徐淑紅

【摘 要】 在分析中期財(cái)政規(guī)劃概念和理論淵源基礎(chǔ)上，簡要概括河南省實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃兩年來積累的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，針對高校預(yù)算管理存在的主要問題，結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)，提出高校預(yù)算管理的發(fā)展方向及相應(yīng)對策，以期為其他地區(qū)高校預(yù)算改革提供參考。

【關(guān)鍵詞】 中期財(cái)政規(guī)劃； 預(yù)算管理； 高校

【中圖分類號】 F812.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）18-0106-04

引 言

2014年8月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議表決通過了《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修正）（主席令第十二號）；2014年9月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）；2015年1月，國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號）[ 1 ]。上述三個(gè)文件的相繼印發(fā)，標(biāo)志著新一輪預(yù)算改革的全面啟動。

此次預(yù)算制度改革以中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施為載體和突破口，通過編制三年滾動財(cái)政規(guī)劃的形式，旨在提高財(cái)政政策的前瞻性、有效性和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長方式的轉(zhuǎn)變，最終達(dá)到社會平穩(wěn)健康發(fā)展的目標(biāo)。此次改革是在國際經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式亟待優(yōu)化的背景下提出的，可以說，現(xiàn)階段我國實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃勢在必行，意義重大。

一、中期財(cái)政規(guī)劃概念及其理論淵源

（一）概念

現(xiàn)有研究對中期財(cái)政規(guī)劃的概念界定不盡相同，具體表述為中期預(yù)算框架、中期支出框架、滾動預(yù)算、中期預(yù)算、中期財(cái)政計(jì)劃等。表1為現(xiàn)有研究對中期財(cái)政規(guī)劃的概念界定。

本文在具體研究過程中，傾向于國內(nèi)學(xué)者方鑄和王敏所提出的中期財(cái)政規(guī)劃概念，即：中期財(cái)政規(guī)劃是一種中期預(yù)算（支出）框架，是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，它不僅能夠反映預(yù)算收支3—5年的財(cái)政計(jì)劃，同時(shí)涵蓋了我國當(dāng)前宏觀政策發(fā)展目標(biāo)，是將中期預(yù)算編制和中期財(cái)政政策統(tǒng)一納入框架，使中期預(yù)測與財(cái)政執(zhí)行結(jié)果相協(xié)調(diào)，是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算制度改革，體現(xiàn)了公共支出管理從“管理支出”向“管理結(jié)果”模式的過渡[ 2 ]。

（二）理論淵源

作為中期預(yù)算的過渡形態(tài)，中期財(cái)政規(guī)劃的理論淵源需要從中期預(yù)算開始研究。中期預(yù)算是在傳統(tǒng)年度預(yù)算模式的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。20世紀(jì)70—80年代，以美歐為代表的西方發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)嚴(yán)重“滯脹”現(xiàn)象，各國預(yù)算實(shí)踐對古典預(yù)算原則提出挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)年度預(yù)算平衡模式被打破。為了應(yīng)對年度赤字現(xiàn)象，許多國家紛紛探索實(shí)施多年度財(cái)政預(yù)算對刺激經(jīng)濟(jì)的影響和作用，尤以美國預(yù)算學(xué)家凱頓為代表。1978年，凱頓發(fā)表《預(yù)算模式》一文，運(yùn)用收入汲取性、可靠性以及行政控制三個(gè)變量來衡量和分析現(xiàn)行的預(yù)算模式。同時(shí)，他將歷史上的三種預(yù)算模式歸納為三個(gè)時(shí)代：前預(yù)算時(shí)代、預(yù)算時(shí)代（傳統(tǒng)預(yù)算模式）和超預(yù)算時(shí)代。圖1對三種預(yù)算模式進(jìn)行了形象的對比。

二、河南省實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的主要做法

2014年，河南省率先啟動中期財(cái)政規(guī)劃的編報(bào)，經(jīng)過兩年的運(yùn)行，已經(jīng)摸索并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，針對高校相關(guān)改革如表2所示。

三、中期財(cái)政規(guī)劃下高校預(yù)算管理存在的主要問題

高校預(yù)算作為省級部門預(yù)算的組成部分，被有關(guān)學(xué)者定性為依附性預(yù)算[ 3 ]。目前，高校作為二級預(yù)算主體雖然按照中期財(cái)政規(guī)劃要求編制本單位的中期財(cái)政規(guī)劃，并進(jìn)行相應(yīng)的預(yù)算管理。但是，高校對中期財(cái)政規(guī)劃的推行停留在比較低的水平上，普遍對中期財(cái)政規(guī)劃的重要性認(rèn)識不夠、積極性不高，準(zhǔn)備不足且貫徹不力，中期財(cái)政規(guī)劃改革在高校的有效執(zhí)行仍然需要走很長的路。

通過對相關(guān)文獻(xiàn)的研究以及與相關(guān)院校的交流，中期財(cái)政規(guī)劃模式下高校預(yù)算管理目前主要存在以下問題：

（一）領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門不重視，預(yù)算編制積極性低

盡管按照上級要求，高校已經(jīng)開始實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，但由于受依附性預(yù)算慣性及高校傳統(tǒng)思維的影響，高校預(yù)算編制方法簡單、流程固化、技術(shù)含量低，很多高校領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門對預(yù)算編制工作不重視，導(dǎo)致中期財(cái)政規(guī)劃相關(guān)政策執(zhí)行困難，有的高校甚至財(cái)務(wù)處長簡單將年度預(yù)算編制結(jié)果向主管校領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)后即可決定學(xué)校當(dāng)年預(yù)算的編制[ 4 ]。

（二）預(yù)算編制目標(biāo)指向性差，支出“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重

受傳統(tǒng)預(yù)算管理模式影響，各單位往往從自身利益出發(fā)，未能站在學(xué)校發(fā)展全局的高度，對預(yù)算的安排存在“不要白不要，白要誰不要”的心理，預(yù)算“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，忽略了項(xiàng)目本身是否與學(xué)校事業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)，容易造成高校資金的無端浪費(fèi)，高校有限的財(cái)力不能集中用在“刀刃上”，不能切實(shí)起到促進(jìn)高校核心競爭力提高的目的。

（三）項(xiàng)目論證時(shí)間晚、規(guī)模小，未做到項(xiàng)目等待資金

受傳統(tǒng)預(yù)算管理模式影響，高校對校內(nèi)大型項(xiàng)目（如實(shí)驗(yàn)室項(xiàng)目、科研基地等）的論證、安排一般在年內(nèi)進(jìn)行，且分次進(jìn)行論證。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理模式后，財(cái)政專項(xiàng)資金的下達(dá)時(shí)間逐漸提前、下?lián)鼙壤鸩教岣?，這就要求高校必須提前做好項(xiàng)目論證，且及時(shí)建立項(xiàng)目備選庫，而高校原有項(xiàng)目論證流程下，專項(xiàng)項(xiàng)目不但總額少，且相關(guān)準(zhǔn)備工作嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致高校預(yù)算調(diào)整頻繁，嚴(yán)重影響高校對財(cái)政專項(xiàng)資金的使用。

（四）預(yù)算執(zhí)行不力，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況普遍，資金使用效率低[ 5 ]

傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下，高校財(cái)政撥款總額較小，且主要為維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出性質(zhì)的財(cái)政撥款，高校預(yù)算執(zhí)行壓力小，導(dǎo)致高校不會合理預(yù)算，無法合理配置和使用資金，且支付管理水平普遍較低。隨著國家教育投入的逐年增加，近年來，高校獲得的財(cái)政撥款逐年攀升，高校財(cái)政資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況普遍，大量財(cái)政資金閑置，資金使用效率低。

（五）支出結(jié)構(gòu)不合理，偏重“外延”式支出，欠缺“內(nèi)涵”式支出

受上述因素影響，加之高校收入特別是財(cái)政撥款的大幅增加，高校為了避免財(cái)政撥款不被收回，往往加大“外延”式支出。一方面，大量財(cái)政撥款被用在建設(shè)實(shí)驗(yàn)室、購買實(shí)驗(yàn)設(shè)備上，結(jié)果是很多實(shí)驗(yàn)室設(shè)備被閑置，未能充分發(fā)揮作用；另一方面，高校在學(xué)科專業(yè)建設(shè)、科研發(fā)展、人才引進(jìn)等“內(nèi)涵”建設(shè)方面支出偏小，核心競爭力提高緩慢。

四、中期財(cái)政規(guī)劃模式下高校預(yù)算管理發(fā)展方向及應(yīng)對策略

（一）高校預(yù)算管理發(fā)展方向

結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃實(shí)施的背景及目標(biāo)，可以明確看出國家力推此次預(yù)算制度改革的目的在于建立跨年度預(yù)算收支平衡機(jī)制，推進(jìn)全面深化改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。從河南省實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃相關(guān)政策的陸續(xù)出臺，可以總結(jié)出省委省政府對于高校預(yù)算改革的思路：在繼續(xù)加大教育投入的同時(shí)，效率優(yōu)先、兼顧公平，促使高校加大人才培養(yǎng)力度，集中財(cái)力辦好教育事業(yè)。對高校而言，預(yù)算改革的發(fā)展方向應(yīng)從傳統(tǒng)的收支平衡向支出預(yù)算和政策拓展轉(zhuǎn)變，緊跟國家財(cái)政制度改革步伐，依據(jù)國家、省級中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要，重新審視并制定學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)編制中期財(cái)政規(guī)劃，合理測算學(xué)校收入，統(tǒng)籌安排支出，重點(diǎn)支持涉及學(xué)校發(fā)展的重大任務(wù)，以增強(qiáng)學(xué)校核心競爭力為終極目標(biāo)，獲得更多財(cái)政支持，實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展與財(cái)政撥款增加的良性循環(huán)。

（二）高校預(yù)算管理應(yīng)對策略

根據(jù)中期財(cái)政規(guī)劃的相關(guān)要求，結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際情況，高校應(yīng)當(dāng)從以下幾方面著手推進(jìn)預(yù)算管理改革：

1.領(lǐng)導(dǎo)及各級部門高度重視，全體教職員工參與

高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)高度重視中期財(cái)政規(guī)劃改革的緊迫性和重要性，認(rèn)真組織相關(guān)部門學(xué)習(xí)領(lǐng)會國家財(cái)政改革相關(guān)文件精神，理清中期財(cái)政規(guī)劃編制思路，建立健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，按照文件要求，組織全校各部門、全體教職工科學(xué)積極地參與到中期財(cái)政規(guī)劃的編制中來，打好中期財(cái)政規(guī)劃編制基礎(chǔ)，切實(shí)做好做實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃編制工作。

2.圍繞中心任務(wù)編制預(yù)算，集中財(cái)力辦大事

高校應(yīng)依據(jù)上級教育事業(yè)發(fā)展和改革長期規(guī)劃，圍繞學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，站在學(xué)校發(fā)展全局的高度，綜合考慮學(xué)校發(fā)展形勢，按照“近詳遠(yuǎn)略”的原則，以提高學(xué)校核心競爭力為宗旨，以重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，區(qū)分輕重緩急，統(tǒng)籌學(xué)校收入支出，集中財(cái)力投向影響高校中長期發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目，解決制約高校發(fā)展的關(guān)鍵問題，不斷提高高校核心競爭力。

3.提前做好項(xiàng)目備選庫建設(shè)工作，做到項(xiàng)目等待資金

高校應(yīng)圍繞學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃及年度重點(diǎn)工作任務(wù)，提前做好項(xiàng)目庫建設(shè)工作，比較合理的做法是提前做好項(xiàng)目論證及篩選工作，在每年的上半年建設(shè)好下一年度的項(xiàng)目備選庫，做到項(xiàng)目等待資金，待中期財(cái)政規(guī)劃編制工作開始后，立即對項(xiàng)目備選庫中的項(xiàng)目進(jìn)行再次論證調(diào)整，做好排序，根據(jù)財(cái)政安排資金的規(guī)模將排序優(yōu)先的項(xiàng)目納入規(guī)劃。對于未納入規(guī)劃的項(xiàng)目，可安排為高校校內(nèi)專項(xiàng)，由高校自身事業(yè)收入保障項(xiàng)目的支出和完成。

4.加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控，加快資金支付進(jìn)度

高校應(yīng)建立健全預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)控體系，特別是要加強(qiáng)對專項(xiàng)項(xiàng)目支付流程的監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題解決問題；同時(shí)，不斷提高支付管理水平，對財(cái)務(wù)報(bào)銷、國庫授權(quán)支付，特別是公務(wù)卡支付系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化和升級，采用先進(jìn)的報(bào)銷、支付系統(tǒng)，提高支付效率，加快支付進(jìn)度，管好用好財(cái)政撥款，避免財(cái)政資金被收回，切實(shí)維護(hù)學(xué)校自身利益。

5.改變發(fā)展模式，注重“內(nèi)涵”式發(fā)展

高校應(yīng)改變傳統(tǒng)“外延”式發(fā)展模式，以重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)為中心，以高層次人才的引進(jìn)和培養(yǎng)為著力點(diǎn)，以科研基地的建設(shè)為支撐，全方位推動學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)水平的提高。在此基礎(chǔ)上，加大對重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、圖書、信息化建設(shè)等相關(guān)支撐領(lǐng)域的投入，通過建設(shè)高水平的硬件基礎(chǔ)來吸引人才，通過人才來帶動高校軟實(shí)力的提高，切實(shí)提高資金使用效率，不斷增強(qiáng)學(xué)校核心競爭力，最終達(dá)到學(xué)校發(fā)展與收入增加的良性循環(huán)。

五、結(jié)語

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》的出臺，標(biāo)志著中期財(cái)政規(guī)劃改革的序幕正式拉開，相關(guān)改革措施將會密集出臺，改革的影響也將逐步顯現(xiàn)。面對宏觀改革的大勢，河南省財(cái)政廳率先為之，兩年來在中期財(cái)政規(guī)劃編制及預(yù)算管理方面取得了一定成績。在此背景下，高校只有主動適應(yīng)此次變革，分析相關(guān)政策、領(lǐng)會上級精神，結(jié)合自身實(shí)際情況探索學(xué)校發(fā)展途徑，積極采取應(yīng)對措施，不斷提高預(yù)算管理水平，提高資金使用效率和效益，才能適應(yīng)國家改革和社會發(fā)展的潮流，才能在激烈的競爭中謀得學(xué)校發(fā)展速度的加快和辦學(xué)水平的提高。

【參考文獻(xiàn)】

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