qiáng)化政府對公民、社會的控制，忽視了行政相對人的權(quán)利救濟(jì)，片面強(qiáng)調(diào)行政效率和結(jié)果，缺乏對行政行為的監(jiān)控?！肮芾碚摗币孕姓袨樽鳛橹埸c(diǎn)，而行政法注重的不是行政行為而是行政行為行使的后果，因此，“管理論”未能揭示行政法的本質(zhì)。

從行政法的內(nèi)容上來看，行政法更多的是為行政行為設(shè)定一個界限，超出即違法，由此可看出監(jiān)督、約束行政行為才是行政法的主旨。

三、“平衡論”

（一）概述

“平衡論”又稱為兼顧論，持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為國家、社會、個人的利益應(yīng)當(dāng)兼顧；行政權(quán)既需要保護(hù)也需要加以限制，公民私權(quán)利既需要保護(hù)，也需要受到制約；公民私權(quán)利和國家公權(quán)力需要相互制約，平衡發(fā)展，具體指權(quán)利義務(wù)都應(yīng)當(dāng)是平衡的。

“平衡論”承認(rèn)權(quán)利義務(wù)存在不對等，也正是因此才需要進(jìn)行平衡，其既不是一種折中也不是一種調(diào)和。行政權(quán)以國家強(qiáng)制力為依托，具有強(qiáng)大的支配力，而行政相對人則很弱小，因此，行政法才更突出對行政權(quán)的監(jiān)督，更多地為行政相對人提供救濟(jì)措施。

（二）“平衡論”是現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)的原因

1、在執(zhí)法中加入民主和公正理念。行政執(zhí)法直接涉及到行政相對人的利益，最容易發(fā)生侵權(quán)行為。為此，各國普遍以民主和公平為主，兼顧效率。公開程序、取證程序、回避程序、聽證程序、告知程序的建立，給予了行政相對人對抗強(qiáng)制執(zhí)法的手段。平衡了行政主體和行政相對人不對等的權(quán)利義務(wù)地位。

2、行政合同和行政指導(dǎo)的興起。行政合同改變了行政主體與行政相對人不平等的地位，合同是雙方協(xié)商后簽訂的，代表二者的合意，不存在違背任何一方意愿的情況，行政主體有單方解除權(quán)，行政相對人雖然無此特權(quán)，但可以就解除行政合同帶來的損失請求賠償。行政指導(dǎo)，顧名思義，一般情況其只具有引導(dǎo)功效，無法強(qiáng)迫行政相對人從事或不得從事某一行為。

行政合同和行政指引皆體現(xiàn)了“平衡論”的理念，進(jìn)一步減小行政主體和行政相對人之間的不平等的地位，以期達(dá)到一種平衡。

3、行政訴訟既保障公民私權(quán)又監(jiān)督和維護(hù)行政權(quán)。行政訴訟作為一種糾錯程序，是對在執(zhí)行階段錯誤的行政行為的一種更正，有利于對公民合法私權(quán)利予以救濟(jì)，同時又能很好地監(jiān)督行政執(zhí)法行為。如果在執(zhí)法階段的行政行為錯誤，法院有權(quán)予以撤銷，公民有權(quán)獲得相應(yīng)的賠償?shù)龋蝗绻趫?zhí)法階段的行政行為正確無誤，通過行政訴訟予以確認(rèn)，更能維護(hù)行政權(quán)威；通過嚴(yán)格起訴條件等來防止因?yàn)E訴而干擾行政行為的實(shí)施。

四、總結(jié)

通過上述對三種學(xué)說觀點(diǎn)的論理的比較分析，不難看出，“管理論”的學(xué)說是計劃經(jīng)濟(jì)時代的營造物，具有歷史局限性，并不是現(xiàn)代行政法理論基礎(chǔ)。但是對于“控權(quán)論”與“平衡論”的論理都不充分，無法駁倒對方觀點(diǎn)是人徹底信服。

任何一門法律的制定，想要獲得威懾力，讓人們臣服，心甘情愿遵法、守法必然要涉及“平衡論”的觀點(diǎn)。然而，這并不代表“平衡論”是任何法律的理論基礎(chǔ)。從這方面來講，行政法中存在平衡思想并不能成為支持““平衡論””成為行政法理論基礎(chǔ)的必然條件。因此，上述支持此觀點(diǎn)的論理本人并不贊同。

就個人而言，我比較贊同“控權(quán)論”的說法，行政法作為一種以行政機(jī)關(guān)為調(diào)整主體、以規(guī)范行政行為的主要手段的法律，行政過程必然包含政府管理社會，服務(wù)公共利益的作用，同時也存在所有法律規(guī)范都囊括的平衡各方主體，兼顧效率與公平等“平衡論”的思想，但是作為一種有別于他法的規(guī)范，其特殊也是本質(zhì)特點(diǎn)還是在于控權(quán)。（作者單位：青島大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 龔向田.走向人本行政法的重要理念[[J].當(dāng)代教育理論和實(shí)踐，2011（9）。

[2] [英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼：《英國行政法教科書（第五版）》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第6頁。

[3] 李娟.行政法控權(quán)理論研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013.77-104。

[4] 葉必豐.“控權(quán)論”研究[J].中外法學(xué)，21-27。

[5] 羅豪才，宋功德.行政法的失衡與平衡[J].中國法學(xué)，2001（2）。

[6] 游海疆.現(xiàn)代行政法“平衡論”的不平衡審視[J].河北科技大學(xué)學(xué)報，2007（1）。

[7] 劉蕾.關(guān)于行政法平衡理論比較研究[J].青年與社會2013（6）。