王　德　陳志堅　董曉虹

(中央戲劇學院，北京　102209；中國招標投標協(xié)會，北京　100045)

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績效評價在高校專項資金管理中的應用研究

王德陳志堅董曉虹

(中央戲劇學院，北京102209；中國招標投標協(xié)會，北京100045)

高校專項資金是具有具體項目和用途的資金。針對近年來高校專項資金管理表現(xiàn)出來的突出問題，管理部門開始推行專項資金的績效管理。本文分析了績效評價在專項資金管理中的積極作用，認為其能夠克服專項資金輕管理的模式，積累和完善相關(guān)評價數(shù)據(jù)，增強管理會計功能。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合目前的相關(guān)研究，本文進一步分析了專項資金績效評價實施的方式和方法問題。

高校專項資金；績效評價；管理會計；評價數(shù)據(jù)

高校專項資金是指具有具體項目，規(guī)定專門用途并設(shè)定時效性的資金，其主要來源于主管部門、上級單位撥入和學校年度預算安排。目前高校專項資金大部分以財政撥款為主，自籌資金為輔，財政撥款的專項資金主要包括基本建設(shè)資金、高校改善基本辦學條件專項、國家重點實驗室專項、統(tǒng)籌支持一流大學和學科建設(shè)、本科教學工程、基本科研業(yè)務(wù)費等。管理部門設(shè)置高校專項資金主要是為了調(diào)整高等教育支出結(jié)構(gòu)、彌補高校教育事業(yè)費不足和強化財政資金的監(jiān)督管理。

高校財政撥款近年來逐年上升，專項資金占比越來越大，呈現(xiàn)快速增長的趨勢，如圖1所示，2007教育部公開的部門決算中高等教育項目支出為94.22億元，到了2014年達到766.63億元，增長7倍多，比例由2007年占全部支出的36%，上升到2014年的44%。

圖1　教育部高等教育支出項目支出與占總支出比例

從資金投入量來看，專項資金極大彌補了高校資金，對高校發(fā)展，尤其是基本建設(shè)方面起到了積極作用。與此同時，如此巨大的專項資金投入，也引起政府有關(guān)部門、社會各界越來越多的關(guān)注，這些資金是否得到妥善有效地使用，取得的成效如何，成為當前熱點問題。目前高校專項資金大多由學校內(nèi)部管理，并沒有公開相關(guān)信息。為改善專項資金的管理，滿足信息公開的需要，由財政資金管理部門推動，在中期規(guī)劃和滾動預算的基礎(chǔ)上，逐步在高校專項資金中開展績效評價管理工作，目前已經(jīng)對改善基本辦學條件專項、捐贈配比資金等6個專項開展績效評價工作，以期通過績效評價對專項資金建立起相應的科學的管理和使用監(jiān)督機制，客觀有效地評價其投入的績效，不斷提高這些專項資金的使用效率。推行專項資金績效評價，是否能夠解決高校專項資金管理中的問題，并具有有哪些意義和作用？本文認為開展專項資金績效評價對高校專項資金管理帶來以下改進：

(一)加強事后管理，克服目前專項重資金輕管理的問題

目前管理部門對高校專項資金規(guī)定了比較嚴格的申報和立項程序，從申報立項、審核到具體使用都建立了較為完整的管理流程，專項資金申報時要求有理有據(jù)，專項資金使用時要明確方向及目標，專項資金支出時要按預算安排支出，資金的支出進度要按時主管部門報告。但對于項目完成后，如何對項目的使用效果進行評價和監(jiān)督，目前仍比較缺失。

專項資金采取的是申報制，由于缺少事后績效的評價和監(jiān)督，各高校為盡量申報爭取專項資金，存在著“重投入、輕管理”、“重微觀、輕宏觀”的問題。部分高校對一些缺少科學立項依據(jù)的項目，在沒有進行充分的可行性調(diào)研前提下，也上報申請資金，導致專項資金撥下來后缺乏實施條件，無法正常支出。同時，高校為加快財政資金執(zhí)行進度，無法嚴格按照預算批復?？顚Ｓ茫荒芙Y(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余或挪作他用，降低了資金效益。高校專項資金的這些問題與缺少事后評價和監(jiān)督密切相關(guān)，引入專項資金的績效評價體系，通過設(shè)置專項資金項目管理的合法性、合規(guī)性、合理性評價指標，項目執(zhí)行正確性、時效性評價指標、項目效益評價指標以及項目對比評價指標等，構(gòu)建科學的專項資金績效評價體系，對高校專項資金后期的成效進行監(jiān)督和評價，對于克服專項資金目前突出問題，保證資金按申報的預算支出，提高資金使用效益將起到關(guān)鍵性作用。

(二)引起項目部門重視，積累和完善評價數(shù)據(jù)

目前高校專項資金管理在申請、落實、使用的各個環(huán)節(jié)，一般由管理部門、審計部門、學校的財務(wù)部門、項目實施部門等進行管理，尤其是專項資金的實施和支出分散在學校的各項目實施部門，項目實施情況由其具體掌握。各項目管理部門在沒有績效考核要求時，往往只是關(guān)注完成項目，對于項目的成效缺少記錄和積累，也無法向?qū)W校提供具體專項成果和效益。管理部門和學校掌握的大多是專項資金支出情況，缺少專項支出成效內(nèi)容，無法對專項進行評價和后期管理。

構(gòu)建專項資金的績效評價體系，將有助于建立相對完善的項目評價記錄管理系統(tǒng)，實現(xiàn)專項資金績效評價的全過程有記錄管理。專項資金的申報、審批、預算編制、項目實施和項目結(jié)果等各個環(huán)節(jié)記錄的數(shù)據(jù)，將有助于促使各項目部門重視績效評價，積累評價數(shù)據(jù)，完善評價體系，不斷完善專項資金管理。同時，績效評價通過對項目實施管理中的每個環(huán)節(jié)進行細化，將那些定性的、含糊的、原則上的標準要求通過技術(shù)手段進行轉(zhuǎn)化，使之變成可衡量的、清晰的、規(guī)范上的指標，以便各個環(huán)節(jié)都能夠有數(shù)據(jù)可查，形成適合高校自身特點的專項資金績效評價管理信息系統(tǒng)。高?？梢岳每冃гu價管理信息系統(tǒng)，積累數(shù)據(jù)，分析數(shù)據(jù)，不斷修正現(xiàn)有的績效評價體系，不斷提高績效評價體系的完善性和可行性。

(三)加強績效管理，促進高校管理會計應用

2014年財政部發(fā)布了《關(guān)于全面推進管理會計體系建設(shè)的指導意見》，指出高校等事業(yè)單位應大力發(fā)展管理會計，融合財務(wù)與業(yè)務(wù)活動，使管理會計在規(guī)劃、決策、控制和評價等方面發(fā)揮重要作用。管理會計的基本職能包括預測分析、決策分析、全面預算、過程控制、績效評價等內(nèi)容，預算績效管理也是其關(guān)鍵一環(huán)。目前高校對于全面預算和過程控制已經(jīng)較深入使用，表現(xiàn)在專項資金管理上，在申報和立項流程都有較嚴格的流程，但在績效評價上仍有待完善。

目前，我國高校財務(wù)管理中，財務(wù)會計與管理會計的結(jié)合幾率相對較大，在現(xiàn)實中也有不自覺的應用，正處在一個關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折點上，急需進行總結(jié)和提高，形成適合高校管理的管理會計理論和方法體系。加強專項資金績效評價，與全面預算和過程管理相配合，充分發(fā)揮管理會計績效評價的功能，對健全高校管理會計功能具有重要意義。高校通過績效評價，充分掌握專項資金的成果和效益，進行嚴密的分析，能更加客觀準確地掌握實際情況，提出科學的決定政策和實施方案，以應對新時期對高校管理提出的挑戰(zhàn)。

如何建立高校專項支出預算的績效評價體系，是進一步深化部門預算改革的一項重要內(nèi)容。目前在管理部門的推動下，各高校對些非常關(guān)注，相應也有較多研究，但現(xiàn)在關(guān)于專項資金績效評價的文獻更多關(guān)注于評價指標的設(shè)置，關(guān)注評價評價方法的改進，對專項資金的實施方式討論較少。本方認為績效評價應從應用方式與方法兩個方面進行探討，才能在專項資金管理中取得更好應用成果。

(一)在應用方式上，以自評為主，適當補充外部評價

專項資金雖然由管理部門撥付給高校，并承擔評審職責，但由于支出和實施都由學校內(nèi)部完成，管理部門并不能對高校進行全過程監(jiān)管，因此高校是專項資金使用和績效的管理主體。高校在專項資金的申報環(huán)節(jié)到最終的績效評價都起著主要的監(jiān)督作用，應當成為績效評價的主體。但是，由于績效評價需要高校各項目部門配合，需要人力物力支持，在缺少外部制約的條件下，各學校開展專項資金的績效評價管理參差不齊，有一些高校已經(jīng)建立起較全面的評價體系，還有一些高校只是項目管理部門在年度總結(jié)中提到項目成效，缺少學校層面的統(tǒng)一評價和重視，不能夠真正認識績效管理在管理鏈條上的重大作用，績效管理的效果不佳。

如果績效評價只是依賴于高校自身評價，由于缺少制定與之相關(guān)的獎懲制度，績效考評結(jié)果的好壞又對自身不受影響，績效考評工作的必要性會被逐漸淡化，預算管理成效不能達到預期效果。因此，需要適當引入外部評價加以補充，需要各管理部門加強對專項資金執(zhí)行的監(jiān)督檢查，組織有關(guān)部門或委托中介機構(gòu)對項目的績效進行考評，考評結(jié)果作為以后年度審批立項和預算安排的重要參考依據(jù)，以構(gòu)建外部獎懲機制。同時，要充分利用信息公開的監(jiān)督作用，要求各高校將所有的申報項目以及審核通過情況在各自的官方網(wǎng)站公布，使整個流程公開透明，以便接受全社會的監(jiān)督，可試行將項目的績效評價結(jié)果作為信息公開的一部分，讓社會公眾更能直觀的看到專項資金的投入產(chǎn)出狀況。

(二)在應用方法上，以指標評價為基礎(chǔ)，輔以其他方法

績效最早用于投資項目管理方面，在上世紀60年代，美國率先在公共部門績效評價中應用經(jīng)濟性、效率性和效果性并重的“3E”原則，形成公共部門績效評價的雛形，也形成了世界各國現(xiàn)階段公共部門績效評價中進行廣泛應用的評價指標體系。我國財政部在2011年發(fā)布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《關(guān)于推進預算績效管理的指導意見》等相關(guān)法律法規(guī)，為財政資金績效評價初步提出了具體要求和框架。績效評價指標成為衡量高校專項資金績效主要考核方法，目前高?？冃гu價方法以指標評價方法為主，實際操作中也主要參考財政部頒布的專項評價指標法，為設(shè)置科學合理、簡便易行的評價指標專項資金績效評價，也常借鑒主成分分析方法、隸屬度賦值法和平衡計分卡法。

但對于高校專項資金的績效評價，不能片面單一的分析其幾個指標，而要從經(jīng)濟性、效率性和有效性等多個方面進行綜合評價和分析，尤其要考慮專項目標實現(xiàn)情況，資金使用情況，為了增強效益而采取的相應政策制度等，項目長遠影響與社會效益，如與社會經(jīng)濟發(fā)展的適應性等多方面情況。這些情況如果僅依賴于指標反映，則設(shè)置較為繁雜，往往要求由項目實施部門提供大量數(shù)據(jù)，增加項目實施部門成本，并且對長遠影響和社會效益等難以量化的“模糊”的主觀指標不能給出很明確定義。因此，近年來為更客觀評價專項資金績效，一些研究也探討引入如基于 AHP 的模糊綜合評價等方法，這些方法不僅可以用于客觀指標的綜合評價，也可以用于綜合評價一些主觀指標。本文認為在評價指標的基礎(chǔ)上，使用模糊綜合評價等方法，將成為績效評價指標方法有效的補充。

[1] 韓振.高校修購專項資金管理使用問題及對策探討.高校后勤研究，2014年第6期.

[2] 趙佩春.如何將管理會計應用于高校管理中.企業(yè)管理與改革，2015年第5期.

[3] 孫海超.高校財政修購專項資金管理使用問題及其對策分析.經(jīng)濟師，2009年第6期.

[4] 陳志堅，孫虬.事業(yè)單位財務(wù)管理問題的幾點思考.地方財政研究，2007年第6期.

本文為北京教育會計學會2015年重點研究課題《高校改善基本辦學條件專項績效評價研究》的部分研究成果。